關于村集體在土地“三權分置”過程中的幾點建議

閆婷

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)，尤其是青年壯年勞動力的轉移，農(nóng)村土地流轉需求越來越大，土地承包權主體與經(jīng)營權主體分離已是普遍現(xiàn)象。中央順應農(nóng)民意愿，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行。但是我國農(nóng)村土地制度具有內(nèi)在的“公地悲劇”機理，“三權分置”則加劇了這一問題。因此，為了更好的推進“三權分置”制度，本文從公地悲劇理論的角度分析了村集體、三權分置以及對村集體在三權分置過程中作為的幾點建議。

關鍵詞：三權分置；公地悲劇；村集體

2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（以下簡稱意見）指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革應順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行。借鑒于“公地悲劇”理論，村集體作為自治組織應該發(fā)揮其作用，才能更好地推進“三權分置”。

一、村集體和“三權分置”

村級集體是農(nóng)村基層自治組織，是村級集體經(jīng)濟發(fā)展的組織載體和執(zhí)行主體。改革開發(fā)以來，我國一直就農(nóng)村集體組織的定位以及農(nóng)民在集體組織中的參與形式不斷探索，由原來按村落劃分集體組織的模式逐步向股份制集體經(jīng)濟組織模式演化。2017年3月，民法總則草案重新修訂，將農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織、村委會、居委會等都賦予了特別法人資格。草案規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。村民委員會具有基層群眾自治組織法人規(guī)格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。未設立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能。法人以其全部財產(chǎn)獨立承擔民事責任?！边@意味著一直以來虛為形式的村集體組織得到了法律的承認，對于農(nóng)民在村集體組織中的成員權益被法律形態(tài)所固化和保護。這是法治化在農(nóng)村的具體實踐，也是健全了推進城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地制度改革的法律保障。同時，法人資格也將規(guī)范和明確村集體所有的資源、資產(chǎn)以及所帶來的財產(chǎn)權利和收益權利。

所謂“三權分置”，指的是土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置。這是中國農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，是建立在實踐基礎上順應農(nóng)村發(fā)展趨勢的改革。三十多年前，為了激勵農(nóng)民的積極性制定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，但是隨著城鎮(zhèn)化進程加快，耕種土地的主要勞動力紛紛流出農(nóng)村。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，截止2016年全國2.3億農(nóng)戶中，流轉土地的農(nóng)戶已經(jīng)超過了30%?！叭龣喾种谩奔盍诉M城農(nóng)民在不放棄土地承包權的前提下流轉土地，享有土地流轉過程中派生出來的經(jīng)營權，實現(xiàn)了農(nóng)民同時享有土地承包收益和進城務工收益。同時，將流轉土地上的承包權與經(jīng)營權分離，也能夠推動新型經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提高土地使用效率，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化助力。

二、“公地悲劇”的理論分析

所謂“公地悲劇”在經(jīng)濟學中指的是使用成本過小或沒有的資源最終將會消失，破解之法便是界定資源的財產(chǎn)權。在我國，土地歸國家所有；在農(nóng)村，村黨委作為政府代表，行使土地的所有權；村民過去享有承包經(jīng)營權，現(xiàn)在將承包權與經(jīng)營權分離。在一般情況下，村黨委就是村集體領導層。所以也可以說是村集體行使所有權。在改革之前，村集體所有的土地，村民按家庭進行承包，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，實際上村集體是發(fā)包方，村民是承包方；現(xiàn)在村民可以將自家承包地再次流轉出去，村民變發(fā)包方，經(jīng)營主體是承包方。當角色轉變的過程中，“公地悲劇”發(fā)生的可能性增大。按照“公地悲劇”理論，公地有眾多的擁有者，他們中的每一個人都有使用權，每個人都有可能抱著及時撈一筆的心態(tài)，這樣過渡使用、污染土地的情況就會發(fā)生。在三權分置過程中，土地承包方與經(jīng)營方同樣可能會發(fā)生這樣的悲劇。承包方（村民）或者經(jīng)營方（新型經(jīng)營主體）并不是土地的所有者，但卻是長期使用者，或者可以將土地再次流轉。那么，對于任何一塊農(nóng)村土地而言，都具有“公地”的性質(zhì)。在現(xiàn)實中體現(xiàn)為過渡施肥、過渡開墾、或者是違法使用土地等。所以，我國農(nóng)村土地制度具有內(nèi)在的“公地悲劇”機理，也就是說產(chǎn)權不明，農(nóng)民沒有行使產(chǎn)權的內(nèi)在動機，而“三權分置”加劇了這一動機。

三、村集體在推進“三權分置”過程中的幾點建議

解決“公地悲劇”的方法，首先是明確和規(guī)范產(chǎn)權，在“三權分置”推進的同時做好確權工作。第一步明確所有權、承包權、經(jīng)營權的行使主體；然后詳細劃分三權中的細則內(nèi)容，比如監(jiān)督權、處置權、收益權、使用權等等。目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權還不明確，有些農(nóng)戶承包合同上的畝數(shù)與實際使用的畝數(shù)并不一致，所以確權工作必須做細。

其次，應該加強制度建設，強化政府與村集體的委托——代理模式的約束機制。農(nóng)村經(jīng)濟長期處于傳統(tǒng)的公有制經(jīng)濟，對代理人村集體缺乏行之有效的約束機制，導致村集體機構僵化，形同虛設。應該針對這種情況，完善村集體的約束機制，同時建立起村集體管理、監(jiān)督和經(jīng)營土地的激勵機制，將責、權、利有機統(tǒng)一。具體而言，一是加強村集體對土地的管理和監(jiān)督。目前村級集體組織對土地所有權和承包權的行使呈現(xiàn)弱化態(tài)勢，對土地缺乏管理意識。這在一定程度上與村委會任期短暫而土地承包年期較長有關。因此，有必要制定村委會職責規(guī)范標準細則，規(guī)范任期內(nèi)對土地管理的相關內(nèi)容。

二是建議委托第三方中介組織行使監(jiān)督權。由于發(fā)包方和承包方的關系主要體現(xiàn)在合同中，一旦承包方出現(xiàn)違法違規(guī)行為，考慮到村集體人力和能力的局限性，可以委托第三方中介組織進行監(jiān)督，行使監(jiān)督權利，確保土地合法使用。

三是設立村民聽證制度。對于承包權到手之后沒有發(fā)揮既有效益的承包方，比如撂荒閑置土地、無力自己經(jīng)營土地者，對于征地過程中尖銳問題，都應該設立聽證制度，吸收村民代表，讓村民意見得到充分表達，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定性。