混改從混合走向融合的路徑選擇：從股東中心到董事中心

賀紹奇

摘要：國(guó)企混改目前面臨的主要問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)不愿混、民營(yíng)企業(yè)不敢混，不敢混和不愿混本質(zhì)上是國(guó)有資本與非國(guó)有資本無(wú)法從混合走向融合，癥結(jié)在于股東中心治理模式無(wú)法從根本上解決控制股東控制權(quán)濫用、公司獨(dú)立性與少數(shù)股東權(quán)益保障的問(wèn)題，出路在于轉(zhuǎn)換到董事中心治理模式。董事中心治理模式核心是讓獨(dú)立董事會(huì)成為公司治理結(jié)構(gòu)的核心，要求弱化股東（大）會(huì)的職能，強(qiáng)化董事會(huì)的職能和董事會(huì)獨(dú)立性，混改需要從國(guó)資管理體制、職業(yè)經(jīng)理制度、公司法修改等各個(gè)方面改革綜合配套、整體推進(jìn)，全面是改革和完善我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

關(guān)鍵詞：混合所有制改革；董事中心；股東中心

DOI：10.13939/i.cn ki.zgse.2016.39.030

一、引言

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，積極促進(jìn)國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，推動(dòng)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》再次提出，“國(guó)有資本、集體資本、非國(guó)有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。這兩個(gè)綱領(lǐng)性文件都強(qiáng)調(diào)，混合所有制改革是實(shí)現(xiàn)不同所有制資本的融合。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革本質(zhì)上是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在現(xiàn)代企業(yè)制度下，市場(chǎng)對(duì)資本配置起到?jīng)Q定性作用，無(wú)論是國(guó)有資本，還是非國(guó)有資本，都會(huì)本著資本效益效率最大化選擇企業(yè)，無(wú)論該企業(yè)是國(guó)有資本控股還是非國(guó)有資本控股，這樣才能實(shí)現(xiàn)不同所有制資本的相互融合。但從目前混改推進(jìn)的過(guò)程來(lái)看，形勢(shì)并不令人樂(lè)觀，一方面是民營(yíng)企業(yè)普遍存在不敢混的諸多顧慮，另一方面是國(guó)有企業(yè)普遍存在不愿混的不情愿。而且從已混的國(guó)有控股或非國(guó)有控股混合所有制企業(yè)來(lái)看，也普遍存在混而不合的問(wèn)題。作者在本文中提出，混改本質(zhì)上是要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，這就必須選擇與現(xiàn)代企業(yè)制度相匹配的董事中心治理模式來(lái)解決我國(guó)目前普遍存在控制股東控制權(quán)濫用、公司缺乏獨(dú)立性與少數(shù)股東權(quán)益得不到有效保障的問(wèn)題。本文第一部分描述和分析了混改目前面臨的主要問(wèn)題，揭示了國(guó)有企業(yè)不愿混和非國(guó)有企業(yè)不敢混背后種種顧慮與擔(dān)心。本文第二部分對(duì)不敢混與不愿混背后深層次的原因進(jìn)行分析和論證，揭示了問(wèn)題癥結(jié)所在。文章的第三部分討論解決問(wèn)題的出路，即以董事中心治理模式取代現(xiàn)行股東中心治理模式。

二、混改面臨的主要問(wèn)題：不敢混與不愿混

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革要求實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本與非國(guó)有資本相互融合、取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同發(fā)展。但就在十八大提出混合所有制改革之初，就有人放言：“混合下去只有兩個(gè)結(jié)果，要不就是國(guó)有的侵吞民有資產(chǎn)，要不就是民有侵吞國(guó)有資產(chǎn)”。盡管這種說(shuō)法有失偏頗，但卻也道出了目前混改面臨的主要問(wèn)題：一是民營(yíng)企業(yè)不敢混，國(guó)有企業(yè)不愿混。雖然不敢混與不愿混背后的顧慮與擔(dān)心是多種多樣的，但最主要顧慮基本相同，就是擔(dān)心權(quán)益得不到保障，利益受到侵犯。民營(yíng)企業(yè)不敢混主要是擔(dān)心話語(yǔ)權(quán)的問(wèn)題，因?yàn)槟軌騾⒐傻膰?guó)有企業(yè)一般是三級(jí)、四級(jí)子公司，無(wú)話語(yǔ)權(quán)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)資本增值保值。國(guó)企不想混，企業(yè)管理者有身份顧慮，有行政級(jí)別，混合后，失去身份，不適應(yīng)，也不愿意。非公有制經(jīng)濟(jì)擔(dān)心混改“餡餅”變成“陷阱”，權(quán)益得不到有效保障。民營(yíng)企業(yè)家擔(dān)心，在國(guó)家相對(duì)控股或絕對(duì)控股、黨管干部的體制下，混合后一旦發(fā)生糾紛，法規(guī)往往抵不住文件，政策穩(wěn)定性令人擔(dān)憂。已混的混合所有制企業(yè)中，普遍存在國(guó)有股比例過(guò)高，一股獨(dú)大，民營(yíng)資本股比例偏低。二是具有行政級(jí)別的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度使得企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)法成為職業(yè)經(jīng)理人，從而難以建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)。實(shí)證研究表明，國(guó)有控股上市公司同樣存在“隧道”行為（國(guó)有控股股東或控制股東掏空上市公司）。而且，黨管干部體制強(qiáng)化了國(guó)有控股股東或控制權(quán)人的此種不法行為，“政治聯(lián)系導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)高管有機(jī)會(huì)與能力基于自身、政府以及從屬母公司的利益而實(shí)施隧道行為”。三是擔(dān)心行政干預(yù)。國(guó)有資本政資、政企不分，外部過(guò)度介入混合所有制企業(yè)，一方面企業(yè)決策因?yàn)橹鸺?jí)上報(bào)，層層審批，效率低下，另一方面企業(yè)還要應(yīng)付各種行政檢查。

非國(guó)有企業(yè)不敢混、國(guó)有企業(yè)不愿意混的說(shuō)法也得到學(xué)者實(shí)證研究的支持。學(xué)者對(duì)遼寧省103家民營(yíng)企業(yè)家問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，76.6%的企業(yè)家表示不會(huì)考慮參與國(guó)企混改，因?yàn)閾?dān)心權(quán)益得不到保障。有95位占97.2%的民營(yíng)企業(yè)家對(duì)參與國(guó)企混改缺失話語(yǔ)權(quán)所造成的切身利益損失表示深深的擔(dān)心。而學(xué)者對(duì)湖北100家國(guó)有企業(yè)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在混改后，65%的國(guó)有企業(yè)存在被制約擔(dān)心，還有對(duì)人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)的掌控；40%的國(guó)有企業(yè)擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)會(huì)流失、自身利益無(wú)法保障；55%的國(guó)有企業(yè)認(rèn)為找不到合適企業(yè)進(jìn)行混合，35%的國(guó)有企業(yè)認(rèn)為混合后管理會(huì)變混亂，30%的國(guó)有企業(yè)認(rèn)為混合后影響企業(yè)決策權(quán)。

三、不敢混與不愿混根源于股東中心治理模式的內(nèi)在缺陷

國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)對(duì)混改信心不足，不敢混或不愿混，并非僅僅是不同所有制之間的相互歧視和不信任，根本原因在于現(xiàn)行股東中心治理模式的內(nèi)在缺陷，這種不信任不只是存在于不同所有制資本之間，而是普遍存在于所有股份制企業(yè)。這種不信任，本質(zhì)上是對(duì)當(dāng)下公司治理結(jié)構(gòu)與治理水平的不信任，是整個(gè)資本市場(chǎng)信用弱的表現(xiàn)。根據(jù)北京大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心發(fā)布的《中國(guó)上市公司中小投資者權(quán)益保護(hù)指數(shù)報(bào)告（2015年）》顯示，2014年中國(guó)2514家上市公司中小投資者權(quán)益保護(hù)整體偏低，以100分為滿分計(jì)算，最大值61.31分，最小值24.12分，平均值為44.62分，及格率只有0.16%。國(guó)有控股上市中小投資者權(quán)益保護(hù)水平略高于非國(guó)有控股上市公司，但差別不大?！吨袊?guó)上市公司中小投資者權(quán)益保護(hù)指數(shù)報(bào)告（2015年）》還顯示，2014年1008家國(guó)有控股上市公司中，國(guó)有絕對(duì)控股（股比超過(guò)50%）有297家，占比高達(dá)29.46%；國(guó)有相對(duì)控股（股比在30%50%）的有419家，占41.57%；國(guó)有股東為第一大股東，持股不到30%的292家，占28.97%。在這1008家公司中，董事會(huì)獨(dú)立董事占比達(dá)到2/3的公司有3家，占0.3%；達(dá)到一半但不到2/3的公司有32家，占3.17%；達(dá)到1/3但不到一半的公司有964家，占95.64%，達(dá)不到規(guī)定的1/3的公司有9家，占0.89%。平均占比只有36.36%。

盡管我國(guó)一直在加強(qiáng)中小投資者保護(hù)上在努力，但并未從根本上改變我國(guó)上市公司一股獨(dú)大現(xiàn)象。截至2015年1月底，我國(guó)上市公司總量達(dá)到2635家，市值高達(dá)38.54億元，上市公司控股股東平均持股比例在36%，而國(guó)有控股公司占當(dāng)年上市公司數(shù)量比例高達(dá)38%。制度失效的根本原因就是我國(guó)現(xiàn)行法律框架所確立股東中心治理模式不僅不能從根本上解決一股獨(dú)大、控制股東控制權(quán)濫用、少數(shù)股東權(quán)益得不到保障的問(wèn)題，反而進(jìn)一步增加了問(wèn)題解決難度。因?yàn)?，在我?guó)公司普遍存在一股獨(dú)大、股權(quán)非常集中、股東（大）會(huì)普遍為控制股東控制權(quán)的情況下，股東中心的制度安排實(shí)際從法律上強(qiáng)化了控制股東對(duì)公司的不受制衡的控制權(quán)。股東中心治理模式無(wú)法解決一股獨(dú)大條件下控制股東或?qū)嶋H控制權(quán)人對(duì)控制權(quán)的濫用，公司獨(dú)立性和少數(shù)股東權(quán)益得不到有效保障。這一致命缺陷不僅存在于國(guó)有控股或控制的公司，也普遍存在于非國(guó)有控股或控制的公司。在這種情形下，謀求公司控股地位或控制地位就成為非國(guó)有股東或國(guó)有股東保障自己權(quán)益的不二選擇，當(dāng)任何一方都不愿意放棄控股地位或控制地位時(shí)，就不可能在股份制公司中實(shí)現(xiàn)不同所有制資本的融合，混改就無(wú)法順利推進(jìn)。

四、混改的必由之路：從股東中心到董事中心

只有董事中心治理模式才能夠?qū)崿F(xiàn)兩權(quán)分立，有效遏制控制權(quán)或控股權(quán)的濫用，維護(hù)公司獨(dú)立性和公平保障少數(shù)股東的權(quán)益。在現(xiàn)代企業(yè)制度中，董事會(huì)獨(dú)立于所有股東和管理團(tuán)隊(duì)是保證公司獨(dú)立性、公平保障所有股東權(quán)益的必要充分條件。要確保董事會(huì)獨(dú)立性，就必須滿足以下兩個(gè)必要條件：一是董事會(huì)擁有足夠的權(quán)威和權(quán)力，能夠公平、公正維護(hù)公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值和公平維護(hù)所有股東的權(quán)益；二是無(wú)論哪個(gè)股東提名或推薦的董事，所有董事都要承擔(dān)對(duì)公司信賴義務(wù)，為公司利益最大化，而不是某個(gè)股東利益最大化行事。這一方面要求董事會(huì)構(gòu)成中將股東代表董事和執(zhí)行董事降低到最低限度，董事會(huì)大多數(shù)成員必須是獨(dú)立股東和管理團(tuán)隊(duì)的外部獨(dú)立董事，在涉及任何存在股東利益、管理團(tuán)隊(duì)利益與公司利益產(chǎn)生沖突情況下，必須是由全部為獨(dú)立董事組成的專門委員會(huì)來(lái)代表公司或代表公司和公司董事會(huì)，董事會(huì)和對(duì)董事會(huì)的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)都必須獨(dú)立于任何一方股東，在存在任何與公司利益沖突的其他利益時(shí)，都必須為公司最大利益服務(wù)，把公司利益置于任何其他利益之上。

董事會(huì)中心就意味公司終極控制權(quán)從傳統(tǒng)控制股東轉(zhuǎn)移到獨(dú)立董事會(huì)，董事會(huì)取代控制股東成為公司內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)核心，公司治理模式將由董事中心取代股東中心。從英美國(guó)家董事中心（director primacy）治理模式來(lái)看，董事中心治理模式有以下幾個(gè)主要特征：（1）董事會(huì)享有廣泛負(fù)責(zé)所有經(jīng)營(yíng)管理決策的權(quán)利，包括公司日常運(yùn)營(yíng)，經(jīng)理報(bào)酬和利潤(rùn)分配，提出主要決定的動(dòng)議，包括修訂公司章程、企業(yè)出售、解散和兼并。（2）股東不享有上述權(quán)利。股東權(quán)力限制在對(duì)主要決定的表決上和任免董事上。因此，董事并不是真正傳統(tǒng)意義上處于股東直接監(jiān)督和控制下的代理人。（3）最重要的，董事與股東權(quán)力分配實(shí)際上是不受相反協(xié)定約束的，即不能通過(guò)合同約定加以改變。美國(guó)公司法已經(jīng)長(zhǎng)時(shí)期牢牢確立了企業(yè)不能剝奪董事會(huì)權(quán)力的基本原則。雖然公司立法規(guī)定董事會(huì)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)可以通過(guò)公司章程加以限制，但公司立法只對(duì)閉鎖公司有明確規(guī)定。（4）董事會(huì)的權(quán)力主要受董事會(huì)信賴義務(wù)（或信義義務(wù)）約束。這就讓法院可以在事后訴訟中來(lái)填補(bǔ)公司治理空白，換句話說(shuō)，法院不是合同確定董事會(huì)權(quán)力的邊界。

在董事會(huì)中心治理模式下，股東（大）會(huì)只保留選舉或罷免董事的權(quán)力，對(duì)董事的選任，成為股東參與公司治理主要途徑和手段，由獨(dú)立于股東和管理團(tuán)隊(duì)的多數(shù)外部董事組成的董事會(huì)構(gòu)成了公司治理結(jié)構(gòu)的核心。這樣安排不僅可以有效平衡兼顧大股東與少數(shù)股東的關(guān)系與利益，也能夠有效平衡兼顧股東與管理團(tuán)隊(duì)以及其他利益相關(guān)者的關(guān)系與利益，是最適合現(xiàn)代企業(yè)制度的最佳治理模式。對(duì)此，美國(guó)著名學(xué)者布萊爾的“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”理論作了比較好的詮釋。該理論認(rèn)為，股份制公司作為現(xiàn)代企業(yè)制度的活力就在于能夠在更大范圍內(nèi)將各種要素整合到公司，實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。因此，公司獨(dú)立人格、實(shí)體屏蔽，能夠阻止股東隨意支配公司財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)與合作，發(fā)揮市場(chǎng)不可替代效率最大化，布萊爾認(rèn)為公司能夠讓所有資源貢獻(xiàn)者形成一個(gè)團(tuán)隊(duì)，確保公司持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此，現(xiàn)代公司是團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)組織者。傳統(tǒng)生產(chǎn)技術(shù)簡(jiǎn)單條件下依靠的是企業(yè)家個(gè)人英雄主義，而技術(shù)復(fù)雜條件下社會(huì)大生產(chǎn)依靠的是團(tuán)隊(duì)合作。在簡(jiǎn)單生產(chǎn)條件下，企業(yè)家個(gè)人之間合作的合伙、合作股份制、獨(dú)資企業(yè)就可擔(dān)當(dāng)，而在復(fù)雜社會(huì)化大生產(chǎn)條件下，必須依靠團(tuán)隊(duì)合作。因此，現(xiàn)代公司是克服傳統(tǒng)獨(dú)資、合伙局限性，解決團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)組織的一種有效率的制度安排。

布萊爾所說(shuō)的“團(tuán)隊(duì)”主要是指職業(yè)經(jīng)理團(tuán)隊(duì)，資本只有配置到稱職專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理團(tuán)隊(duì)管理的公司才能實(shí)現(xiàn)其投資目的。作為團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)組織者，把公司股東或投資者稱為公司所有者（0wner of corporation）是不合適的，他們只是財(cái)務(wù)資本的貢獻(xiàn)者。這就是說(shuō)，作為財(cái)務(wù)資本貢獻(xiàn)者任何一方股東都不能把公司當(dāng)作自己私有財(cái)產(chǎn)，擁有不受控制的權(quán)力。這是因?yàn)椋海?）現(xiàn)代公司制度除了通常意義上股東或投資者所貢獻(xiàn)的財(cái)務(wù)資本外，還有企業(yè)家和勞動(dòng)者貢獻(xiàn)的人力資本，他們也是非財(cái)務(wù)資本投資者，他們的專用性投資也是構(gòu)成了公司所擁有的重要資源。（2）因?yàn)楣惊?dú)立法人人格所具有實(shí)體屏蔽功能，即將財(cái)務(wù)資本貢獻(xiàn)者出資形成資產(chǎn)與投資者個(gè)人資產(chǎn)及負(fù)債分割（asset-partitioning）產(chǎn)生資本鎖定（locking in capital）的作用，即組織財(cái)務(wù)資本貢獻(xiàn)者抽回出資資產(chǎn)的可能性，才讓現(xiàn)代企業(yè)家——職業(yè)經(jīng)理團(tuán)隊(duì)和勞動(dòng)者等才愿意對(duì)其專業(yè)和技能進(jìn)行專用性投資，使團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)成為可能。不僅如此，其他參與者專用性投資反過(guò)來(lái)推動(dòng)了對(duì)整個(gè)股東利益的保護(hù)。也就是說(shuō)，因?yàn)楣灸軌蜃尳M織者鎖定財(cái)務(wù)資本，才能讓企業(yè)能夠進(jìn)行長(zhǎng)期投資，高度專用化投資，同時(shí)也有助于保護(hù)更廣范圍的企業(yè)參與者，依賴于企業(yè)持續(xù)存在和公司財(cái)務(wù)可行而進(jìn)行的專用化投資。因此，公司獨(dú)立法人人格和其能夠鎖定資本的能力，保護(hù)了非財(cái)務(wù)出資者資產(chǎn)（nonfinancial contributor as-set）的利益，也保護(hù)了財(cái)務(wù)投資者利益（finan-cial investors）。