西江經(jīng)濟帶基礎(chǔ)設(shè)施公私合營供給探索研究

李宜強　潘羽麗　陸光鵬

【摘 要】文章立足廣西的實際情況，著眼于西江經(jīng)濟帶基礎(chǔ)設(shè)施供給中亟待解決的問題，探索將國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施公私合營供給的成功模式引入西江經(jīng)濟帶，構(gòu)建既符合國際發(fā)展趨勢，又有本地區(qū)特色的科學、合理、高效的公私合營運營模式，以進一步提升西江基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力和完善地方治理。

【關(guān)鍵詞】西江經(jīng)濟帶；基礎(chǔ)設(shè)施；公私合營

【中圖分類號】F283 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）01-0007-04

2012年8月，廣西區(qū)政府正式批復(fù)實施《廣西西江經(jīng)濟帶發(fā)展總體規(guī)劃》，確立了江?；?、推動整個西江流域經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思路。2008—2012年，廣西對西江經(jīng)濟帶的投資總額達215億元以上，欲將西江建設(shè)成為“開放、合作、協(xié)調(diào)、高效、生態(tài)”的億噸黃金水道，從而加快西江經(jīng)濟帶形成。本文立足廣西的實際情況，著眼于西江經(jīng)濟帶基礎(chǔ)設(shè)施供給中亟待解決的問題，探索將國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施公私合營（Public-private partnership，PPP）供給的成功模式引入西江經(jīng)濟帶，構(gòu)建既符合國際發(fā)展趨勢，又有本地區(qū)特色的科學、合理、高效的公私合營運營模式，以進一步提升西江基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力和完善地方治理。

1 西江經(jīng)濟帶基礎(chǔ)設(shè)施PPP供給的可行性分析

1.1 政策法規(guī)的寬松

黨的十八大三中全會提出加強“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將PPP的落地生根作為主要抓手，從中央到地方均出臺了一系列規(guī)范和可操作的文件，以加強頂層設(shè)計、營造良好的市場環(huán)境。例如， 《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）強調(diào)要“積極推動社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃氣等”；《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）中也指出“各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域”等。廣西區(qū)政府也高度重視PPP項目的落地，于2015年出臺了《關(guān)于在公共領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》。該文件不僅明確了PPP模式的適用范圍、操作流程，而且還對PPP的項目采購信息、重點項目及項目儲備做出相關(guān)規(guī)定，為廣西的PPP模式的運行提供了科學的指導(dǎo)。

1.2 市場環(huán)境的日漸成熟

首先，伴隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，民營企業(yè)的資產(chǎn)出現(xiàn)富余，可用于社會投資的資本增多，使社會有充足的資本進入公共領(lǐng)域，為PPP模式打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)；其次，傳統(tǒng)政府“大包干”提供公共產(chǎn)品與服務(wù)模式已無法滿足公民和社會的多元化需求，這為社會資本進入公共產(chǎn)品領(lǐng)域提供了有利的條件；再次，社會需求的動態(tài)變化及公共產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)的進步，大部分公共產(chǎn)品可以通過收費來補償其成本或者實現(xiàn)盈利，對于可經(jīng)營程度低的純公共產(chǎn)品也可通過合同外包、政府購買和政府補貼等方式進行補償，這就增強了社會資本進入公共領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的意愿。

2 國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施PPP供給的實踐與啟示

2.1 國外實踐案例

馬來西亞南北高速公路項目全長912 km，由馬來西亞政府委托馬來西亞聯(lián)合工程公司成立普拉斯南北高速公路項目有限公司，以全權(quán)負責該項目的籌資、設(shè)計、建設(shè)和運營。項目投入資金總額為20.7億美元，其中馬來西亞聯(lián)合工程公司投入的股本資金為11.5億美元，而空缺的資金則由普拉斯南北高速公路項目有限公司委托英國摩根格蘭福投資銀行作為項目的融資顧問，并以政府信用為擔保向國內(nèi)、國際銀團簽訂了15年的貸款協(xié)議，實行貸款籌集資金。項目公司償還貸款時，若外匯匯率降低幅度超過15%或者貸款利率超過20%，馬來西亞政府為其項目公司補足其還貸的差額。作為承包商，普拉斯南北高速公路項目有限公司擁有馬來西亞政府依協(xié)議給予30年的特許經(jīng)營期限。在期限內(nèi)，項目公司除了負責高速公路的經(jīng)營和維護外，還可以依照合約規(guī)定在承建的高速公路內(nèi)對公眾收取公路的使用費作為成本補償，并由馬來西亞政府對普拉斯南北高速公路項目有限公司提供最低公路收費的收入擔保。特許經(jīng)營期屆滿后，政府對普拉斯南北高速公路項目有限公司無償將整個項目的所有權(quán)移交給馬來西亞政府。馬來西亞南北高速公路BOT項目結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

2.2 國內(nèi)實踐案例

南京長江隧道位于南京揚子江隧道與南京長江三橋之間，是溝通南京江北新區(qū)、河西新城和江南主城的重要過江通道之一。2005年，南京市政府經(jīng)國家發(fā)改委核準立項后決定采用BOT的方式建設(shè)南京長江隧道，并授予南京市計劃委員會進行公開招標，最終確定中國鐵道總公司作為南京長江隧道的項目投資方。中國鐵道建筑總公司、南京市交通建設(shè)投資控股（集團）有限公司和南京市浦口區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營（控股）有限公司分別出資9.288億元、1.161億元和1.161億元組建南京長江隧道有限公司，并由該公司負責項目的投資、建設(shè)、運營、管理和維護等工作。南京長江隧道項目的投資總額為33.18億元，空缺的21.75億元則在南京市政府擔保下，由項目公司與銀團簽訂貸款合同、收費權(quán)質(zhì)押合同。作為承包商的南京長江隧道有限公司不僅擁有江蘇省政府批準的34年特許期限，而且在依法授予的特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)，負責項目的運營管理。在特許經(jīng)營期滿后，南京長江隧道有限公司將南京長江隧道全部資產(chǎn)及其配套設(shè)施、相關(guān)資料，無償、完整地移交給南京市政府或市政府指定的接受部門。南京長江隧道BOT項目組織結(jié)構(gòu)圖如圖2所示。

2.3 經(jīng)驗啟示

以上案例對西江經(jīng)濟帶基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目至少有3點啟示。

（1）政府與社會資本方項目風險分擔要科學、合理。要借鑒馬來西亞南北高速公路和南京長江隧道的組織構(gòu)建模式，嚴格區(qū)分政府和市場在西江經(jīng)濟帶BOT模式中的角色和地位，明確雙方在特許經(jīng)營項目中的責、權(quán)、利。在政府特許下成立西江經(jīng)濟帶公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目公司，政府為其提供穩(wěn)定的法律、市場環(huán)境，社會資本則承擔項目融資、設(shè)計、建設(shè)和運營等職責。這兩者有效融合的風險分擔模式，更符合現(xiàn)實需求、貼近公共利益。

（2）要發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。我國的欠發(fā)達地區(qū)正處在一個快速發(fā)展的舞臺和軌道上。投融資可以通過市場籌集、引進外資、引進民間資金等途徑解決。但是，在城市化、工業(yè)化初期，欠發(fā)達地區(qū)在各種交通、社會設(shè)施條件很落后的時候，很難引來相關(guān)大量資金，需要依靠政府的財政資金，啟動必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的投資。

（3）要進一步完善PPP法律體系。我國PPP項目還沒有建立起一套比較完善的法律體系，對于PPP模式的相關(guān)規(guī)定都較為簡單，法律效力等級較低，可操作性不強。這使得PPP項目在實施過程中常因利益相關(guān)方不按“規(guī)則”辦事、中央和地方政府責權(quán)劃分不清，甚至現(xiàn)有法律規(guī)定互相“打架”，造成項目的延期甚至夭折。這些問題都是在推廣運用PPP模式時亟待解決的。

3 西江經(jīng)濟帶基礎(chǔ)設(shè)施PPP供給存在的風險

3.1 不可抗力風險

不可抗力風險指的是由于戰(zhàn)爭、軍事政變、自然災(zāi)害等因素導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足、供給的質(zhì)量差等問題，它是PPP項目公司無法控制的風險之一。西江黃金水道地處西南季風區(qū)，河網(wǎng)密布，降水量豐沛且集中，旱澇較為明顯。廣西地處于二、三級階梯過渡帶，地勢落差較大，夏季降水過多易引發(fā)山洪泥石流，給航道、港口設(shè)施造成威脅。冬季，西江地區(qū)降水量較少，河道水位線下降，使得航道的承運能力減弱，影響了航道的經(jīng)營。此外，西江黃金水道地區(qū)河道干流較小、支流地勢落差大，導(dǎo)致航道運輸規(guī)模較小、航運開發(fā)困難。這些自然條件和自然災(zāi)害都給西江黃金水道推行BOT模式帶來巨大的阻礙。

3.2 政策風險

政治風險是由國家的政治環(huán)境及政策變更等政府的不當行為造成的，是各參與者無法控制的風險。西江經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施主要受2個因素的影響：一是地方政府面臨著政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆情況，前任政府制定的政策或者已立項的項目很有可能因為政治上的原因得不到支持或者被撤銷，降低了其政策的穩(wěn)定性，這給投資成本較高、建設(shè)周期較長的BOT項目帶來了巨大風險。二是在對公共權(quán)力執(zhí)行上，相對于政府而言，私人部門優(yōu)勢較弱。這種不對等的關(guān)系為政府在BOT項目執(zhí)行過程中借用公共權(quán)力將風險轉(zhuǎn)移給私人部門，致使私人部門對政府的不信任即政府的信用危機。

3.3 經(jīng)濟風險

經(jīng)濟風險主要包括金融風險和市場風險，它是由國家的經(jīng)濟環(huán)境與市場環(huán)境決定的，是可控制的風險。西江經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營供給的經(jīng)濟風險產(chǎn)生的原因主要包含以下幾種因素：一是利率的波動。西江經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的借款日期與還款日期不一致且時間跨度大，利率伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展也會相應(yīng)發(fā)生一定的波動，而利率的風險主要是由特許經(jīng)營公司承擔。二是匯率的變動。外匯市場行情的復(fù)雜變化及西江經(jīng)濟區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目借款、用款、還款的時間差異引起該項目隱形成本的增加，使得特許經(jīng)營公司所承擔的匯率風險損失相應(yīng)增加。三是市場同質(zhì)競爭問題。廣西已經(jīng)進入了高鐵時代，內(nèi)河航道運輸?shù)牡匚淮蟛蝗缜啊Ｄ壳?，廣西公路、鐵路交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善，陸路運輸水平大幅度提升并在交通運輸體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，且水運存在時效性差、靈活機動性較弱等問題。

4 西江經(jīng)濟帶公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的構(gòu)建

4.1 建立公平、科學合理的風險分擔機制

西江經(jīng)濟帶的主要風險是洪澇、地震、泥石流給工程的安全造成巨大的威脅及因氣候、地形因素造成施工成本高、運營條件差。對于這種風險，應(yīng)由政府和BOT項目公司共同分擔。首先，政府作為西江經(jīng)濟帶的領(lǐng)導(dǎo)者和規(guī)劃者應(yīng)該明晰項目目標和規(guī)劃方案，提出項目建設(shè)的技術(shù)要求和質(zhì)量要求，尋求一條最經(jīng)濟、最科學的開發(fā)策略。同時，在項目實施和運營的過程中要扮演好監(jiān)督者和管理者的角色，保證項目按計劃建設(shè)，有秩序地運營。其次，項目公司必須做好西江經(jīng)濟帶BOT項目的“設(shè)計—建設(shè)—運營”的工作。一方面，要提供科學、可行的項目設(shè)計及實施方案，籌集充足的人力、物力和財力資源，保證項目的順利開展。另一方面，項目公司需要通過合同選定合格的承建商和運營商。承建商應(yīng)該按照建筑的用料標準和技術(shù)要求高效率、高質(zhì)量地完成建筑工作，提高西江公共基礎(chǔ)設(shè)施的自然風險抗擊力。

4.2 保持公共政策的連續(xù)性

西江經(jīng)濟帶存在的政治風險主要是政府政策的不穩(wěn)定和政府在公私合營關(guān)系中占有政治優(yōu)勢地位或政府失信行為給項目帶來的風險。西江經(jīng)濟帶的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期長、投資大，PPP項目需要一個較長授權(quán)運營期限才能達到政府和私人部門共贏的目標。但是，我國政府的政策經(jīng)常會因領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆而被迫終止，在地方政府中這種現(xiàn)象更為普遍。西江經(jīng)濟帶各級政府要積極落實2016年11月出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，保證西江經(jīng)濟帶公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP供給模式政策的穩(wěn)定性。

4.3 建立規(guī)范的法律體系

PPP立法屬于國家層面，自治區(qū)政府唯有聯(lián)合其他省份積極推動中央規(guī)范PPP推廣的進程。要突破傳統(tǒng)的民事合同、行政合同的觀念，發(fā)揮政府的作用，將公法與私法融合到一起，因為涉及不同的法律關(guān)系，需要調(diào)整不同的范圍，所以要建立一部專門的PPP法，與國家治理現(xiàn)代化有機結(jié)合，以共治的理念來推動PPP立法創(chuàng)新，規(guī)范PPP進程，保障PPP項目的推進與實施。

4.4 積極、科學地應(yīng)對經(jīng)濟風險

首先，利率浮動、匯率變動和通貨膨脹引發(fā)的金融風險可以通過政府的積極貨幣政策和財政政策進行宏觀調(diào)控，有效地保證西江地區(qū)金融環(huán)境的穩(wěn)定和安全，促進西江公共基礎(chǔ)設(shè)施BOT模式的順利推進。其次，面對市場風險，私營部門應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過經(jīng)營運作弱化投融資風險、完工風險和運營風險等經(jīng)濟風險，如通過建立項目貸款解決資金不足等問題降低融資風險，借助市場競爭選擇技術(shù)過硬、信譽可靠的承建公司來承擔PPP項目的設(shè)計和建筑降低PPP項目的完工風險，或者通過獨特的營銷理念等提高公共項目的運營收入及利用政府補貼、政策支持等提高成本回收率降低運營風險。

參 考 文 獻

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[3]魏乾梅.西江經(jīng)濟帶建設(shè)的財稅政策體系與實踐機制研究[J].財政與稅務(wù)，2011（9）.

[4]張家壽，陳曉軍.西江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略選擇[J].桂海論叢，2009（2）.

[5]胡建華.廣西參與一帶一路建設(shè)對策探究[J].開放導(dǎo)報，2014（5）.

[責任編輯：鄧進利]