古民居宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析

陳薇

（710122 西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院 陜西 西安）

摘 要：文物普查顯示，黃山市仍有古民居6000余處，其中列為各級(jí)文保單位的僅1100余處，多數(shù)老屋依靠政府保護(hù)為主、居民修護(hù)為輔。而另一方面，很多外地人希望購(gòu)得古民居用以生活居住和利用。2014年9月16日，黃山市國(guó)土資源局印發(fā)了《黃山市古民居原地保護(hù)利用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）試圖解決這種矛盾，讓古民居在“陽(yáng)光下”流轉(zhuǎn)。在2016年《辦法》試行期結(jié)束之際，本文將主要從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探討是否有必要繼續(xù)執(zhí)行《辦法》。

關(guān)鍵詞：古民居，宅基地，流轉(zhuǎn)，可行性，法經(jīng)濟(jì)學(xué)

一、政策背景

近年，很多愛(ài)好徽文化且喜歡古民居的外地人，在黃山市的鄉(xiāng)村購(gòu)買明清老房，適當(dāng)修繕、改造后有的居住，有的改成酒吧、客棧甚至?xí)荨２贿^(guò)由于農(nóng)村宅基地買賣違反法律規(guī)定，而同時(shí)老宅越來(lái)越少，鄉(xiāng)村的交通環(huán)境又越來(lái)越好，買的人多，房屋升值很快，有的人賣了后又后悔，導(dǎo)致糾紛不斷。2014年9月，黃山市國(guó)土資源局聯(lián)合黃山市文化委、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、房產(chǎn)事務(wù)管理局、公共資源交易監(jiān)督管理局等部門(mén)，制定出臺(tái)了為期兩年的《黃山市古民居原地保護(hù)利用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，根據(jù)本辦法的規(guī)定：認(rèn)購(gòu)黃山市境內(nèi)文物價(jià)值不高、保護(hù)不力、原居民愿轉(zhuǎn)讓的古民居，只要權(quán)屬來(lái)源合法、產(chǎn)權(quán)明晰，可原地辦理古民居土地轉(zhuǎn)讓及房屋權(quán)屬登記。

二、流轉(zhuǎn)可行性的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要分析

赫爾南多·索托根據(jù)長(zhǎng)期調(diào)查研究的結(jié)果，在《資本的秘密》一書(shū)中總結(jié)：窮人不是沒(méi)有財(cái)富，而是沒(méi)有資本。第三世界窮人的棚戶區(qū)和各種違章建筑有著極高的潛在價(jià)值。這些房地產(chǎn)的價(jià)值高達(dá)萬(wàn)億卻由于不能夠合法地流動(dòng)和交易不能創(chuàng)造出新的價(jià)值。富裕的國(guó)家之所以富有是由于有了完善的產(chǎn)權(quán)制度，所以能夠使不流動(dòng)的資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)，在交易中釋放出潛在的價(jià)值。因此索托強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)制度的意義不在于保護(hù)所有權(quán)，而在于保護(hù)所有權(quán)的交易。

過(guò)去人們總擔(dān)心農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)會(huì)使得農(nóng)民大量失去土地這個(gè)唯一的保障，貧者越貧、富者越富。但實(shí)際情況卻：伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，富裕起來(lái)的農(nóng)民紛紛進(jìn)城買房，村里的房子一般處于空置的狀態(tài)，另一方面村集體組織也無(wú)權(quán)將這些合法房屋收回，這就導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量宅基地閑置。

2.所有權(quán)理論分析

所有權(quán)的積極權(quán)能包括占有、使用、收益和處分，土地所有權(quán)作為所有權(quán)中的一類，同樣也具有處分的權(quán)能。在農(nóng)村實(shí)行的“個(gè)人土地承包經(jīng)營(yíng)制度”在實(shí)踐上表明這種權(quán)能分離的辦法是可行的、成功的。我們有理由相信，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為從集體所有權(quán)里派生的一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)能，在市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)也就應(yīng)該是有理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。許可宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度會(huì)盤(pán)活我國(guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)。

長(zhǎng)久以來(lái)，古民居年久失修現(xiàn)象較為普遍，村民在富裕的同時(shí)，整修保護(hù)古民居的意識(shí)并沒(méi)有得到加強(qiáng)，導(dǎo)致許多古民居年久失修。而那些愛(ài)好古民居的外地人購(gòu)進(jìn)古民居后，往往更注重民居保護(hù)和合理利用，將民居建成旅館、酒吧等，但因?yàn)橐恢辈荒苻k理產(chǎn)權(quán)證，也讓許多有意愿購(gòu)買者只能“望屋興嘆”。古民居宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，更能激活民居保護(hù)的力度，減輕政府文物保護(hù)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.法律和政策分析

從法律層面來(lái)說(shuō)，2015年《土地管理法》第二條第三款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”由此可見(jiàn)，農(nóng)村宅基地不是完全不可流轉(zhuǎn)，只要依法即可。

2014年印發(fā)的《黃山市古民居原地保護(hù)利用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）即是根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》《安徽省皖南古民居保護(hù)條例》等法律、法規(guī)制定的，合法合理，有理有據(jù)。這也為更多古民居宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供很好的法律政策方面的支持。

2016年黃山市政府工作報(bào)告中提出：深入實(shí)施徽州古建筑保護(hù)利用工程，著力推進(jìn)120個(gè)、年投資6億元的保護(hù)利用項(xiàng)目。深化古民居流轉(zhuǎn)改革，加快建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，建立健全保護(hù)利用的新機(jī)制新模式。由此可見(jiàn)，古民居保護(hù)是未來(lái)黃山市工作的重點(diǎn)之一，更進(jìn)一步可以說(shuō)，對(duì)古民居的保護(hù)是很多擁有這項(xiàng)遺產(chǎn)的省份的共同追求，對(duì)于增強(qiáng)文化軟實(shí)力的作用不言而喻。

三、結(jié)論

古民居宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)相比較于一般農(nóng)村宅基地而言，更具有一種特殊性，即在考慮是否可以流轉(zhuǎn)時(shí)，更需兼顧古民居的保護(hù)這個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題。

以西遞、宏村為例，基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)不足，是不利于西遞、宏村可持續(xù)性發(fā)展的首要因素。多年來(lái)，西遞、宏村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府投入，配套設(shè)施的建設(shè)更是主要依靠村民自發(fā)投入，難以滿足游客日益增長(zhǎng)的交通、住宿、醫(yī)療、飲食等方面的需求，更不利于對(duì)古民居、古建筑的開(kāi)發(fā)保護(hù)，旅游資源一定程度上處于消耗狀態(tài)。這都是傳統(tǒng)古民居保護(hù)方式不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展顯現(xiàn)的弊端。而流轉(zhuǎn)這種方式恰好可以大大為政府和村民“減壓”，為文物保護(hù)“助力”。

至于古民居被流轉(zhuǎn)后是否會(huì)被擴(kuò)建或改建的面目全非的問(wèn)題，從而失去傳統(tǒng)建筑的原汁原味，《辦法》作了詳細(xì)的規(guī)定：認(rèn)購(gòu)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行，而且在認(rèn)購(gòu)流轉(zhuǎn)古民居以后，業(yè)主要制定實(shí)施保護(hù)和利用的方案，報(bào)相關(guān)部門(mén)審批，政府對(duì)于流轉(zhuǎn)出去的古民居的利用和業(yè)態(tài)打造也會(huì)有相關(guān)的規(guī)定。這些措施讓政府能夠了解每一棟古民居的流動(dòng)方向和利用現(xiàn)狀，增加政府的可控度，有利于加強(qiáng)古民居的保護(hù)和開(kāi)發(fā)。可以說(shuō)，這種規(guī)定是可以被借鑒和廣泛適用的。

我國(guó)南北分布著各式各樣的古民居，其中最有特色的十大古民居分別是：福建土樓、開(kāi)平碉樓、王家大院、喬家大院、皇城相府、劉氏莊園、西遞、宏村、姜氏莊園、康百萬(wàn)莊園。這些古民居傳遞著豐富的歷史人文情懷，但都面臨著年久失修的困境，政府財(cái)政壓力大、監(jiān)管不及時(shí)，古民居的命運(yùn)似乎走到了一個(gè)十字路口。要有效解決這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為：傳統(tǒng)方法行不通，大膽創(chuàng)新是關(guān)鍵。以黃山市為范本，結(jié)合自身實(shí)際，推進(jìn)古民居宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的構(gòu)建應(yīng)該是一個(gè)必由之路。