突發(fā)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理效能研究

劉偉

摘要以2014年7月15日特大暴雨致鳳凰古城被淹的氣象災(zāi)害應(yīng)急管理為研究案例，采用SWOT系統(tǒng)思維理論，從氣象災(zāi)害應(yīng)急管理面臨的優(yōu)勢、機(jī)遇、劣勢和威脅等方面進(jìn)行系統(tǒng)分析，得出提升氣象災(zāi)害應(yīng)急管理效能的基本途徑。

關(guān)鍵詞突發(fā)氣象災(zāi)害；應(yīng)急管理；效能

中圖分類號S42文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2017）30-0176-02

AbstractTaking the meteorological disaster emergency management of torrential rain flooded the ancient city of Phoenix on July 15， 2014 as a case study， using SWOT systems thinking theory， this paper systematically analyzed the advantages， opportunities， disadvantages and threats of meteorological disaster emergency management， and obtained the basic way to improve the emergency management effectiveness of meteorological disaster.

Key wordsSudden meteorological disaster；Emergency management；Effectiveness

我國是世界上受自然災(zāi)害影響最嚴(yán)重的國家之一，氣象災(zāi)害在國計民生中造成的損失所占比例巨大。氣象災(zāi)害應(yīng)急管理成為越來越重視的課題。清晰認(rèn)識氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的現(xiàn)狀、氣象災(zāi)害應(yīng)急管理特點及面臨的危脅，發(fā)揮氣象災(zāi)害應(yīng)急管理效能是

氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的

關(guān)鍵。目前對氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的研究比較多，如氣象災(zāi)害成災(zāi)機(jī)理分析、氣象災(zāi)害預(yù)警預(yù)評估、氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體系及其運(yùn)行機(jī)制等，在氣象專業(yè)理論知識、國家治理等層面取得了長足進(jìn)展。由于這些研究偏重于專業(yè)知識或宏觀理念，對于在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理實踐中，如何將理論與實踐相結(jié)合，以及在實踐中需要改進(jìn)提高的方面可能會有些缺失。筆者從具體案例入手，采用案例研究的方法，對氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的優(yōu)勢與機(jī)遇、劣勢與威脅等方面進(jìn)行綜合分析，重點探究氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的效能，以提高基層在應(yīng)急管理過程中的能力。

17·15特大暴雨鳳凰古城被淹應(yīng)急處置

1.1暴雨狂轟猛襲

受高空槽、中低層切變線和地面弱冷空氣共同影響，7月12—17日鳳凰縣連續(xù)5 d降暴雨到大暴雨，局地特大暴雨。7月11日20∶00開始到17日23∶00左右暴雨天氣結(jié)束，一共持續(xù)147 h。

此次強(qiáng)降水過程全縣有40%鄉(xiāng)鎮(zhèn)累積降雨量突破300 mm，60%鄉(xiāng)鎮(zhèn)累積降雨量突破400 mm，山江鎮(zhèn)站點最大降雨量達(dá)568.5 mm，沱江水位超歷史最高水位1.5 m。古城民眾被困、商鋪被淹、文物被泡、房屋倒塌、橋梁被毀、水庫出險，氣象、水文預(yù)警不斷升級，防汛預(yù)警滾動播發(fā)。此次特大暴雨雨量大、時間長、范圍廣、雨勢急，給當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、民眾生活生產(chǎn)、商戶及旅游業(yè)造成重大損失。

1.2預(yù)警緊急發(fā)出

7月13日晚，湘西州電視臺、廣播電臺反復(fù)播放著一條暴雨預(yù)警消息。

州氣象臺早在7月7日上午發(fā)布《一周天氣預(yù)報》，提前120 h作出預(yù)報，鳳凰縣氣象局做出短臨訂正預(yù)報；11日16∶00，通過電話向縣委、縣政府及相關(guān)部門報送強(qiáng)降雨消息。 12日17∶00，縣氣象局啟動氣象災(zāi)害（暴雨）Ⅳ級響應(yīng)。13日17∶00，州委州政府收到州氣象局《強(qiáng)降水天氣消息》專題氣象服務(wù)材料，州防汛指揮部立即向全州各縣下達(dá)防汛緊急通知，鳳凰縣政府接到緊急通知后，要求鳳凰縣有線電視臺反復(fù)滾動播出預(yù)警信息。14日12∶00，縣防汛指揮部啟動防汛Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)，鳳凰縣有線電視臺、鳳凰縣氣象局將萬余條預(yù)警短信發(fā)往全縣防汛責(zé)任人、氣象信息員手中，相關(guān)部門聯(lián)合排查隱患。

15日06∶00，縣防汛指揮部啟動防汛I級應(yīng)急響應(yīng)。10∶00，氣象災(zāi)害（暴雨）Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)升級為Ⅲ級，與國土資源部門聯(lián)合發(fā)布地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警，每隔1 h向各級政府等相關(guān)部門發(fā)送強(qiáng)降水特別提醒信息，水利部門發(fā)布洪水黃色預(yù)警。預(yù)警信息通過各種渠道向社會公眾、游客、氣象信息員滾動發(fā)布。10∶15，水利部門再發(fā)布洪水紅色預(yù)警。14∶00，氣象災(zāi)害（暴雨）Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)又升級至Ⅱ級，省防汛指揮部啟動防汛Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)。連續(xù)2 d電視臺、廣播電臺發(fā)布預(yù)警，采取屏幕飛字、不定時插播滾動播報暴雨警報，多頻次高密度發(fā)布。18日09∶00，氣象部門解除氣象災(zāi)害（暴雨）應(yīng)急響應(yīng)。20日08∶00，縣防汛指揮部解除防汛應(yīng)急響應(yīng)。

7月12—13日暴雨天氣過程縣氣象局提前120 h預(yù)報，15—16日暴雨過程也提前24 h做出預(yù)報。

1.3合力抗擊洪災(zāi)

連續(xù)多天的特大暴雨，給人民生命造成重大威脅，嚴(yán)重毀損基礎(chǔ)設(shè)施和百姓財產(chǎn)。吉首軍區(qū)調(diào)集武警消防、公安特警、民兵2 000多人進(jìn)駐鳳凰抗洪救災(zāi)，鳳凰縣政府提出縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動抗災(zāi)救災(zāi)機(jī)制，42萬人抗擊洪災(zāi)保護(hù)家園。

暴雨之后，縣政府制定《鳳凰縣“7·15”洪災(zāi)恢復(fù)建設(shè)工作方案》，成立以縣委書記為組長的工作組，統(tǒng)籌災(zāi)后重建工作。7月17日開始，全縣各級機(jī)關(guān)單位、社區(qū)黨員干部、企業(yè)員工全力投入到災(zāi)后恢復(fù)重建中來。

據(jù)媒體公開報道，1個多月前鳳凰古城曾發(fā)生洪水，古城大部分道路景點被淹。資料顯示，2010、2011和2012年鳳凰古城就曾連續(xù)遭遇水淹。隨著極端天氣的頻發(fā)，如何進(jìn)一步加強(qiáng)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理，在氣象災(zāi)害突發(fā)事件中更好地提高氣象應(yīng)急管理水平是必須思考的問題。

2從鳳凰古城被淹看氣象災(zāi)害應(yīng)急管理

鳳凰遭遇特大暴雨，鳳凰古城被淹，政府主導(dǎo)，氣象、水文、水利、地質(zhì)、國土、武警官兵等相關(guān)部門緊急聯(lián)動，社會各行各業(yè)積極參與，全力抗擊洪災(zāi)，取得重大勝利。氣象災(zāi)害應(yīng)急管理發(fā)揮了較好作用。從鳳凰古城被淹來看，基于SWOT系統(tǒng)思維理論，從進(jìn)一步做好氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作的角度出發(fā)，仍有改進(jìn)之處。

基于內(nèi)外部競爭環(huán)境和競爭條件，將與研究對象密切相關(guān)的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和威脅列舉出來，把各種因素匹配起來綜合分析，得出決策性結(jié)論[1]。

SWOT系統(tǒng)思維理論把對問題的“診斷”和“開處方”緊密結(jié)合在一起，條理清楚，便于檢驗。可以對研究對象即氣象災(zāi)害應(yīng)急管理所處的情景進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的研究，發(fā)揮優(yōu)勢、克服劣勢、抓住機(jī)遇、化解威脅，制訂周全、可行、前瞻性的計劃和對策。

2.1氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的優(yōu)勢與機(jī)遇

2.1.1黨中央國務(wù)院對氣象防災(zāi)減災(zāi)的重視。

黨中央對氣象災(zāi)害高度重視，先后出臺一系列法律法規(guī)，提出一系列政策方針，加強(qiáng)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理。

1999年10月31日頒布《氣象法》，明確氣象防災(zāi)減災(zāi)是各級人民政府的責(zé)任和義務(wù)，做好氣象災(zāi)害防御工作，必須實行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門之間密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)。2010年1月20日頒布《氣象災(zāi)害防御條例》，首次以法律規(guī)范形式對氣象災(zāi)害應(yīng)急工作做出規(guī)定。健全了“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”氣象災(zāi)害防御體系，完善了突發(fā)事件應(yīng)對法律體系。

黨的十八以來，明確要求“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”，提高公共突發(fā)事件防范處置和防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力，健全公共安全體系要切實增強(qiáng)抵御和應(yīng)對自然災(zāi)害能力，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合方針，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，全面提高全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力[2]。

2.1.2氣象災(zāi)害應(yīng)急管理現(xiàn)狀。

2.1.2.1強(qiáng)化政府職能。建立內(nèi)容完善、科學(xué)配套的氣象災(zāi)害防御法律法規(guī)體系。各級政府編制氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和氣象災(zāi)害防御規(guī)劃，氣象災(zāi)害防御所需經(jīng)費(fèi)納入政府財政預(yù)算，明確政府、社會氣象防災(zāi)減災(zāi)職責(zé)[3]。

2.1.2.2

部門合作監(jiān)測預(yù)警。建立部門預(yù)警聯(lián)動機(jī)制，規(guī)范預(yù)警信息發(fā)布權(quán)限、流程和工作機(jī)制，出臺部門聯(lián)絡(luò)管理辦法，實現(xiàn)各部門設(shè)施共享、信息共享、應(yīng)急聯(lián)動、拓寬預(yù)警信息傳播手段和接收傳遞渠道。

2.1.2.3加強(qiáng)應(yīng)急災(zāi)害處置能力建設(shè)。規(guī)范氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案啟動，組織制定各類氣象災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，按照應(yīng)急預(yù)案開展應(yīng)急演練，加強(qiáng)氣象災(zāi)害防御信息跨部門共享和協(xié)作聯(lián)動。

2.1.2.4建立健全氣象災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制。政府主導(dǎo)、部門參與、社會聯(lián)動機(jī)制的作用不斷顯現(xiàn)。

2.2氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的劣勢與威脅

2.2.1氣象災(zāi)害威脅的特點。

我國是氣象災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，氣象災(zāi)害的長期性、突發(fā)性、反常性、巨災(zāi)性和復(fù)雜性日益突出，氣象災(zāi)害發(fā)生強(qiáng)度和發(fā)展趨勢超出傳統(tǒng)意義上的認(rèn)識和經(jīng)驗。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，致使脆弱性和暴露度增加，氣象災(zāi)害對于經(jīng)濟(jì)社會安全運(yùn)行和人民生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境、能源、交通運(yùn)輸、電力、通訊等一些國民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵行業(yè)以及主要戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)區(qū)的氣象災(zāi)害敏感性、易損性越來越大，氣象災(zāi)害造成損失越來越重。面對高風(fēng)險的城市和不設(shè)防的農(nóng)村，氣象防災(zāi)減災(zāi)面臨巨大挑戰(zhàn)[4]。

氣象災(zāi)害具有突發(fā)性，造成或者可能造成人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞以及嚴(yán)重社會危害、危及公共安全的特點。

2.2.2氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的特點。

首先，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理決策受諸多條件限制：①氣象災(zāi)害應(yīng)急管理決策與實施時間限制；②氣象災(zāi)害信息稀缺性限制；③高水平?jīng)Q策者與管理人員、專業(yè)技術(shù)人員以及管理的財力、物質(zhì)資源保障與技術(shù)支持系統(tǒng)限制；④氣象災(zāi)害應(yīng)急管理需要多部門共同參與、密切配合、步調(diào)一致、協(xié)調(diào)運(yùn)作[5]。

其次，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理過程常常表現(xiàn)出新穎性與無結(jié)構(gòu)性特點，強(qiáng)調(diào)高效、快速、決策權(quán)力高度集中，側(cè)重以預(yù)案為基礎(chǔ)的動態(tài)管理。

3結(jié)論與討論

基于SWOT系統(tǒng)思維理論，從氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的優(yōu)勢與機(jī)遇、劣勢與威脅幾方面因素綜合分析，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理還應(yīng)從以下方面改進(jìn)：

（1）加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，及時啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。建立應(yīng)急預(yù)案體系，強(qiáng)化動態(tài)管理，編制預(yù)案應(yīng)急手冊，重視預(yù)案演練，增強(qiáng)可行性和操作性。構(gòu)建基層應(yīng)急管理單元為重點、多部門聯(lián)合分階段響應(yīng)的機(jī)制。

（2）提高天氣情報精細(xì)化水平和災(zāi)害預(yù)警時效。建立科學(xué)觀測系統(tǒng)和氣象預(yù)報系統(tǒng)，提高基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)減災(zāi)能力。政府完善預(yù)警信息系統(tǒng)和應(yīng)急平臺建設(shè)，資源整合、科學(xué)調(diào)度與決策[6]。

（3）及時開展災(zāi)害普查和評估，科學(xué)指導(dǎo)預(yù)警與減災(zāi)。加強(qiáng)基層氣象應(yīng)急隊伍建設(shè)，開展氣象應(yīng)急知識科普宣教工作。拓展預(yù)報信息發(fā)布渠道，擴(kuò)大氣象預(yù)警信息的覆蓋面。

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