海南省農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀評價及整治潛力分析

摘要 開展農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀評價及整治潛力分析，對各市（縣）農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀進行評價，查找存在的問題及整治潛力的影響因素，設(shè)定評價模型和權(quán)重系數(shù)，測算人均標(biāo)準(zhǔn)居民點、農(nóng)村危房改造、中心村建設(shè)、進城農(nóng)民土地騰退及異地扶貧等5個方面的整治潛力。結(jié)合ArcGIS軟件對遙感影像圖、土地變更調(diào)查圖、土地總體規(guī)劃圖等矢量數(shù)據(jù)的空間疊加分析成果，得出各市縣農(nóng)村居民點用地整治潛力結(jié)果，并劃分各市縣農(nóng)村居民點用地整治潛力的等級，用以指導(dǎo)市縣級土地整治規(guī)劃的編制以及具體的農(nóng)村建設(shè)用地整治項目的安排。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村居民點用地；空心村；危房改造；中心村建設(shè)；整治潛力

中圖分類號 F301.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）29-0190-04

Present Situation Evaluation and Improvement Potential of Rural Residential Land in Hainan Province

CHEN Yanyu

（Hainan Real Estate Registration Center，Haikou，Hainan 570203）

Abstract Land use status evaluation and regulation potential of rural residential was analyzed， the status quo of the use of rural residential land was evaluated， the existing problems and improvement potential influencing factors were investigated.Evaluation model and weight coefficient were set up to measure renovation potential of the standard residential areas， and rural per capita dangerous house renovation， central village construction， farmers in city land back， longdistance poverty alleviation and so on. Combining ArcGIS software for remote sensing image， and land change survey map， the overall plan of land space vector data overlay analysis results， the potential of the cities and counties of rural residential land regulation were concluded， and the level of the potential of rural residential land regulation were dirided to guide the planning of city and county land regulation and arrangement of the specific improvement project of rural construction land.

Key words Rural residential land；Hollow village；Dilapidated house transforming；Key village construction；Renovation potential

作者簡介 陳彥宇（1986—），男，海南文昌人，工程師，碩士，從事國土整治與土地利用規(guī)劃、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記權(quán)籍信息管理研究。

收稿日期 2017-08-11

改革開放以來，隨著農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)村住房建設(shè)需求不斷增長；在村莊規(guī)劃管理長期缺失、嚴(yán)格土地管理缺位的情況下，形成了新房建設(shè)向村外擴張的現(xiàn)象。與此同時，快速城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)村剩余勞動力涌向城市；但由于戶籍制度的障礙、農(nóng)村社保制度不健全、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不順暢等原因，農(nóng)村人口的大量轉(zhuǎn)移并未與農(nóng)村居民點用地面積縮減相掛鉤，反而呈現(xiàn)出“農(nóng)村人口減少、建設(shè)用地反增”的態(tài)勢，農(nóng)村“空心化”問題加劇。農(nóng)村空心化是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)演化的一種不良現(xiàn)象，不僅造成土地資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的惡化，又進一步降低了農(nóng)村自我發(fā)展的能力，成為推進新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要障礙[1]。

農(nóng)村居民點用地整治潛力是指在現(xiàn)有的社會經(jīng)濟條件下，通過對農(nóng)村居民點合理規(guī)劃，調(diào)整土地利用的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)和布局，整治后“富余”的土地資源量，其實質(zhì)是農(nóng)村居民點建設(shè)用地的集約化、標(biāo)準(zhǔn)化利用和閑置土地的有效利用[2]。農(nóng)村居民點用地整治的對象主要包含農(nóng)村居民點用地中的所有閑置、空置和利用效率較低的土地。農(nóng)村居民點用地整治潛力主要來源于農(nóng)村居民點拆并整治潛力、閑置宅基地整治潛力、超標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地整治潛力、建造多層住宅提高集約利用水平整治潛力。

1 農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀評價

1.1 農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀 2015年海南省農(nóng)村人口達到398.40萬，農(nóng)村居民點用地120 856.71 hm2，人均農(nóng)村居民點用地296 m2。海南省農(nóng)村居民點用地占建設(shè)用地總面積的35.65%，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的74.24%，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的1.36倍。

1.2 農(nóng)村居民點用地存在問題

1.2.1 集約利用水平低，布局分散。海南省人均農(nóng)村居民點用地規(guī)模為296 m2，遠遠高出《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50188—93）確定的“規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)不大于150 m2”的指標(biāo)，土地利用效率低，閑置浪費現(xiàn)象普遍。人均用地面積過大，主要是由于農(nóng)村居民點缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局凌亂，亂搭亂建所造成。農(nóng)村居民點呈支離破碎狀，未能形成集中成片布局，不利于農(nóng)村居民點基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，不利于農(nóng)村居住環(huán)境和生活條件的改善及生活質(zhì)量的提高。

1.2.2 農(nóng)民住宅空置較多，“空心村”現(xiàn)象突出?！翱招拇濉薄蔼毤以骸钡仁窃诔擎?zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變而形成的一種農(nóng)村居民點異化現(xiàn)狀[3]，導(dǎo)致“空心村”的原因主要有以下3個方面：一是農(nóng)村居民點自身向外延擴張式的發(fā)展，忽視原有宅基地的內(nèi)部挖潛，使農(nóng)村居民點規(guī)模不斷擴大，而老舊的居民點用地不斷荒廢；二是由城鎮(zhèn)化和工業(yè)化推動的農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間人口空間的再分配，以青壯年農(nóng)民為主體的人口逐漸向中心城市流動，從而使得農(nóng)村住宅得不到充分利用，處于閑置狀態(tài)；三是由于近年來農(nóng)民的居住條件得到改善，經(jīng)濟能力逐漸寬裕，對住房的要求也不斷提高，出現(xiàn)“一戶多宅”的現(xiàn)象，不斷建設(shè)新的住宅，而老的住宅仍舊保留，導(dǎo)致“空心村”的形成，不利于農(nóng)村土地要素的流動和集約利用。

1.2.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推動緩慢。“十二五”期間，海南省規(guī)劃使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)2 000 hm2，但僅有?？谑袑嵤┝艘粋€城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，總規(guī)模78.12 hm2。經(jīng)深入分析，海南省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推動緩慢的原因主要有以下幾點：一是農(nóng)村居民祖屋、祖宗地觀念深厚，即使不在農(nóng)村居住，也不愿意放棄農(nóng)村住宅，協(xié)調(diào)難度大；二是農(nóng)村居民點用地整治涉及到原有居民的搬遷補償，投資量大、實施周期長、搬遷困難，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，實施資金短缺；三是新增建設(shè)用地指標(biāo)相對比較寬裕，新增建設(shè)用地指標(biāo)消化率低，同時存量建設(shè)用地規(guī)模大，相對內(nèi)地來說新增建設(shè)用地指標(biāo)壓力較小，實施農(nóng)村居民點用地整治的壓力較小，實施動力不足。

2 農(nóng)村居民點整治潛力影響因素

農(nóng)村居民點整治潛力主要包括整治區(qū)域的農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀、城鎮(zhèn)化水平和農(nóng)村經(jīng)濟狀況[4]。

2.1 農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀

農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀包括居民點用地規(guī)模和人均居民點用地兩方面。居民點用地規(guī)模反映的是居民點現(xiàn)狀占地大小，在整治潛力系數(shù)一定的情況下，用地規(guī)模越大，整治潛力越大，反之則越小。人均居民點用地是反映農(nóng)村居民點用地集約程度的重要標(biāo)志，現(xiàn)狀人均居民點用地越小，說明居民點用地越集約，整治潛力越小，反之則越大。

2.2 城鎮(zhèn)化水平

城鎮(zhèn)化水平對規(guī)劃期農(nóng)村居民點用地整治潛力的影響主要表現(xiàn)在對規(guī)劃期末農(nóng)村人口數(shù)量的影響。規(guī)劃期末城鎮(zhèn)化水平越高，意味著規(guī)劃期間農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口數(shù)量越多，則農(nóng)村人口就相對越少，農(nóng)村居民點用地整治潛力越大；反之，城鎮(zhèn)化水平越低，農(nóng)村人口就相對越多，農(nóng)村居民點用地整治潛力越小。另外，城鎮(zhèn)化水平越高，表明當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟水平越高，則農(nóng)村居民點整治標(biāo)準(zhǔn)就越高，則整治潛力越大。

2.3 社會經(jīng)濟狀況

整治區(qū)域經(jīng)濟狀況直接影響著農(nóng)村居民點的整治模式，間接影響農(nóng)村居民點整治潛力。市（縣）社會經(jīng)濟發(fā)展程度高，建設(shè)用地需求量高，建設(shè)用地壓力大，就有整治農(nóng)村居民點盤活存量建設(shè)用地的動力。同時，經(jīng)濟越發(fā)達，就越有充足的資金投入進行農(nóng)村居民點整治，才有實施農(nóng)村居民點整治的能力。農(nóng)村經(jīng)濟狀況越好，農(nóng)民進行農(nóng)村居民點整治的積極性越高，采取的整治標(biāo)準(zhǔn)越高，整治潛力越大。所以農(nóng)村經(jīng)濟狀況與農(nóng)村居民點整治潛力存在著正比關(guān)系。

3 農(nóng)村居民點用地整治潛力分析

3.1 測算方法

3.1.1 人均標(biāo)準(zhǔn)的整治潛力。人均農(nóng)村居民點規(guī)模的整治潛力是指依據(jù)村鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和全國法律法規(guī)確定的戶均農(nóng)村宅基地占地面積的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各市（縣）的農(nóng)村人口規(guī)模的預(yù)測值和農(nóng)村居民點現(xiàn)狀規(guī)模，計算出各市（縣）的農(nóng)村居民點整治潛力。計算公式如下：

Si=S0i-Pi×Mi

式中，Si為i市（縣）農(nóng)村居民點整治潛力；S0i為i市（縣）現(xiàn)狀農(nóng)村居民點規(guī)模；Pi為i市（縣）目標(biāo)年農(nóng)村人口總數(shù)預(yù)測值；Mi為i市（縣）目標(biāo)年人均農(nóng)村居民點標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)公式計算得到人均標(biāo)準(zhǔn)的2020年海南省農(nóng)村居民點用地整治潛力為61 287.11 hm2，其中文昌市的整治潛力最大，為21 696.87 hm2，占全省總量的35.40%。其余潛力較大的市（縣）依次為瓊海市、萬寧市、?？谑?、澄邁縣、定安縣、陵水縣和臨高縣。潛力較小的市（縣）為瓊中縣、五指山市、昌江縣、白沙縣和保亭縣等中部山區(qū)市縣。

3.1.2 農(nóng)村危房改造的整治潛力。全省共有農(nóng)村危房3075萬戶，除去已經(jīng)完成改造任務(wù)的13.25萬戶，在“十三五”期間還將實施17.50萬戶的農(nóng)村危房改造任務(wù)，并將改造任務(wù)分解到了每個市（縣），由此推算出各市（縣）農(nóng)村危房占地面積。按照《海南省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》和《海南省農(nóng)村居民建房審批辦法》，全省各市（縣）統(tǒng)一按照175 m2/戶的最高標(biāo)準(zhǔn)，計算出新建住房占地面積，進而計算得出農(nóng)村危房改造中農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約潛力。計算公式如下：

S= Sx-Sy

Sx=Qi×Mi

Sy =Qi×Ni

式中，S為農(nóng)村居民點整治潛力；Sy為新建安置區(qū)面積；Sx為整治拆遷區(qū)面積； Mi為i市（縣）現(xiàn)狀戶均宅基地面積；Ni為i市（縣）農(nóng)村居民點還建標(biāo)準(zhǔn)；Qi為i市（縣）危房改造戶數(shù)。

由此測算出海南省危房改造實施農(nóng)村居民點整治潛力為14 164.33 hm2，其中潛力最大的為文昌市，整治潛力為3 570.15 hm2，占全省總量的25.21%，其次為萬寧市，整治潛力為1 534.53 hm2，占10.83%，其余整治潛力較大的市（縣）有澄邁縣、儋州市和瓊海市，整治潛力較小的為五指山市、三亞市、東方市和昌江縣。

根據(jù)以上測算的為全部按照控制標(biāo)準(zhǔn)重建的理論潛力，在借鑒以往農(nóng)村危房改造實施情況的基礎(chǔ)上，確定需要重建、整村或成片改造的比例約為10%，則海南省危房改造的農(nóng)村居民點整治現(xiàn)實潛力約為1 416.43 hm2。

3.1.3 中心村建設(shè)的整治潛力。從土地節(jié)約集約利用及基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施利用效率角度出發(fā)，村莊建設(shè)要達到一定的規(guī)模，否則土地集約利用水平就不高，不利于農(nóng)村居民點基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，不利于農(nóng)村居住環(huán)境和生活條件的改善及生活質(zhì)量的提高。結(jié)合新時期國家異地扶貧搬遷政策，可將小于一定規(guī)模的村莊進行整體搬遷，轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)、新建中心村或者歸并到附近中心村，以改善原有村民居住生活條件，提高土地利用效率。計算公式如下：

S=Sy-Sx

Sy=Sx/Mi×Ni

式中，S為農(nóng)村居民點整治潛力；Sy為新建安置區(qū)面積；Sx為整治拆遷區(qū)面積；Mi為i市（縣）現(xiàn)狀戶均宅基地面積；Ni為i市（縣）農(nóng)村居民點還建標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)公式計算得到中心村建設(shè)的2020年海南省農(nóng)村居民點用地整治潛力為5 907.77 hm2，其中整治潛力最大的為三亞市和海口市，整治潛力分別為841.54和817.37 hm2，分別占全省總量的14.24%和13.84%。其余潛力較大的市（縣）依次為萬寧市、瓊海市、文昌市、澄邁縣、儋州市、保亭縣、陵水縣、瓊中縣、樂東縣和定安縣，潛力較小的市（縣）為五指山市、昌江縣、屯昌縣和白沙縣。

3.1.4 進城農(nóng)民騰退土地的整治潛力。進城農(nóng)民是指將規(guī)劃期內(nèi)由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的居民，土地退出是指將轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的原農(nóng)村居民所有擁有的農(nóng)村居民點用地退出，退出后通過轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地、復(fù)墾為耕地等多種形式加以再利用。計算公式如下：

Si=Pi×Bi

式中，Si為i市（縣）農(nóng)村居民點整治潛力；Pi為i市（縣）規(guī)劃期間農(nóng)村人口減少量；Bi為i市（縣）人均農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀。

根據(jù)公式計算得到進城農(nóng)民騰退的2020年海南省農(nóng)村居民點用地整治潛力為5 384.49 hm2，其中文昌市潛力最大，為836.54 hm2，占全省總量的15.54%。其余潛力較大的市（縣）依次為澄邁縣、萬寧市、?？谑?、瓊海市、儋州市和三亞市，潛力較小的市縣為五指山市、瓊中縣、白沙縣和屯昌縣。

3.1.5 異地扶貧搬遷?！笆濉逼陂g，全省共計劃實施5個市（縣）11個村，共541戶2 255人的異地扶貧搬遷，這部分村莊長期生活在生態(tài)脆弱、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)，缺乏基本生產(chǎn)生活條件，且這些地區(qū)出于生態(tài)環(huán)境保護的需要，按照國家相關(guān)政策要求，屬于限制或禁止開發(fā)，無法采取就地扶貧的方式，需要實施異地扶貧搬遷，全部采取以自然村落為單元的整體遷出，整齊遷出之后可騰退宅基地及附屬設(shè)施用地36.00 hm2，其中具有復(fù)墾條件的土地共有28.67 hm2，土地整治投資約3 945萬元。

3.2 測算結(jié)果分析 海南省人均標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村居民點整治潛力為61 287.11 hm2，農(nóng)村危房改造的農(nóng)村居民點整治潛力為1 416.43 hm2，中心村建設(shè)的農(nóng)村居民點整治潛力為5 907.77 hm2，進城農(nóng)民土地退出的農(nóng)村居民點整治潛力為5 384.49 hm2，異地扶貧搬遷的農(nóng)村居民點整治潛力為28.67 hm2。其中，人均標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村居民點整治潛力測算結(jié)果是全省農(nóng)村居民點的全部縮減潛力，這只是理論上的整治潛力，可作為現(xiàn)實潛力的參考，用以判斷全省農(nóng)村居民點整治的最高潛力以及市（縣）潛力分布情況。

農(nóng)村危房改造、中心村建設(shè)、進城農(nóng)民土地退出的農(nóng)村居民點整治潛力測算結(jié)果是在充分考慮新型城鎮(zhèn)化、精準(zhǔn)扶貧等新時期國家政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H進行測算的，具有較強地實施性，可作為現(xiàn)實整治潛力的重要參考[5-6]。異地扶貧搬遷測算結(jié)果是結(jié)合《海南省異地扶貧搬遷“十三五”實施方案》分析獲得，實施方案明確，資金安排到位，可實施性和可操作性較強，建議作為規(guī)劃期間全省農(nóng)村居民點整治現(xiàn)實潛力規(guī)劃的重要補充。

綜合考慮以上4種農(nóng)村居民點整治現(xiàn)實潛力，根據(jù)每種現(xiàn)實潛力實施的可操作性等因素，采用綜合權(quán)重系數(shù)法，確定農(nóng)村危房改造整治潛力、中心村建設(shè)的整治潛力和進城農(nóng)民土地退出的整治潛力權(quán)重分別為0.50、0.25和025，然后再加上異地扶貧搬遷的整治潛力，即為規(guī)劃期間全省農(nóng)村居民點整治現(xiàn)實潛力：全省農(nóng)村居民點整治現(xiàn)實潛力=1 416.43×0.5+5 907.00×0.25+5 384.49×0.25+2867=3 559.95 hm2。其中文昌市最高，整治潛力為483.14 hm2，占全省總量的13.57%，其次為萬寧市412.91 hm2，占11.60%，其余整治潛力較高的市（縣）依次為海口市、澄邁縣、三亞市和瓊海市等沿海經(jīng)濟較為發(fā)達的市縣；整治潛力較低的為五指山市、昌江縣、白沙縣、東方市和瓊中縣。各市（縣）農(nóng)村居民點整治潛力預(yù)測結(jié)果見表1。

3.3 農(nóng)村居民點整治潛力等級劃分

以S代表各市縣農(nóng)村居民點整治潛力的絕對數(shù)量（單位：hm2），建議采用如下標(biāo)準(zhǔn)來劃定潛力等級：S≥200為 Ⅰ 級；200≤S<100 為 Ⅱ 級；S≤100為 Ⅲ 級。

根據(jù)上述分級標(biāo)準(zhǔn)，擬定農(nóng)村居民點整治潛力等級。采用ArcGIS軟件的空間分析功能，疊加遙感影像圖、土地變更調(diào)查圖、土地總體規(guī)劃圖、建設(shè)用地管制分區(qū)圖、基本農(nóng)田保護圖、生態(tài)保護區(qū)紅線圖進行分析，獲得海南省各市（縣）農(nóng)村居民點整治潛力和潛力等級（表2）及海南省農(nóng)村居民點整治潛力分布（圖1）。

4 結(jié)語

依據(jù)海南省土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果，對各市（縣）農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀進行評價，查找存在的問題及整治潛力的影響因素，設(shè)定評價模型和權(quán)重系數(shù)，測算人均標(biāo)準(zhǔn)居民點、農(nóng)村危房改造、中心村建設(shè)、進城農(nóng)民土地騰退及異地扶貧等5個方面的整治潛力。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合ArcGIS軟件對遙感影像圖、土地變更調(diào)查圖、土地總體規(guī)劃圖等矢量數(shù)據(jù)的空間疊加分析成果，以及各市（縣）的自然資源稟賦、土地資源優(yōu)勢、環(huán)境承載力等情況，摸清各市（縣）農(nóng)村居民點整治潛力、規(guī)模及分布，編制海南省農(nóng)村居民點整治潛力分布

圖，進一步劃分各市（縣）農(nóng)村居民點用地整治潛力等級，用以指導(dǎo)市（縣）級土地整治規(guī)劃的編制以及具體的農(nóng)村建設(shè)用地整治項目的安排，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供用地保障，是推進百個特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、千個美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的必要手段。

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