淺議PPP融資管理模式

張小蕾

摘 要：從廣義的角度來理解，PPP是一種公私合作模式的統(tǒng)稱，而BOT、TOT、BT可以被視為PPP模式的特殊形式。PPP不僅僅是一種融資方法，更是一種項目管理模式。PPP以其獨特優(yōu)勢，可以利用公、私部門的長處，根據(jù)協(xié)議安排在基礎設施和公用事業(yè)的整個周期內(nèi)，為民眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務。PPP模式廣泛應用需要具備一定的內(nèi)外條件，既有長處也存在風險。

關鍵詞：PPP 融資 公私合作

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）07（a）-027-02

PPP模式尚未形成權威的定義和分類，畢竟該模式在不同領域的應用千差萬別，在不同國家也有不同解釋，甚至不同學科背景的研究者之間也有不同見解。鄧明然對各種融資管理模式進行比較，結(jié)合公路建設的實際情況，選出適合公路建設且差異性較大的四種融資模式，分別為BOT、TOT、BT、PPP，其中BOT開發(fā)自由程度最大[1]。當然，鄧明然是在相對狹義上理解PPP，將其視為與BOT、TOT等并列的融資管理模式。本文從廣義上來理解PPP，將其視為公私合作模式的統(tǒng)稱，而將BOT、TOT、BT視為PPP的特殊形式。

對于PPP融資模式，國外研究的起步較早，研究歷時較長，實踐案例較多，在理論體系、研究方法、案例類型等方面，具有很多可取之處。但與此同時，國外學者對PPP融資模式的探索，多數(shù)是把研究學者本國的典型案例為考察對象，很少觸及有關發(fā)展中國家應該怎樣在尊重本國具體國情的情況下，有效借鑒PPP模式，促使其發(fā)揮更大作用，成功實現(xiàn)本土化的課題，更鮮少有學者將PPP融資模式引入中國公共文化設施的建設領域，并對其應用可行性進行具體、客觀地探討。

相對于國外對PPP融資管理模式的已有研究而言，中國國內(nèi)學者對PPP相關問題的研究，與發(fā)達國家相比仍存在很大差距，國內(nèi)對PPP融資模式的研究整體尚處于起步階段，尤其是針對公共文化設施的PPP利用問題，還沒有較為系統(tǒng)研究。

正是由于實踐過程缺乏理論指導，將PPP融資模式應用到公共文化設施的建設，很有可能導致投資超支、工期延誤等后果。只有具備了先進的理論研究，才能成功地指導實踐，避免項目運作過程中可能出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實問題。PPP模式是一系列融資管理模式的統(tǒng)稱，在公共文化設施建設中必須選擇合理有效的類型。就現(xiàn)有成果來看，這一方面的研究尚有待完善。

1 PPP模式概述

PPP不僅僅是一種融資方法，更是一種項目管理模式?；蛘哒f，它不是針對項目局部，而是針對項目自身整體。在此前提下，各方主體都無法實現(xiàn)自身利益最大化，但卻依托利益協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)了“共贏”，實現(xiàn)了總收益最大化的“帕累托最優(yōu)”。PPP模式不單是基礎設施和公用事業(yè)的一種融資方式，還自然地延伸到設計、經(jīng)營、維護、管理等各個環(huán)節(jié)。PPP模式以其獨特優(yōu)勢，可以利用公、私部門的長處，根據(jù)協(xié)議安排在基礎設施和公用事業(yè)的整個周期內(nèi)為民眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務。

PPP模式意味著公共部門的行為完全或者部分私有化，即將政府的服務以公私合營形式轉(zhuǎn)移給私人部門，后者憑借合同進行私人融資并與包括公共部門在內(nèi)的多元主體共擔風險。PPP模式的參與主體非常多元，除政府機構以外，還可以包括營利企業(yè)、非營利組織、個人等。

PPP模式運用于公共事業(yè)需要良好的政府環(huán)境和市場環(huán)境、必要的特許經(jīng)營權、專業(yè)人才隊伍、完善的法律制度等條件。其中特許經(jīng)營權（Concession Term）的長短，直接影響著項目回報。私人部門期盼特許經(jīng)營權的期限無限延長，這樣其贏利的可能性和數(shù)額就會越大。政府部門希望越短越好，這樣就可以盡早收回經(jīng)營權，盡快獲得效益。

PPP模式廣泛應用需要具備一定的內(nèi)外條件，如清晰的權責劃分、健全的法律法規(guī)、健全的信用體系、專業(yè)化的機構和人才支持、政府支持和有效監(jiān)管等。PPP項目需要具備經(jīng)濟、財務、交融、法律等知識的復合型人才，鑒于這種模式在中國尚處于起步階段，所以很多時候需要專業(yè)化的中介機構來提供相關服務。畢竟中國的BOT人力資源儲備相當匱乏，不僅沒有一支專業(yè)隊伍，甚至缺乏熟知BOT基本規(guī)則的實用人才。

盡管中國對于PPP的立法取得了一定成績，但是遠未達到完善的地步，尤其隨著中國基礎建設蓬勃發(fā)展，法律規(guī)范日益顯示出不足。法律體系不完善將提升項目風險。一種可能的情況是，政府部門對某些法規(guī)政策進行調(diào)整，如重新解釋法律條款，將不可避免地動搖合同基礎，損害參與方利益。還有一種情況是，由法律體系不完善帶來的法律執(zhí)行不力，將增加參與方的訴訟成本，增加項目的不確定性。應當積極為民間資本進入文化設施建設出臺更加明細的法律法規(guī)，形成政策保障。

2 PPP模式的應用及優(yōu)劣分析

在20世紀90年代，PPP模式雖然已經(jīng)進入中國，但是政府和學術界并沒有明確其基本概念，而且當時的民間資本尚未積累到一定程度，所以該模式并沒有得到較多利用。20世紀90年代后期，尤其是進入21世紀以后，政府和學術界對PPP模式的興趣越來越大。隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，民間資本的迅速積累，PPP模式在基礎設施和公共事業(yè)中的應用基礎也日漸形成。2008年金融危機之后，政府試圖依靠基建投資來帶動國內(nèi)需求，客觀促使PPP模式在多個行業(yè)備受青睞。包括北京地鐵4號線在內(nèi)，若干PPP項目在實踐中獲得成功。PPP模式的順利運行需要建立在怎樣的前提基礎上呢？

政府機構和民營企業(yè)各有優(yōu)劣點，例如，政府機構可以制定政策對項目施加影響，但卻往往資金不足，運營和管理效率低，創(chuàng)新積極性欠缺；而民營企業(yè)雖然資金充足，運營和管理經(jīng)驗豐富，創(chuàng)新積極性高，但獨立承擔風險的能力卻較低。是否能夠探索這樣一條道路，將政府機構和民營企業(yè)的優(yōu)點結(jié)合起來，規(guī)避各自劣勢？PPP模式之所以在發(fā)達國家得到廣泛應用，成為基礎設施投融資的主要方式，是因為基礎設施的資金需求量大，建設周期較長，而政府單獨提供公共物品又容易帶來行政效率低下和高耗能等問題。

PPP模式的成功運作的條件，是私人部門有持續(xù)的資金支持做保障，而且自愿將資金用于基礎設施和公用事業(yè)。私人部門尤其是營利企業(yè)，都是以追求經(jīng)濟效益為先，要想讓它們投身其中，往往需要為其提供寬松的投資環(huán)境和一定的政策傾斜，使其從中獲得經(jīng)濟效益。

PPP模式既有長處也存在潛在風險。優(yōu)點主要包括更合理的風險管理、節(jié)省生命周期成本、創(chuàng)新的公共服務、創(chuàng)新和高效的管理等，部分風險由政府機構轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，政府機構吸收民營企業(yè)的技能、經(jīng)驗、技術等。PPP模式能夠?qū)椖吭诩夹g和經(jīng)濟上的可行性給予強力支持，私人部門的經(jīng)營方式相對多變，可以收縮項目建設周期，有效減低建設資金。PPP模式不但可以使用民營企業(yè)的自有資源，克服民間資源的投資收益困難，并且銀行給民營企業(yè)貸款，也提升了銀行貸款的利用效率。

PPP模式中的風險，是指在公共文化設施融資管理過程中，由不確定性帶來的收益受損、競爭力下降或者其他可能的損失。其危害具有客觀性、不確定性、行為相關性、利益相關性、可測性的特征。其中利益相關性表明風險將會影響行為人的某些利益；可測性與不確定性并不矛盾，指的是人們能夠通過分析預測風險。

PPP模式可以分解公共部門的風險，實現(xiàn)公共部門的部分風險轉(zhuǎn)移。這種項目運行過程中的風險轉(zhuǎn)移，并不意味著政府將盡量多的風險轉(zhuǎn)移給私人部門，也不意味著承擔越多的風險，就可以獲得越多的回報。如果讓私人部門過多承擔風險，有可能超出它們的能力所及，一旦發(fā)生風險必然降低運營效率，甚至造成項目停滯。公平的分擔風險，應該是一種最優(yōu)選擇，即在一個各方都能承受的區(qū)間內(nèi)，項目成本和收益取得最佳比率，資金收益最大化，社會效益和經(jīng)濟效益同時得到兼顧。

3 PPP模式的特殊形式

20世紀70年代末80年代初，經(jīng)濟發(fā)展、人口增長、城市化進程等導致各國對交通、通訊、住房、供水、供電等基礎設施的需求急劇膨脹。同時，經(jīng)濟危機和財政赤字卻大幅減弱了公共部門的投資效率。在此背景下，政府無力單獨承擔基礎建設重擔，不得不尋求其他解決之道。采用BOT模式，吸引民間資本進入公共物品生產(chǎn)領域，不僅可以緩解政府的財政負擔，而且能夠更好滿足基建需求。尤其是1984年土耳其將BOT應用到本國基礎設施私有化過程之后，許多國家都對該模式產(chǎn)生了濃厚興趣。

一般而言，BOT項目的規(guī)模大、涉及面寬、影響范圍廣，能否順利完成的一個重要前提，是利益協(xié)調(diào)機制的健全程度。健全的利益協(xié)調(diào)機制，不僅能夠為利益相關者提供溝通協(xié)商平臺，而且能夠最大限度保障他們的利益，保障項目依照設想運行。公共部門在BOT中既是項目管理者，又是項目的直接參與者，公共部門將基礎設施特許經(jīng)營權交給私人部門，對參與者間法律關系產(chǎn)生重要影響。在一定意義上，公共部門對項目及其參與者的支持程度，直接決定了項目進展甚至成敗。

BOT項目主要包括立項、招標、建設、運營、轉(zhuǎn)移等幾個重點環(huán)節(jié)。承接方遵照有關法律和協(xié)議，根據(jù)約定比例出資組建項目公司。以項目公司為依托，參與方取得銀行擔保進行融資，并將項目交給工程承包商。多數(shù)情況下，主承包商在投標以前就已分包給次級承包商。為了保證項目按時保質(zhì)完成，承包商通常雇傭獨立監(jiān)理機構對工程設計、設計、費用控制等進行監(jiān)督。為了盡快收回成本并取得利潤，項目公司會盡力采用先進技術和管理理念，降低運行成本，爭取最優(yōu)的工作業(yè)績。

移交階段是指，當項目特許運營期限界滿之后，項目公司依照合同將項目交給公共部門，正式脫離該項目。在多數(shù)情況下，項目公司根據(jù)合同確定移交節(jié)點。如果項目比預期提早實現(xiàn)利潤，則可以在協(xié)商一致的基礎上提前移交項目，如果迫于某些不可測的風險，導致項目未能如期實現(xiàn)利潤，則可以適當延長移交時間。私人部門為了追求利潤最大化，往往在特許經(jīng)營期界滿之前過度挖掘項目的發(fā)展?jié)摿?。這種掠奪式經(jīng)營意味著，當項目轉(zhuǎn)交給公共部門的時候，很有可能設施和設備已經(jīng)老化，有經(jīng)驗的員工已經(jīng)被轉(zhuǎn)移到其他項目，項目整體已經(jīng)沒有更大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

簡而言之，BOT模式是一種債務與股權相混合的產(chǎn)權形式，以項目發(fā)起者、投資者、承包商、運營商等組成項目公司，對項目的設計、融資、建設、運營、管理等進行統(tǒng)籌，項目建成后向消費者收取服務費用，回收資本、償還債務、獲取利潤，最后按照協(xié)議移交給政府。在BOT項目運營過程中，參與主體相對比較多，融資成本相對較高，運行時間相對較長，因此，相對而言，其風險系數(shù)也明顯提高。

從系統(tǒng)論的角度來看，TOT模式由多個相互影響的子系統(tǒng)構成，是具有明確目標的整體系統(tǒng)。與BOT相比，TOT模式較好地避開了項目建設過程和產(chǎn)權股權讓渡環(huán)節(jié)中潛在的危害，項目參與的各個主體之間能夠較為順利地取得共同的合意；缺點則是該種模式同樣涉及較多的利益相關方，不利于在建設環(huán)節(jié)引進良性的競爭機制。

參考文獻

[1] 鄧明然.公路建設民營化方式比較[J].財會月刊，2007（11）.