隸屬關(guān)系對高職院校辦學(xué)的影響研究

摘 要：高職院校隸屬關(guān)系問題發(fā)端于普通高教體制改革，集中在省域范圍、中觀層次，當(dāng)前已阻礙高職院校辦學(xué)。隸屬關(guān)系問題的邏輯依據(jù)是高職教育的基本屬性。隸屬關(guān)系問題包括縱向設(shè)計(jì)和橫向配置，分別對應(yīng)有“省級(jí)統(tǒng)籌說”與“市級(jí)統(tǒng)籌說”、“單一部門統(tǒng)一管理型說”與“多部門分散管理型說”等觀點(diǎn)。隸屬關(guān)系的內(nèi)涵即管理體制制約著高職院校的領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制、經(jīng)費(fèi)來源渠道、辦學(xué)自主權(quán)?；诠胶托实目剂?，應(yīng)變革為由省級(jí)政府為主統(tǒng)籌管理，吸收單一部門統(tǒng)一管理模式的優(yōu)點(diǎn)實(shí)行教育部門、行業(yè)廳局等多部門分散管理；內(nèi)涵影響方面，應(yīng)打破隸屬部門界限組建優(yōu)質(zhì)高效干部團(tuán)隊(duì)，建立以省級(jí)財(cái)政撥款為主的無差別財(cái)政經(jīng)費(fèi)制度，并擴(kuò)大高職院校辦學(xué)自主權(quán)。

關(guān)鍵詞：高職院校；隸屬關(guān)系；辦學(xué)；影響

作者簡介：湯敏騫（1969-），男，河南南陽人，華中科技大學(xué)博士生，河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楦叩嚷殬I(yè)教育管理。

基金項(xiàng)目：2014年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目（工程科技人才培養(yǎng)研究）一般項(xiàng)目“高職院校舉辦體制改革研究——以河南省高職院校為例”（編號(hào)：14JDGC007），主持人：袁偉。

中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2016）34-0052-06

在我國現(xiàn)行社會(huì)事業(yè)管理體制下，高職院校作為公辦事業(yè)單位都有相應(yīng)的行政主管部門，行政主管部門通過行政隸屬關(guān)系對所隸屬的高職院校進(jìn)行行政管理。行政主管部門主要是出資設(shè)立和主管（主辦）高職院校的各級(jí)政府教育部門、非教育部門或者大型國有企業(yè)。行政隸屬關(guān)系簡稱隸屬關(guān)系，是指行政主體之間基于行政組織法而形成的從屬關(guān)系，按行政主體之間關(guān)系的密度分為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、指導(dǎo)關(guān)系兩種類型。行政主管部門與高職院校之間的隸屬關(guān)系是上級(jí)對下級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以權(quán)力命令與服從為特征，行政主管部門對高職院校機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)撥付、干部任免等事項(xiàng)具有行政審批權(quán)力。非教育部門主管的高職院校除接受行政主管部門的行政領(lǐng)導(dǎo)之外，還接受教育部門的統(tǒng)一業(yè)務(wù)指導(dǎo)，即實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”。不同隸屬關(guān)系的高職院校發(fā)展?fàn)顟B(tài)和辦學(xué)水平殊為不同，以至高職院校與行政主管部門之間“條塊分割”、縱橫交錯(cuò)的隸屬關(guān)系成為“問題”。本文意在研究行政主管部門與高職院校隸屬關(guān)系的邏輯、內(nèi)涵及應(yīng)對，為高職教育管理體制改革提供理論支持。

一、研究背景

1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定我國高職教育實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的三級(jí)多元管理體制，在中央、省、市（地）三個(gè)行政層級(jí)，以行政隸屬關(guān)系為主線，各級(jí)政府都設(shè)置教育部門、部分行業(yè)管理部門、人力資源和社會(huì)保障部門參與高職教育管理，其中教育部門負(fù)責(zé)綜合管理高職教育和直接管理部分高職院校，行業(yè)部門負(fù)責(zé)直接管理自辦的高職院校以及管理與業(yè)務(wù)相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定，人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)綜合管理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定。

目前高職院校舉辦主體中，中央部門基本全面退出，省域主要有代表省級(jí)政府統(tǒng)管教育事業(yè)的省級(jí)教育部門，也有在新中國建國之初即受命管理職業(yè)院校的省級(jí)行業(yè)廳局，還有在上世紀(jì)80年代之后日益增多的舉辦地方職業(yè)大學(xué)的地市級(jí)中心城市政府（隨后少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)政府加入其中），最后是為數(shù)不多的國有大型企業(yè)。高職院校因而被分為省屬高職院校、市屬高職院校，政府辦高職院校、企業(yè)辦高職院校等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國獨(dú)立設(shè)置高職院校1215所，其中省級(jí)政府舉辦367所，占比30.4%，市地級(jí)政府舉辦399所，占比33.1%，行業(yè)企業(yè)舉辦155所，占比12.8%（此三者合稱公辦）；民辦286所，占比23.7%。在全國高職院校的舉辦主體中，31.29%是地方教育部門，68.71%是地方非教育部門[1]。以河南省為例，改革開放以來，河南省的高職教育飛速發(fā)展。截止2013年6月21日，河南省開辦高職（?？疲┰盒?7所，其中公辦學(xué)校57所，包括10所高等?？茖W(xué)校、3所地方職業(yè)大學(xué)、44所高職院校[2]。在44所公辦高職院校中，6所隸屬于河南省教育廳，占當(dāng)年河南省公辦高職院?？倲?shù)的13.6%；16所隸屬于河南省行業(yè)廳局（院），占當(dāng)年河南省公辦高職院校總數(shù)的36.4%；20所隸屬于市地級(jí)政府，占當(dāng)年河南省公辦高職院?？倲?shù)的45.5%；2所隸屬于大型國有企業(yè)，占當(dāng)年河南省公辦高職院?？倲?shù)的4.5%。

高職院校雖然同為公辦高職院校，名義上均為政府單一主體舉辦，但分別隸屬于作為行政主管部門（單位）的不同上級(jí)行政機(jī)關(guān)。行政主管部門（單位）利用各自的行政資源優(yōu)勢，擔(dān)當(dāng)各自隸屬高職院校建設(shè)和發(fā)展的后盾，以致于高職院校之間在干部管理、經(jīng)費(fèi)來源、辦學(xué)自主權(quán)等多方面產(chǎn)生顯著的差異，說明隸屬關(guān)系對高職院校的辦學(xué)狀態(tài)和辦學(xué)水平具有相當(dāng)?shù)淖饔?。高職教育“面向人人”提供職業(yè)技術(shù)和謀生技能，即使屬于非義務(wù)教育，也難掩強(qiáng)烈的公益性。因此，變革省域高職教育隸屬關(guān)系乃至管理體制，使高職院校彰顯和強(qiáng)化職業(yè)性、技術(shù)性，釋放辦學(xué)活力，達(dá)到國內(nèi)國際先進(jìn)水平和世界一流，更好地為國家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，事關(guān)高職教育發(fā)展的科學(xué)規(guī)律，更事關(guān)高職教育發(fā)展的當(dāng)下實(shí)踐，亟需理論指導(dǎo)和實(shí)踐探索。

二、隸屬關(guān)系問題的演變

（一）溯源：改革遺留

20世紀(jì)90年代中后期我國集中完成高等教育管理體制改革。經(jīng)過1994年、1995年、1996年上海、南昌、北戴河3次高等教育管理體制改革座談會(huì)，國家逐漸形成淡化和改變學(xué)校單一的隸屬關(guān)系、加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌、變條塊分割為條塊有機(jī)結(jié)合等改革思路。1998年時(shí)任國務(wù)院副總理李嵐清在揚(yáng)州召開的全國高等教育管理體制改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上提出“共建、調(diào)整、合作、合并”八字方針后，教育部、財(cái)政部、國家計(jì)委等部門在各地的配合下于1998年7月、1999年3月、1999年12月先后三次集中調(diào)整國務(wù)院部門（單位）院校的隸屬關(guān)系（其間改制組建職業(yè)技術(shù)學(xué)院，大力發(fā)展高職教育）[3]，中央部屬院校主要下放所在省份管理，確立中央和省兩級(jí)辦學(xué)、以省級(jí)政府為主的新型管理體制。此后中央部屬高校數(shù)量大幅下降，1994-2007年中央直屬非教育部門與教育部門主管高校的數(shù)量結(jié)構(gòu)由24.9∶1變?yōu)?.2∶1；地方非教育部門主管高校數(shù)量有所提高，地方非教育部門與教育部門主管高校的數(shù)量結(jié)構(gòu)由0.3∶1變?yōu)?.9∶1[4]。

改革遺留以下問題，即改革前中央行業(yè)部委主管高校數(shù)量超過教育部主管高校數(shù)量、中央各部門和省級(jí)政府“條塊分割”辦學(xué)，經(jīng)過改革，高?！绕涫歉呗氃盒Ｅe辦主體結(jié)構(gòu)整體下移，變?yōu)槭〖?jí)非教育部門主管高校數(shù)量超過教育部門主管高校數(shù)量、省直各廳局和市地級(jí)政府分割辦學(xué)的省域中觀格局，省域出現(xiàn)“條塊分割”的高職教育管理體制。當(dāng)時(shí)教育部要求，省級(jí)政府要利用政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)調(diào)整省級(jí)非教育部門所屬學(xué)校的管理體制，將非教育部門舉辦的高校劃歸教育部門管理，省級(jí)非教育部門原則上不再辦學(xué)，地方高校以地方教育部門管理為主。但是，“管理體制改革在中央這一級(jí)已經(jīng)基本完成，各省市一級(jí)并沒有完成，并且也很不平衡”。[5]此后，省級(jí)、市地級(jí)兩級(jí)政府的高職教育管理權(quán)限劃分問題以及相應(yīng)產(chǎn)生的高職院校隸屬關(guān)系問題逐步凸顯。

（二）現(xiàn)狀：阻礙辦學(xué)

當(dāng)下高職教育管理體制的結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為條條分割、塊塊分割和條塊分割，本質(zhì)是管理部門橫向分割、政府層級(jí)縱向分割，管理職能交叉與分割并存，但條塊分割是管理體制的基本特征?！皸l塊分割”的管理體制對高職院校發(fā)展的作用表現(xiàn)在正反兩個(gè)方面：一方面，省級(jí)教育部門、非教育部門與市地級(jí)政府在“條塊分割”的管理體制中分割履行職能，從各自所在的層級(jí)和所負(fù)責(zé)的政策領(lǐng)域分別發(fā)力調(diào)動(dòng)各方面社會(huì)資源，客觀形成分工合作、齊抓共管的格局，共同推進(jìn)不同隸屬關(guān)系的高職院校發(fā)展；另一方面，“條塊分割”的管理體制在運(yùn)行中，各部門出臺(tái)的政策多從各自職能出發(fā)，難以跳出部門視野，勢必出現(xiàn)政策沖突乃至資源重復(fù)配置，“大職教觀”的理念缺乏行政架構(gòu)的得力支撐[6]，出現(xiàn)學(xué)歷證書教育和職業(yè)資格證書教育難以貫通、高職院校依據(jù)隸屬關(guān)系決定政府財(cái)政撥款渠道和撥款額度等“瓶頸”，同一行政區(qū)域高職院校設(shè)置、專業(yè)設(shè)置、資源配置缺乏統(tǒng)籌，高職院校之間難以實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展。

2012年國家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)重點(diǎn)課題《〈職教法〉修訂的實(shí)證研究》課題組對國家教育行政學(xué)院第40期高校領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)修班來自全國30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）120所高職院校的書記、校長進(jìn)行調(diào)研后，所得關(guān)于管理體制方面的建議約占近200條書面建議的30%，調(diào)研對象一致認(rèn)為“管理體制是高職教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發(fā)展必須突破管理體制障礙”。[7]我國高職教育管理體制弊端已然影響乃至阻礙高職院校辦學(xué)和發(fā)展，亟待改革。

三、隸屬關(guān)系問題的邏輯

高職院校隸屬關(guān)系以高職教育屬性作為建立自身邏輯的依據(jù)，高職教育屬性對高職院校的隸屬關(guān)系具有規(guī)定性作用。

（一）基因：高職屬性

關(guān)于高職教育屬性，學(xué)者們從職業(yè)教育的本質(zhì)屬性出發(fā)提出“職業(yè)性說”、“技術(shù)技能”導(dǎo)向性說和“應(yīng)用性說”等觀點(diǎn)?！奥殬I(yè)性說”主張職業(yè)教育姓“職”，認(rèn)為職業(yè)教育不僅培養(yǎng)合格的用人單位勞動(dòng)者，也為個(gè)人立業(yè)服務(wù)，要求職業(yè)教育突出職業(yè)性以適應(yīng)職業(yè)的特點(diǎn)和要求[8]。有論者以德國職業(yè)教育為例支持“職業(yè)性說”。[9]“技術(shù)技能”導(dǎo)向性說認(rèn)為職業(yè)是個(gè)人通過技術(shù)技能獲取生活來源的工作類別，人只有具備從事職業(yè)所需的技術(shù)技能才能維持職業(yè)活動(dòng)，所以“技術(shù)技能”導(dǎo)向性是職業(yè)教育的本質(zhì)屬性[10]。“應(yīng)用性說”立足于高職教育層次高移的趨勢，認(rèn)為高技能性是?？茖哟胃呗毥逃谋举|(zhì)屬性，技術(shù)性或者高等專業(yè)技術(shù)性是本科以上高職教育的本質(zhì)屬性，將各層次高職教育的本質(zhì)屬性概括為應(yīng)用性，對理論、技術(shù)的應(yīng)用是高職教育區(qū)別于普通高等教育的人才內(nèi)涵[11]。三種觀點(diǎn)中，“技術(shù)技能”導(dǎo)向性說、“應(yīng)用性說”的研究深入高職教育的內(nèi)容層面，更為接近高職教育的本質(zhì)屬性。

其次，學(xué)者們還研究揭示，高職教育姓“高”。姜大源認(rèn)為，職業(yè)教育的功能分層與工作分層天然相聯(lián)，勞動(dòng)技術(shù)技能的不同復(fù)雜程度要求把職業(yè)人員的崗位能力區(qū)分成不同的層次，這種勞動(dòng)能力的層次差別要求高職教育與中等職業(yè)教育在功能、層次方面進(jìn)行區(qū)分[12]。楊金土等認(rèn)為人才類型決定教育類屬，在學(xué)術(shù)型、工程型、技術(shù)型和技能型四類人才中，高職教育培養(yǎng)目標(biāo)主要是技術(shù)型人才[13]。裴云認(rèn)為，為職業(yè)崗位培養(yǎng)技術(shù)型“專才”的培養(yǎng)目標(biāo)反映高職教育的本質(zhì)屬性，與普通高等教育為“學(xué)科發(fā)展”培養(yǎng)“通才”的基本功能顯然不同[14]。

學(xué)者們認(rèn)為，基于以上兩種基本屬性，高職教育的辦學(xué)機(jī)制具有社會(huì)性特色[15]，或者說，高職教育具有與實(shí)際部門緊密聯(lián)系的特色[16]。有人進(jìn)一步認(rèn)為，用人部門參與辦學(xué)是高職教育的一個(gè)基本特征，因?yàn)榧夹g(shù)型人才的相當(dāng)部分知識(shí)與能力需要在實(shí)際工作場所通過實(shí)踐獲得，所以用人單位應(yīng)該直接參與培養(yǎng)過程[17]。這些研究表明，高職教育與行業(yè)企業(yè)等實(shí)際部門具有天然的內(nèi)在聯(lián)系，高職院校必須吸收用人單位參與辦學(xué)，專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)計(jì)劃、課程內(nèi)容和實(shí)訓(xùn)設(shè)備、工作環(huán)境根據(jù)行業(yè)企業(yè)職業(yè)崗位的技術(shù)技能標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范確定。

（二）邏輯：體制結(jié)構(gòu)

根據(jù)以上高職教育的職業(yè)性（或者技術(shù)技能應(yīng)用性）屬性要求和服務(wù)面向的地方性要求，政府應(yīng)滿足高職教育管理的地方性要求，采取不同于普通高等教育的辦學(xué)機(jī)制，這是高職教育隸屬關(guān)系問題的基本邏輯。學(xué)者們的相關(guān)研究可概括為“政府層級(jí)說”和“部門職能說”兩種觀點(diǎn)。

“政府層級(jí)說”的理論基礎(chǔ)是科層制理論和管理層次理論，實(shí)質(zhì)是高職教育管理權(quán)限在中央、省、市（地）三級(jí)政府之間的縱向配置問題，應(yīng)對方案有集權(quán)或分權(quán)視角的“省級(jí)統(tǒng)籌說”和“市地統(tǒng)籌說”兩種思路?！笆〖?jí)統(tǒng)籌說”與集權(quán)型管理體制相適應(yīng)，以《教育法》第十四條為直接法律依據(jù)，是根據(jù)高職教育屬于高等教育層次而提出的觀點(diǎn)，主張高職教育在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由省級(jí)政府主要進(jìn)行統(tǒng)籌、管理?！笆械亟y(tǒng)籌說”與分權(quán)型管理體制相適應(yīng)，是根據(jù)高職教育屬于職業(yè)教育類型而提出的觀點(diǎn)，主張高職教育在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和省級(jí)政府的宏觀指導(dǎo)下，省域各市地級(jí)政府將本轄區(qū)非市屬高職院校一并納入市地職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，由市地級(jí)政府主要進(jìn)行統(tǒng)籌管理?！笆〖?jí)統(tǒng)籌說”的支撐理由有兩點(diǎn)，一是省級(jí)政府是處在中央政府之下的最高級(jí)地方政府，負(fù)有在省域?qū)崿F(xiàn)公平均衡與文明進(jìn)步的政治使命，具有對省域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育等事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、資源調(diào)配各種處置的法律授權(quán)和實(shí)際能力；二是美國社區(qū)學(xué)院、德國雙元制職業(yè)學(xué)院等均由州級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)一管理，由州級(jí)政府擔(dān)當(dāng)相應(yīng)院校經(jīng)費(fèi)的主要提供者?！笆械亟y(tǒng)籌說”將面臨一個(gè)實(shí)踐困境，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的市地狀態(tài)結(jié)構(gòu)將導(dǎo)致市地統(tǒng)籌的高職教育加劇市地之間的“差序格局”，使各市地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和高職教育發(fā)展進(jìn)入“馬太效應(yīng)”的死循環(huán)?！笆械亟y(tǒng)籌說”在我國有兩個(gè)制度困境，一是市地級(jí)政府的存在本身沒有憲法依據(jù)，所以政治學(xué)者主張減少地級(jí)市建制[18]；二是《教育法》第十四條僅授權(quán)市地級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和管理中等及以下教育而未授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和管理高職教育，這一法條與國務(wù)院2002年8月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中要求市（地）級(jí)政府承擔(dān)統(tǒng)籌轄區(qū)高職教育等職業(yè)教育發(fā)展責(zé)任的規(guī)定存在沖突。因此，市（地）級(jí)政府一般難以也不宜對轄區(qū)高職教育實(shí)行統(tǒng)籌管理。

“部門職能說”的理論基礎(chǔ)是整體性治理理論和管理職能理論，實(shí)質(zhì)是在同一層級(jí)政府內(nèi)部高職教育管理部門的數(shù)量設(shè)置和權(quán)限橫向配置問題，學(xué)者們的方案可概括為單一部門統(tǒng)一管理型和多部門分散管理型兩種模式。我國高職教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”的管理體制，由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主，分中央、省、市（地）三級(jí)管理，國務(wù)院及各級(jí)地方政府教育部門、人力資源和社會(huì)保障部門兩個(gè)部門主導(dǎo)以及多個(gè)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，屬于多部門分散管理型模式。這種管理模式的問題是政府部門高職教育管理多頭領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌乏力、政出多門乃至政策“打架”，教育資源（院校布局、專業(yè)布點(diǎn)等）配置分散、重復(fù)，形成人才培養(yǎng)浪費(fèi)、辦學(xué)效益低下。在高職教育管理格局整體不變的前提下，學(xué)者提出加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，吸收單一部門統(tǒng)一管理型體制的優(yōu)點(diǎn)，成立直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)對職業(yè)教育進(jìn)行宏觀統(tǒng)管；完善現(xiàn)有體制，政府教育部門僅負(fù)責(zé)通過政策主導(dǎo)職業(yè)教育方向和辦好示范性職業(yè)院校，另應(yīng)重點(diǎn)培育行業(yè)組織并指導(dǎo)行業(yè)職業(yè)教育發(fā)展[19]。

四、隸屬關(guān)系問題的內(nèi)涵

隸屬關(guān)系問題的內(nèi)涵即管理體制（主要是隸屬關(guān)系）對高職院校辦學(xué)的具體影響所在。隸屬關(guān)系對高職院校的領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制、經(jīng)費(fèi)來源渠道、辦學(xué)自主權(quán)具有關(guān)鍵性的制約作用，影響高職院校之間的公平發(fā)展和發(fā)展效率。

影響之一：干部管理體制。隸屬關(guān)系是確立高職院校干部管理體制的基本依據(jù)，我國實(shí)行黨管干部、由行政主管部門主導(dǎo)為所隸屬的高職院校選任領(lǐng)導(dǎo)干部的基本做法。公辦高職院校為副廳級(jí)事業(yè)單位，校級(jí)正職黨政干部由省委組織部管理，副職由主管廳局黨組、市（地）黨委提出人選報(bào)省委組織部批復(fù)后任免，或由省教育廳會(huì)同省委組織部提出人員方案。當(dāng)前高職院校干部管理體制的問題主要在于：一是高職院校領(lǐng)導(dǎo)干部遴選以一般黨政干部為標(biāo)準(zhǔn)，遴選大多以政府部門現(xiàn)職黨政干部為基本范圍，較少從高職院校內(nèi)部提任或者從其他本科高校調(diào)任，這樣產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部一般不太熟悉高職教育的特點(diǎn)和規(guī)律；二是正職和副職由省委組織部門和行政主管部門分別任免和管理，對高職院校領(lǐng)導(dǎo)班子的管理分散，難以保證高職院校貫徹落實(shí)國家的教育法律、政策。針對以上問題，一是省級(jí)組織部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)，行政主管部門要避免“為了提拔干部而提拔干部”的思想；二是要加強(qiáng)對高職院校領(lǐng)導(dǎo)干部的在職培訓(xùn)，使他們能適應(yīng)和勝任領(lǐng)導(dǎo)教育事業(yè)發(fā)展的要求和高校管理的要求[20]。

影響之二：經(jīng)費(fèi)來源渠道。1990年代后高職院校主要由省級(jí)以下地方政府舉辦，隸屬關(guān)系成為決定高職院校經(jīng)費(fèi)來源渠道、財(cái)政預(yù)算多寡乃至其他教育資源配置方式的決定性因素。高職教育財(cái)政撥款級(jí)次主要有省、市兩級(jí)，省級(jí)財(cái)政撥款有省教育廳和其他行業(yè)廳局多個(gè)歸口，分別由省財(cái)政廳的教科文衛(wèi)處、人事教育處、經(jīng)濟(jì)建設(shè)處、外事外債處等不同處室管理，歸口不同獲得的財(cái)政撥款不同，各市屬高職院校由市地政府撥付的財(cái)政經(jīng)費(fèi)也不平衡[21]。政府對高職教育的財(cái)政投入存在縱向?qū)蛹?jí)差距和橫向地區(qū)（歸口）差距：縱向上，省屬院校好于市地院校，中央企業(yè)院校好于省管企業(yè)院校；橫向上，省教育廳主管學(xué)校高于行業(yè)廳局主管學(xué)校，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市地院校高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市地院校。這種“厚此薄彼”的投資體制，不利于高職院校之間的公平發(fā)展。針對高職教育投入總量不足的問題，國家應(yīng)加大財(cái)政性投入占全國GNP的比重，規(guī)定中央財(cái)政和地方財(cái)政作為主要投入應(yīng)達(dá)到一定比例[22]。反對過分強(qiáng)調(diào)“多渠道”投入而弱化乃至取消政府財(cái)政預(yù)算的導(dǎo)向，打破按照隸屬關(guān)系撥款的投資體制，實(shí)行高職院校統(tǒng)一由省級(jí)政府投資，以市地級(jí)政府等舉辦方投入為輔的新型經(jīng)費(fèi)投入體制，中央政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，主要用于重點(diǎn)解決省際教育公平發(fā)展問題。政府要保障財(cái)政投入的效果，維護(hù)高職教育公平。

影響之三：辦學(xué)自主權(quán)。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和高等教育管理體制改革的深入，高職院校自主決定招生和辦學(xué)規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)安排、經(jīng)費(fèi)使用等事務(wù)的權(quán)力越來越大。但是，目前高職院校的辦學(xué)自主權(quán)還嚴(yán)格受制于行政主管部門、省級(jí)教育部門和其他相關(guān)職能部門，而且不同高職院校之間因行政主管部門干預(yù)程度不同在各項(xiàng)自主辦學(xué)事項(xiàng)上的自主權(quán)也互有差異。高職院校的招生、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科研、跨境交流、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員調(diào)動(dòng)、職稱評(píng)聘、工資調(diào)整、資金調(diào)配等均需首先經(jīng)行政主管部門批準(zhǔn)，接下來招生指標(biāo)、辦學(xué)規(guī)模和專業(yè)設(shè)置等事項(xiàng)還須再報(bào)省級(jí)教育部門審批，跨境交流、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員調(diào)動(dòng)、教師職稱評(píng)聘、工資調(diào)整等事項(xiàng)還須再報(bào)省級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門審批，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備購置、基本建設(shè)、資金調(diào)配等財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)還須再報(bào)省級(jí)發(fā)展改革委員會(huì)、省級(jí)招標(biāo)投標(biāo)管理部門、省級(jí)財(cái)政部門審批。政府部門對教育教學(xué)、人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等事務(wù)的行政干預(yù)嚴(yán)重抑制高職院校的自主意識(shí)和辦學(xué)活力，制約高職院校的自主發(fā)展。應(yīng)落實(shí)《高等教育法》賦予高職院校的辦學(xué)自主權(quán)，提高高職院校自主辦學(xué)能力。

五、隸屬關(guān)系問題的破解

20世紀(jì)90年代前后高等教育管理體制改革后，高職教育管理體制乃至隸屬關(guān)系成為“問題”，實(shí)則高職教育隸屬關(guān)系結(jié)構(gòu)凸顯對改革前全國高教體制結(jié)構(gòu)的繼承性，只是空間范圍和系統(tǒng)重心轉(zhuǎn)換為當(dāng)前的省域范圍、中觀層次。

針對現(xiàn)行高職教育管理體制，我們需要回答兩個(gè)問題：一是針對“政府層級(jí)說”，在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，省域高職教育是以省級(jí)政府管理為主，還是以市地級(jí)政府管理為主；二是針對“部門職能說”，未來是維持現(xiàn)行多部門分散制管理模式不變，還是變革為單一部門統(tǒng)一管理型模式？筆者認(rèn)為回答以上問題應(yīng)采用公平和效率雙重標(biāo)準(zhǔn)予以考量。

就管理體制本身而言，在政府層級(jí)設(shè)計(jì)上，高職院校應(yīng)在中央政府宏觀指導(dǎo)下，由省級(jí)政府為主統(tǒng)籌，市地級(jí)政府輔助管理；在部門職能設(shè)計(jì)上，高職教育應(yīng)由教育部門、行業(yè)部門與企業(yè)用人單位等多方合作舉辦與管理，產(chǎn)業(yè)實(shí)際部門深度參與教育教學(xué)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)校企合作育人。

就隸屬關(guān)系影響問題而言，高職院校干部任用應(yīng)廣開人才來源渠道，打破部門界限招攬組建優(yōu)質(zhì)高效管理團(tuán)隊(duì)，降低干部匹配差異對高職院校辦學(xué)的影響；應(yīng)建立以省級(jí)財(cái)政為主要經(jīng)費(fèi)投入來源渠道的投資體制，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，市地級(jí)政府撥款作為補(bǔ)充，對高職院校不分隸屬關(guān)系統(tǒng)一實(shí)行無差別財(cái)政撥款制度，為高職院校發(fā)展?fàn)I造公平的制度環(huán)境；應(yīng)落實(shí)和擴(kuò)大高職院校辦學(xué)自主權(quán)，逐步弱化乃至取消上級(jí)部門的具體行政干預(yù)，激發(fā)高職院校提升辦學(xué)活力和辦學(xué)效率。

省級(jí)教育部門、有關(guān)行業(yè)廳局、市地級(jí)政府、大型國有企業(yè)四種行政主管部門的職責(zé)范圍、業(yè)務(wù)性質(zhì)對所隸屬高職院校的辦學(xué)存在顯著影響，每一種隸屬關(guān)系下高職院校的辦學(xué)都必然帶有行政主管部門（單位）行業(yè)性質(zhì)、職能范圍的痕跡，不同的隸屬關(guān)系對高職院校辦學(xué)的影響差異顯著，阻礙高職院校公平發(fā)展和有效率發(fā)展。四種隸屬關(guān)系的實(shí)質(zhì)都是政府單一舉辦主體，因此，即使隸屬關(guān)系不同，高職院校之間也呈現(xiàn)較大的制度趨同性。但是，由于不同隸屬關(guān)系對高職院校的辦學(xué)職能和教育效益會(huì)產(chǎn)生不同的影響，人們將在可能的限度內(nèi)對高職院校的舉辦主體和舉辦制度進(jìn)行理性選擇。

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責(zé)任編輯 肖稱萍