行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的問題與對策研究

王磊

摘要：推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設是提高單位管理水平和風險防范能力，加強廉政建設，維護社會公眾利益的重要手段。當前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設整體進展緩慢，本文分析了問題產(chǎn)生的原因，并提出了推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的對策。

關鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制建設 問題 對策

長期以來，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在制度建設、機制設計和監(jiān)督管理等方面都較為滯后。為推動行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作，2012年，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），標志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設全面啟動。

一、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的必要性

（一）有利于提高內(nèi)部管理水平

為適應社會發(fā)展需要，政府管理方式已經(jīng)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，制度建設、執(zhí)行、監(jiān)督等方面都實現(xiàn)了較大發(fā)展。但是，一些單位仍然存在制度執(zhí)行缺乏剛性、監(jiān)督不到位等現(xiàn)象，違法違紀行為時有發(fā)生，影響了單位的健康發(fā)展，也給國家造成了損失，究其原因，主要是單位內(nèi)部管理不善造成的。通過內(nèi)部控制建設，對現(xiàn)行的管理制度和工作流程進行認真梳理和檢查，堵塞管理漏洞，建立風險防范機制，全面提升內(nèi)部管理水平。

（二）有利于提高行政事業(yè)單位公共服務的能力和水平

行政事業(yè)單位的職能就是對社會公眾提供服務，公共服務效率體現(xiàn)了單位事業(yè)發(fā)展的水平和自身存在的價值。加強內(nèi)部控制建設，就是通過強化單位層面和業(yè)務層面建設，運用風險控制方法，開展自我評價和監(jiān)督，提高單位管理水平，提升單位的綜合實力，增強為社會提供公共服務的能力和水平，擴大公共服務的覆蓋面和滿意度。

（三）有利于預防貪污腐敗，強化廉政風險防控機制建設

行政事業(yè)單位自身存在很多風險，如濫用職權風險、財務風險、采購風險、資產(chǎn)處置風險等。內(nèi)部控制建設引入風險管控的理念，建立經(jīng)濟活動風險評估機制，通過審核審批機制、議事決策機制等風險管理措施有效規(guī)避或應對風險，形成對權力運行的制約和監(jiān)督，對于加強廉潔治理，推進反腐倡廉建設具有十分重要的意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設存在的主要問題

（一）對內(nèi)部控制認識不足

我國內(nèi)部控制理論和實務起步較晚，對于行政事業(yè)單位還是新生事物，受傳統(tǒng)觀念的影響，行政事業(yè)單位人員對內(nèi)部控制的認識較為欠缺，主要體現(xiàn)在三個方面：一是認為行政事業(yè)單位是國家撥款單位，沒有必要建立內(nèi)部控制，內(nèi)部控制建設就是“走過場”，不會對單位的工作帶來顯著改善；二是認為內(nèi)部控制就是制度管理，就是對單位原有制度進行修訂完善；三是認為內(nèi)部控制主要是財務方面的工作，應當由財務部門全權負責。

（二）缺乏內(nèi)控建設的主動性

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設的本質(zhì)是約束行政權力的分配和使用，發(fā)揮制約、規(guī)范公共管理行為的作用，內(nèi)控實施將會限制單位領導的權力，觸動他們的利益，所以他們?nèi)狈?nèi)部控制設計和實施的動力。此外，行政事業(yè)單位自身特點導致了內(nèi)部控制實施內(nèi)生動力不足，因為支出方向和重點是由政府職能規(guī)劃的，所以單位缺乏積極性建立內(nèi)部控制以衡量其提供公共服務的效率和效果。

（三）內(nèi)控建設人才匱乏

內(nèi)部控制建設是一項專業(yè)性較強的系統(tǒng)工程，需要專業(yè)人才擔負組織和建設重任。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設主要由財務部門組織實施，財務部門普遍人手不足，日常工作繁忙，無法承擔內(nèi)部控制建設和日常管理工作。加之財務人員整體業(yè)務素質(zhì)不高，對新知識、新技術的學習能力較差，內(nèi)控建設涉及的很多工作他們都難以勝任。此外，行政事業(yè)單位普遍對內(nèi)部控制人才的培養(yǎng)重視不足，導致專業(yè)人才稀缺，嚴重制約了內(nèi)部控制建設進程。

（四）內(nèi)部控制評價和監(jiān)督機制不健全

內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督是確保內(nèi)部控制建設有效實施并不斷完善的重要環(huán)節(jié)?！兑?guī)范》確立了單位內(nèi)部控制自我評價、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督三個層次的監(jiān)督機制。行政事業(yè)單位內(nèi)部評價和監(jiān)督主要存在三個方面的問題：一是沒有設置負責內(nèi)部評價和監(jiān)督的組織機構；二是相關機構沒有發(fā)揮應有的作用；三是單位負責人對內(nèi)審部門發(fā)現(xiàn)的問題不夠重視，弱化了內(nèi)部評價和監(jiān)督的作用，影響了內(nèi)控建設的良性發(fā)展。

三、推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的對策

（一）加大對內(nèi)部控制建設的重視力度

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設需要領導和職工高度重視和深刻認識。領導需以身作則做好表率作用，對本單位內(nèi)部控制建設情況負首要責任，應當抽調(diào)精干人員負責內(nèi)控建設，安排專項資金給予經(jīng)費保障，做好部門、崗位的協(xié)調(diào)，指導本單位內(nèi)部控制建設的執(zhí)行，解決內(nèi)控建設的問題。職工應積極參與內(nèi)控建設，對于不相容崗位相互分離等風險控制方法要給予理解和支持，對于涉及到的業(yè)務層面控制要給予積極配合與協(xié)助。各級政府要將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作視為一項日常工作，將內(nèi)控建設情況及實施效果作為領導干部考核的重要內(nèi)容。

（二）建立內(nèi)部控制的組織機構和工作機制

行政事業(yè)單位應當設置內(nèi)控的組織架構和業(yè)務崗位，明確各部門職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制，建立健全議事決策機制，實行重大事項單位領導班子集體決策，充分尊重專家和群眾意見。建立內(nèi)部控制關鍵崗位責任制，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，實行輪崗制度或?qū)ｍ棇徲嬁刂拼胧?。建立激勵約束機制，明確崗位任務和目標，制定考核方案，嚴格考核程序，將考核結果與物質(zhì)獎勵、職務晉升結合起來，充分發(fā)揮考核作用。

（三）加強內(nèi)部控制人才隊伍建設

人才是決定事業(yè)成敗的關鍵，推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設，就離不開內(nèi)控專業(yè)人才。當前，內(nèi)控建設人才匱乏已是事實，應當從兩個方面解決這個問題：一是建立完善內(nèi)控人員的選拔和聘用機制，從本單位乃至社會公開選聘，遵循“專業(yè)為本、品德為先”的用人原則，將職業(yè)操守和專業(yè)素質(zhì)作為選人用人的重要標準。定期對內(nèi)控人員進行業(yè)務培訓，使他們獲得最前沿的專業(yè)技能，提高業(yè)務素質(zhì)和工作水平；二是積極借助專業(yè)機構的力量，人才選聘和培養(yǎng)需要較長時間，但內(nèi)控建設不能就此延誤和擱置，可以聘請專業(yè)機構協(xié)助。專業(yè)機構既要指導內(nèi)控建設，還要推動建立內(nèi)控建設自我完善的良性運行機制。單位負責人要做好組織協(xié)調(diào)，內(nèi)控負責部門積極協(xié)助，相關部門密切配合。

（四）積極開展內(nèi)控建設宣傳和培訓

單位要加大宣傳教育力度，廣泛宣傳加強內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，廣泛宣傳內(nèi)控建設的先進經(jīng)驗和典型案例，切實增強單位負責人內(nèi)部控制建設“第一責任主體”意識，單位職工對內(nèi)控建設認識越深刻，內(nèi)控工作的推動就越順利。要加大教育培訓的力度，拓寬培訓的范圍，制訂完備的培訓方案，通過下發(fā)文件、召開會議、組織專題培訓班、會計人員繼續(xù)教育等諸多形式進行培訓，培養(yǎng)合格的內(nèi)控人員力量。單位應強化宣傳培訓的組織與監(jiān)督，將宣傳培訓工作落到實處，防止“走過場”，建立內(nèi)控建設培訓長效機制。同時，應注重宣傳培訓的效果，建立培訓考核制度，將考核結果納入職工考評體系。此外，還要檢驗培訓結果在內(nèi)控建設上的運用，宣傳和培訓都是為內(nèi)控建設服務，效果直接反映為其對內(nèi)控建設的貢獻，以及為全面推進內(nèi)部控制建設營造良好的環(huán)境和氛圍。

（五）運用信息化技術手段加強內(nèi)部控制

信息系統(tǒng)是信息與溝通的重要組成部分，信息技術可以將內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)連成一個緊密高效的整體，便于單位人員執(zhí)行、監(jiān)督和反饋，有效保證了系統(tǒng)的操作安全和信息安全。運用信息化技術，內(nèi)控建設可以實現(xiàn)系統(tǒng)化、便捷化和安全化。目前，行政事業(yè)單位信息化程度仍然十分有限，往往只用于日常會計業(yè)務處理，大部分還是單機運用水平，沒有實現(xiàn)全單位網(wǎng)絡化管理。行政事業(yè)單位應當充分運用信息技術手段加強內(nèi)部控制，充分運用軟件技術和網(wǎng)絡技術，積極推進信息化建設，加強網(wǎng)絡安全體系建設，確保行政事業(yè)單位能夠抵御外部侵襲，維護內(nèi)部控制工作的安全與穩(wěn)定。

（六）強化有效性評價和內(nèi)部控制監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價是由單位組織對內(nèi)部控制的有效性進行評價。單位應規(guī)范評價的程序、完善評價的方案、優(yōu)選評價的方法，提高評價的效果。單位負責人應當指定專門的部門負責評價工作，評價機構應當重點分析管理過程中的高風險領域和重要業(yè)務事項，對發(fā)現(xiàn)的問題，判斷是否構成缺陷，缺陷是否重大，及時提出相應的整改建議。單位負責人應當重視評價部門提出的問題，積極加以整改落實。

內(nèi)部控制的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督應保持相對獨立，其負責部門應當對單位內(nèi)部管理制度和內(nèi)部控制措施的建立與執(zhí)行，以及內(nèi)部控制關鍵崗位及人員的設置等情況進行檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出改進建議。外部監(jiān)督主要由財政、審計和紀檢等部門承擔，其負責部門應對單位內(nèi)部控制建設和實施情況進行監(jiān)督檢查或?qū)徲?，提出建議并督促整改，有效發(fā)揮內(nèi)部控制的建設性作用，確保內(nèi)部控制目標順利實現(xiàn)。

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（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)科學院財務經(jīng)濟管理處）