以《條例》為引領(lǐng) 推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督發(fā)展
——《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》修訂紀(jì)實(shí)

●湖南省財(cái)政廳財(cái)政監(jiān)督檢查局

以《條例》為引領(lǐng) 推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督發(fā)展
——《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》修訂紀(jì)實(shí)

●湖南省財(cái)政廳財(cái)政監(jiān)督檢查局

編者按：黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，要求加快完善財(cái)稅等重點(diǎn)領(lǐng)域立法。本期專題“依法治國背景下財(cái)稅法治問題研究”圍繞地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)、財(cái)稅執(zhí)法研究、財(cái)政法治與反腐敗效應(yīng)等多方面展開探討，從多個(gè)視角為財(cái)稅法治問題把脈，助推財(cái)稅法治建設(shè)取得新進(jìn)展。

在邵陽市召開《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》修訂草案征求意見調(diào)研座談會(huì)

在湘鄉(xiāng)市召開《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》修訂草案征求意見座談會(huì)

《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）于2016年12月2日經(jīng)湖南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議審議通過。這是對(duì)2000年湖南省人大通過的《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》的一次重大修訂。這次修訂，歷時(shí)三年的醞釀和準(zhǔn)備，經(jīng)過一年的辛勤工作，得到了各方面領(lǐng)導(dǎo)的高度重視與大力支持，也凝聚著湖南省人大、省政府法制辦、高等院校以及各級(jí)財(cái)政等部門同志的心血，體現(xiàn)了社會(huì)各界的智慧和共識(shí)，在推動(dòng)地方財(cái)政監(jiān)督法治建設(shè)中可謂成果來之不易，也必將推動(dòng)湖南省財(cái)政監(jiān)督不斷前進(jìn)，助力財(cái)政改革發(fā)展。

一、深化改革，需要完善財(cái)政監(jiān)督法制

原 《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》于2000年5月經(jīng)湖南省第九屆人大常委會(huì)審議通過，是全國首部由省人大通過的財(cái)政監(jiān)督地方性法規(guī)?！稐l例》的頒布實(shí)施，明確了財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督行為，為整頓財(cái)經(jīng)秩序，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，發(fā)揮了積極的作用，取得了顯著的成效。

隨著財(cái)政改革的深化和財(cái)政監(jiān)督法治環(huán)境的變化，財(cái)政管理和財(cái)政監(jiān)督工作遇到了新情況、新問題。2015年1月1日，作為《條例》依據(jù)的上位法——新《預(yù)算法》正式實(shí)施，預(yù)算體制、預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容與方式等作出了重大調(diào)整。同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政改革的深入，財(cái)政監(jiān)督在范圍、方式、要求等方面都發(fā)生了深刻變化：監(jiān)督范圍有新的拓展，如省直管縣財(cái)政體制改革的實(shí)施拓寬了省級(jí)財(cái)政監(jiān)管范圍，政府債務(wù)資金成為新的監(jiān)督對(duì)象等；監(jiān)督方式有新的轉(zhuǎn)變，財(cái)政監(jiān)督由事后檢查向事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查相結(jié)合等方式轉(zhuǎn)變；監(jiān)督要求有新的提高，如財(cái)政改革對(duì)財(cái)政資金使用績效監(jiān)督提出了新的要求等。因此，總體上看，原有的《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作的需要，進(jìn)行修訂是十分必要的。

二、主動(dòng)作為，推進(jìn)《條例》修訂立法

《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》的修訂自2013年以來連續(xù)三年列入立法調(diào)研項(xiàng)目，其中2013年、2014年列入湖南省政府立法調(diào)研項(xiàng)目，2015年列入湖南省人大常委會(huì)立法調(diào)研項(xiàng)目。經(jīng)過充分準(zhǔn)備和積極爭取，《條例》的修訂列入了2016年的立法出臺(tái)項(xiàng)目。近年來，《條例》修訂工作得到了湖南省政府、省人大以及相關(guān)部門的高度重視和大力支持。該省財(cái)政廳主動(dòng)作為，廳領(lǐng)導(dǎo)掛帥，舉全廳之力，推動(dòng)立法工作穩(wěn)步開展。

為推動(dòng)《條例》修訂，廳內(nèi)成立了廳黨組書記、廳長為組長，分管法規(guī)和財(cái)政監(jiān)督工作的廳領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)處室單位負(fù)責(zé)人為成員的修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并抽調(diào)精干力量組成了起草小組，制定了具體工作方案。

為扎實(shí)做好 《條例》修訂前期準(zhǔn)備，2014年—2015年，先后征求了廳內(nèi)相關(guān)處室單位、14個(gè)市州財(cái)政局和58個(gè)縣市區(qū)財(cái)政部門的意見和建議，赴長沙市、衡陽市、郴州市、醴陵市等12個(gè)市縣開展立法調(diào)研，分片組織召開湘南、湘西和湘北等地區(qū)座談會(huì)，廣泛聽取了省直單位、市縣財(cái)政部門、市縣相關(guān)政府部門、高等院校專家學(xué)者的意見。主動(dòng)邀請(qǐng)湖南省人大財(cái)經(jīng)委、省政府法制辦等相關(guān)單位提前介入，共同參與研究新《條例》的框架體系和重要條款，指導(dǎo)《條例》修訂稿的起草和相關(guān)法律法規(guī)的把控。

2016年2月28日，該廳黨組召開了專題會(huì)議，審議通過了前期起草的《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》（修訂建議稿），并于2016年2月29日向省人民政府報(bào)送了 《條例修訂 （草案送審稿）》。

湖南省政府法制辦收到《條例修訂（草案送審稿）》后，會(huì)同該省財(cái)政廳赴有關(guān)縣市區(qū)進(jìn)行了立法調(diào)研，分別召開了專家論證會(huì)和省直相關(guān)部門協(xié)調(diào)會(huì)，并通過湖南省政府門戶網(wǎng)站和省政府法制網(wǎng)公開征求社會(huì)各界意見。2016年5月4日，湖南省政府常務(wù)會(huì)議審議通過了《條例》（修訂草案），并正式向省人大提出《條例》（修訂議案）。

2016年5月—9月，湖南省人大財(cái)經(jīng)委和法工委等部門分別組織召開了《條例》修訂立法座談會(huì)，并先后赴懷化市、株洲市、益陽市、湘潭市、邵陽市等地開展立法調(diào)研，進(jìn)一步征求各界對(duì)《條例》修訂的意見和建議。2016年7月和9月湖南省十二屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議和第二十五次會(huì)議分別對(duì)《條例》進(jìn)行了一審和二審。2016年12月2日，湖南省十二屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議三審?fù)ㄟ^了修訂后的《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》。

三、突出亮點(diǎn)，契合財(cái)政改革修訂《條例》

修訂后的 《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》共有24條，內(nèi)容涵蓋財(cái)政監(jiān)督范圍、原則、重點(diǎn)、方式、程序、措施、法律責(zé)任等方面。具體來講，主要內(nèi)容和亮點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

一是調(diào)整了監(jiān)督范圍。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)財(cái)政監(jiān)督范圍進(jìn)行了調(diào)整，增加了財(cái)政監(jiān)督事項(xiàng)，分別為：國庫集中收付賬戶及預(yù)算單位銀行賬戶的設(shè)立、使用情況；政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的執(zhí)行情況；國有資產(chǎn)管理情況等事項(xiàng)。尤其是以《預(yù)算法》為依據(jù)，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制、調(diào)整和決算編制情況納入財(cái)政監(jiān)督范圍，突出了對(duì)全口徑預(yù)算的監(jiān)管，體現(xiàn)了監(jiān)督職權(quán)的完整性。

二是增加了相關(guān)規(guī)定。為更好地發(fā)揮監(jiān)督職能作用，增加了政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全財(cái)政監(jiān)督工作機(jī)制和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督能力建設(shè)的規(guī)定，同時(shí)增加被監(jiān)督單位應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制的規(guī)定。如修訂后的《條例》第十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)，建立健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)采集、分析、預(yù)警信息化”，為推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)，提高財(cái)政監(jiān)督效能提供了法律保障。

三是完善了監(jiān)督內(nèi)容。結(jié)合財(cái)政改革發(fā)展要求和日常管理需要，《條例》增加了對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效、重大投資和支出評(píng)審、預(yù)決算公開、國有資產(chǎn)等事項(xiàng)的監(jiān)督規(guī)定，重在前移監(jiān)督端口、突出財(cái)政監(jiān)督優(yōu)勢、發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督作用。如修訂后的《條例》第九條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)各部門預(yù)算支出執(zhí)行情況的績效監(jiān)督，對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、績效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量等進(jìn)行跟蹤?？h級(jí)以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目和重點(diǎn)支出預(yù)算、結(jié)算、決算等進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審”，為實(shí)施財(cái)政績效監(jiān)督和財(cái)政投資評(píng)審工作提供法律支撐，解決了長期以來投資評(píng)審缺乏法律依據(jù)的問題。

四是規(guī)范了監(jiān)督程序。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)監(jiān)督檢查程序從計(jì)劃制定到檢查結(jié)束后的處理處罰等檢查全過程作了具體的規(guī)定，確保財(cái)政監(jiān)督檢查程序合法合規(guī)。

五是明確了監(jiān)督措施。為確保財(cái)政監(jiān)督工作高質(zhì)高效，對(duì)財(cái)政監(jiān)督具體措施作了明確規(guī)定，包括調(diào)查、詢問、核實(shí)與監(jiān)督事項(xiàng)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和會(huì)計(jì)核算情況，核查與監(jiān)督事項(xiàng)有關(guān)的現(xiàn)金、有價(jià)證券、資產(chǎn)等，查詢金融資產(chǎn)情況，證據(jù)先行保存登記等措施。

六是調(diào)整了法律責(zé)任。為保證《條例》的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，增加了通報(bào)批評(píng)的法律責(zé)任條款，考慮到《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)對(duì)違法行為的處理已有明確規(guī)定，《條例》只對(duì)違法行為的法律責(zé)任作參照性表述，不再作出具體規(guī)定。同時(shí)，《條例》明確規(guī)定了監(jiān)督人員的法律責(zé)任。

四、以《條例》為引領(lǐng)，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督

黨的十八大報(bào)告提出 “加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督”，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”；黨的十八屆三中全會(huì)提出 “財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，給予財(cái)政新的定位；黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出了建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求。中央的系列決策部署為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政工作指明了方向，提出了更高的目標(biāo)任務(wù)和要求。此次《條例》修訂全面貫徹落實(shí)了相關(guān)決策部署精神，對(duì)于推動(dòng)今后湖南省財(cái)政監(jiān)督工作開展具有重大的指導(dǎo)意義，也為該省今后進(jìn)一步深化財(cái)政改革、創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制提供了強(qiáng)有力的法制保障。

以《條例》為引領(lǐng)，湖南省將進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作創(chuàng)新，更好地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能作用。

一是進(jìn)一步明確財(cái)政監(jiān)督定位。財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政的固有職能之一，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，現(xiàn)代預(yù)算制度、稅制體系和財(cái)政體制的完善與運(yùn)行，都需要進(jìn)一步建立健全財(cái)政監(jiān)督體系，從而真正建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)“三位一體”的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)控體系。在財(cái)政改革不斷深化、財(cái)政管理不斷細(xì)化的現(xiàn)實(shí)背景下，與審計(jì)等外部監(jiān)督相比，財(cái)政監(jiān)督有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢和定位，尤其是在保障財(cái)政政策落實(shí)、防范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)源頭監(jiān)督等方面發(fā)揮著不可替代的作用。以修訂后的《條例》為依據(jù)，進(jìn)一步找準(zhǔn)財(cái)政監(jiān)督定位，理清財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，明確今后的工作方向，發(fā)揮好財(cái)政監(jiān)督作用。

二是進(jìn)一步突出財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)。修訂后的《條例》突出了對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效、重大投資和支出評(píng)審、預(yù)決算公開、國有資產(chǎn)等財(cái)政管理重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督。以《條例》的規(guī)定為依托，圍繞全面深化財(cái)稅體制改革大局，強(qiáng)化對(duì)改革政策落實(shí)方面的監(jiān)督，為保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間、實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮積極作用；圍繞新《預(yù)算法》的全面貫徹落實(shí)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加大處理處罰和曝光力度，提升財(cái)政監(jiān)督的震懾力；圍繞整頓規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督，服務(wù)和保障財(cái)政中心工作，提高市場主體會(huì)計(jì)信息質(zhì)量；圍繞建立健全財(cái)政內(nèi)控機(jī)制提升財(cái)政監(jiān)督工作，堅(jiān)持將財(cái)政監(jiān)督設(shè)計(jì)到財(cái)政管理制度和財(cái)政運(yùn)行機(jī)制當(dāng)中，防范財(cái)政業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力有效制約，促進(jìn)財(cái)政管理水平的不斷提高。

三是進(jìn)一步革新財(cái)政監(jiān)督方式。如何創(chuàng)新監(jiān)督方式，提升財(cái)政監(jiān)督效能，是當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作破題的關(guān)鍵。修訂后的《條例》對(duì)創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督方式，加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)作了具體規(guī)定。以此為契機(jī)，緊扣財(cái)政資金流向和財(cái)政管理路徑進(jìn)一步革新財(cái)政監(jiān)督方式，建立健全貫穿于算編制、執(zhí)行、決算的各個(gè)環(huán)節(jié)，與財(cái)政管理業(yè)務(wù)流程相契合的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過程、全口徑、常態(tài)化監(jiān)督；推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)，建立健全被監(jiān)督單位基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，建立健全中介機(jī)構(gòu)和專家人員數(shù)據(jù)庫，積極開發(fā)財(cái)政監(jiān)督檢查軟件系統(tǒng)與財(cái)政監(jiān)督日常業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，運(yùn)用新的技術(shù)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，提升財(cái)政監(jiān)督服務(wù)財(cái)政改革發(fā)展的綜合效能?！?/p>