中國村級組織運轉(zhuǎn)特征、影響因素及區(qū)域差異

彭小輝++史清華

摘 要：村級組織是國家治理體系在農(nóng)村地區(qū)的基層環(huán)節(jié)，是農(nóng)村基層治理和社會穩(wěn)定的重要實現(xiàn)力量?；?995-2013年農(nóng)村固定觀察點村級數(shù)據(jù)，從村級組織運轉(zhuǎn)的收支水平及其變化趨勢著手，分析村級組織運轉(zhuǎn)的基本特征及其影響因素，探討村級組織運轉(zhuǎn)的障礙、成因以及區(qū)域差異，比較農(nóng)村稅費改革前后村級組織的運轉(zhuǎn)變化以及對農(nóng)村社會治理的影響，為保障國家基層治理和農(nóng)村社會穩(wěn)定提供政策建議。

關鍵詞：村級組織；財務收支；社會穩(wěn)定

中圖分類號： F306 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）05-0038-16

一、引 言

村級組織是聯(lián)接國家與農(nóng)村社會的中介，也是國家治理體系在農(nóng)村的基本環(huán)節(jié)。近年來，一方面，農(nóng)村社會矛盾日益復雜化、尖銳化，農(nóng)村社會沖突已成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的最嚴峻問題之一1；另一方面，農(nóng)村稅費改革后，村級組織力量普遍弱化，公共服務和社會管理職能衰退2，特別是中西部農(nóng)村，村級組織財務運轉(zhuǎn)困難重重，基層政權“懸浮”問題凸顯3。目前，村級組織債務負擔沉重已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重大問題4。自稅費改革后，隨著政府在農(nóng)村地區(qū)的政策指向和目標的變化，國家與農(nóng)村社會的關系正在發(fā)生變化，村級組織的職能也由稅費改革前的協(xié)助政府汲取資源和管制向改革后為農(nóng)戶提供服務轉(zhuǎn)變，但“強國家—弱農(nóng)村”的格局沒有根本改變5；而且改革后村級組織財務普遍陷入困境，嚴重影響到村級組織正常運轉(zhuǎn)，使村級社會管理陷入新的困境1。戚曉明深入分析了村級組織運行困難的原因，發(fā)現(xiàn)稅費改革切斷了村級組織的經(jīng)費來源是其運轉(zhuǎn)陷入困境的直接原因，村級經(jīng)濟枯竭是現(xiàn)實原因，城鄉(xiāng)二元體制則是深層次原因，而村級組織管理體制問題則是客觀原因2，如村務不公開、基層干部處事不公、作風不正、村集體資產(chǎn)被侵吞等最易引發(fā)村民不滿和沖突，并且當前基層政府在介入沖突或者糾紛解決機制過程中并未發(fā)揮應有的作用，甚至有時一些不當?shù)摹熬S穩(wěn)”措施還可能造成矛盾激化3。可見，村級組織不僅擔負著農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的重任，而且也是農(nóng)村社會治理的責任主體。村級組織運轉(zhuǎn)狀況的好壞、功能的強弱事關農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。那么，村級組織運轉(zhuǎn)狀況如何，在農(nóng)村稅費改革前后，村級組織運轉(zhuǎn)有何變化，對農(nóng)村社會治理和穩(wěn)定又有怎樣的影響？村級組織運轉(zhuǎn)困難的根源在哪？這些問題值得學術界深入探討。本文基于1995-2013年農(nóng)村固定觀察點村級數(shù)據(jù)庫，從村級組織運轉(zhuǎn)狀況入手，分析當前村級組織管理存在的問題、區(qū)域差異及形成的根源，特別是農(nóng)村稅費改革前后村級組織管理支出有何變化，以及對農(nóng)村社會管理和穩(wěn)定的影響，為制定中國農(nóng)村社會治理改革方案或決策提供參考。

二、數(shù)據(jù)來源及基本情況

（一）數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于全國農(nóng)村固定觀察點，該觀察點始于1986年，是一項長達30多年的跟蹤觀察，每年跟蹤調(diào)查約300個村。本文采用1995-2013年間的觀察村作為樣本，在觀察期有些村莊因合并、搬遷等原因被替換，實際有數(shù)據(jù)且提供時間在10年及以上的樣本村占全部觀察村的91.47%。為了體現(xiàn)跟蹤觀察特色，本文重點對有良好連續(xù)觀察記錄（10年及以上）的村莊進行分析。

（二）觀察村基本情況

從經(jīng)濟區(qū)域看，位于農(nóng)區(qū)的觀察村占88.41%，位于林區(qū)的占6.67%，位于牧區(qū)、漁區(qū)和其他區(qū)域的合計占4.92%。從經(jīng)濟發(fā)展水平看，其認定的經(jīng)濟發(fā)展程度分布如下：上等占7.40%，中上等占28.69%，中等占45.40%，中下占15.63%，下等占2.88%。在觀察村中，總體上只有18.38%的村位于城郊，但隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加速，城郊村占比在波動中上升，已由1995年的15.69%上升至2013年的17.39%。有18.50%的樣本村屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，但受到中國撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策實施的影響，這一比例呈下降趨勢，已由1995年的20.07%降至2013年的16.09%。有9.07%的村是當?shù)孛裾殖姓J的貧困村，且在觀察期間保持穩(wěn)定；有36.18%的村被縣以上政府命名為小康村。從觀察村負債發(fā)生率看，總體上，村級組織負債發(fā)生率為33.75%；從時間演變看，村級組織負債發(fā)生率經(jīng)歷了先增后減的趨勢，從1995年的12.77%大幅增加到2004年的43.62%，之后開始在波動中緩慢下降，經(jīng)過10年到2013年降至29.13%（表1）。

三、村級組織收支水平及其變化

（一）村級組織收支水平及其變化

村級組織良好的財務收支是保障其正常運轉(zhuǎn)的前提。從財務收支水平看（圖1），總體上隨時間呈不斷上升趨勢。從收入看，已由1995年的42.74萬元增加到2013年的104.66萬元1，19年增幅達1.45倍，年均增幅5.10%；在稅費改革前其收入波動幅度較大，在改革期間出現(xiàn)明顯減少，而改革后呈穩(wěn)步增加趨勢。這與中國實施的農(nóng)村稅費改革步調(diào)基本一致。從支出看，已由1995年的21.32萬元增加到2013年的76.46萬元，19年增幅高達2.59倍，年均增幅7.35%；從時間變化趨勢看，在觀察的前10年（1995-2004），財務支出從1995年的21.32萬元增加到2004年的51.46萬元，增加了1.41倍；在觀察的后10年（2004-2013），財務支出從51.46萬元增加到76.46萬元，增幅48.58%。可見，較稅費改革前，改革后村級財務支出增幅下降明顯，這表明稅費改革和與之配套的精簡機構改革確實有助于控制村級財務支出，減輕農(nóng)民負擔。從收支增幅看，村級財務支出增幅顯著高于收入增幅，這是造成近年來許多村級組織運轉(zhuǎn)普遍困難的重要原因之一。

（二）村級組織收支結構及其變化

合理的財務收支結構是維持村級組織長期正常運轉(zhuǎn)的必要條件。從村級組織收入來源看，主要有村集體經(jīng)營性收入、農(nóng)戶上繳收入2、企業(yè)上繳收入、上級撥款收入和其他收入3等。從分布看，總體上，村集體經(jīng)營占41.07%，農(nóng)戶上繳占15.30%，企業(yè)上繳占8.41%，上級撥款占7.45%，其他占27.77%?？梢姡寮壗M織收入主要來源于村集體經(jīng)營收入和其他收入。從時間變化趨勢看，在1995年，村集體經(jīng)營性和農(nóng)戶上繳是村級收入的主要來源，但隨著稅費改革的實施以及村集體經(jīng)濟的衰落，來自集體經(jīng)營和農(nóng)戶上繳的收入呈逐年下降趨勢，集體經(jīng)營性和農(nóng)戶上繳占比分別從1995年的55.02%、20.07%下降到2013年的22.94%和12.59%，特別是新農(nóng)政的實施，農(nóng)戶上繳占比一度下降到2007年的1.60%，為觀察以來最低，但近年來有所反彈，主要原因是隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的完善，上繳的土地承包費逐年上升。企業(yè)上繳收入經(jīng)歷了先升后降的過程，在2006年占村級組織收入的比重達到最大，之后開始出現(xiàn)明顯下降，特別是2009年全球金融危機以來，企業(yè)上繳占比一直維持在較低水平；而上級政府撥款收入和其他收入占比呈逐年上升趨勢，分別從1995年的2.06%、12.19%增加到2013年的17.96%和43.92%（圖2）。

從村級財務支出條目看，主要包括為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務支出、上繳上級部門支出、公益事業(yè)支出、行政管理費支出以及其他支出，其中行政管理費和公益事業(yè)支出是村級組織履行農(nóng)村社會管理、維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定的基本支出?？傮w上，為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務支出占13.78%，上繳上級部門支出占10.57%，公益性事業(yè)支出占16.53%，行政管理費支出占15.79%，其他支出占43.33%。顯然，在支出中占比最多的為“無名目”的其他支出，這為村級組織財務問題埋下隱患。從時序變化看，2013年村級組織為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務支出為11.84萬元，較1995年增加了2.78倍，年均增幅7.67%，較2006年增加了22.57%，年均增幅2.95%?？梢?，稅費改革后，村級組織為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務的能力在弱化。2013年村級組織上繳上級有關部門2.17萬元，較1995年減少了59.13%，年均減少4.85%；較2006年減少了35.61%，年均減少6.09%?？梢?，在稅費改革后，村級組織上繳上級部門的支出壓力在下降。2013年村級公益事業(yè)支出為21.82萬元，較1995年增加了4.80倍，年均增幅10.26%；較2006年增加了2.02倍，年均增幅17.12%?？梢姡愘M改革后，村級組織公益性事業(yè)支出較改革前增幅明顯加大。2013年村級組織行政管理費支出為8.90萬元，較1995年增加了2.05倍，年均增幅6.39%，較2006年增加了37.77%，年均增幅4.68%?？梢姡愘M改革后村級組織行政管理費增幅較改革前有所減緩。2013年村級組織其他支出為31.72萬元，較1995年增加了4.12倍，年均增幅9.50%，較2006年增加了45.37%，年均增幅5.49%（圖3）?？梢?，稅費改革后其他支出增幅小于稅費改革前。綜上，農(nóng)村稅費改革顯著改變了村級組織的財務收支結構；改革前，村級收入主要來源于村集體經(jīng)營和農(nóng)戶上繳，而改革后村級收入主要來源于上級組織撥款和農(nóng)戶上繳；改革前，村級支出主要用于上繳上級部門和公益事業(yè)支出；而改革后，村級支出主要用于公益事業(yè)支出和生產(chǎn)服務性支出。

四、村級組織運轉(zhuǎn)的基本特征

（一）村級組織運轉(zhuǎn)費用逐年攀升

維護農(nóng)村社會穩(wěn)定是村級組織的基本職責，而行政管理費和公益事業(yè)支出分別是保障村級組織正常運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村治理的必要條件。從圖4看，行政管理費和公益事業(yè)支出呈穩(wěn)步增長趨勢，特別是稅費改革后，行政管理費用呈大幅上升態(tài)勢。

2013年行政管理費支出8.90萬，較1995年增加了2.05倍。從時序演變看，行政管理費支出增幅大體上可以分為兩個階段：第一階段為1995-2004年，這期間行政管理費支出增幅較小，年均增幅5.51%；第二階段為2004-2013年，這期間增幅較前10年明顯要快，年均增幅7.28%。公益事業(yè)支出從1995年的3.76萬元增加到2013年的21.82萬元，增加了4.80倍；從時序演變看，公益事業(yè)支出增幅大體上可以分為三個階段：第一階段為1995-2003年，這時期公益性事業(yè)支出呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，年均增速7.92%；第二階段為稅費改革全面實施階段（2003-2006），這期間公益事業(yè)支出在波動中緩慢增長，年均增幅1.42%；第三階段為農(nóng)村綜合改革階段（2006之后），按照中央政府增加農(nóng)村公共物品供給要求的部署，公益支出呈大幅增長態(tài)勢，年均增幅17.12%。

（二）村干部工資和補貼是村級組織運轉(zhuǎn)的主要費用支出

從行政管理費支出條目看（圖5），招待費和村干部工資、補貼支出是行政管理費支出的主要組成部分?？傮w上，招待費支出呈先降后升趨勢，村干部工資、補貼呈逐年增加趨勢。從招待費時序變化看，大致可以劃分為兩個階段：第一階段為1995-2003年，招待費支出在波動中下降，從1995年的1.11萬元下降到2003年0.76萬元，降幅31.53%；第二階段為全面實施稅費改革后（2004-2013），這一階段招待費大幅反彈，從2004年的0.77萬元大幅增加到2013年的1.31萬元，增幅70.13%。從工資和補貼時序變化看，其在波動中穩(wěn)步上升，2013年較1995年增加了3.19倍，年均增幅8.29%，較2003年增加了1.40倍，年均增幅9.16%?？梢姡愘M改革后村干部工資和補貼增幅明顯較改革前快。從招待費和村干部工資、補貼占行政管理費支出的比重變化趨勢看，招待費支出占比在波動中下降，從1995年的37.96%下降到2013年的14.70%；而村干部工資和補貼支出占比呈顯著增長趨勢，從1995年的62.04%上升到2013年的85.30%?？梢?，村干部工資和補貼支出是村級組織運轉(zhuǎn)的主要費用支出，且近年來呈大幅增長態(tài)勢。

（三）稅費改革后上級撥款是維持村級組織正常運轉(zhuǎn)的主要資金來源

從上級撥款收入占村級行政管理費支出的比例看（圖6），在稅費改革前，這一比例多在100%以下，說明上級撥款不足以完全彌補行政管理費支出，因此村級組織只能通過村集體經(jīng)營收入或其他收入來彌補，但對于中西部糧食主產(chǎn)區(qū)而言，村級組織的正常運轉(zhuǎn)只能靠“三提五統(tǒng)”以及各種罰款收入來填補，這也是稅費改革前糧食主產(chǎn)區(qū)稅費負擔較東部沿海地區(qū)更重的根源之一1，也是導致農(nóng)村干群關系緊張的主要原因；在稅費改革后，國家切斷了村級組織從農(nóng)村汲取財政資源的脈絡，為了保證村級組織的正常運轉(zhuǎn)，政府建立了財政轉(zhuǎn)移機制，上級撥款占村級組織行政管理費支出的比例逐年提高，已成為保障村級組織正常運轉(zhuǎn)支出的主要來源，自2004年以來這一比例首次超過100%，之后也基本維持在這一高水平上，彌補了村級組織行政管理費支出的不足，保證了其正常運行。

（四）村級組織成為農(nóng)村公共服務供給的實施主體

家庭承包責任制的實施不僅意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的改變，而且也意味著農(nóng)村公共服務供給方式的改變，村級組織成為農(nóng)村公共服務供給主體。然而，自稅費改革和新農(nóng)村建設實施以來，隨著國家加大對農(nóng)村公共品的投入，村級組織作為農(nóng)村公共服務供給主體的地位正在逐漸弱化，這一點可以從我們的數(shù)據(jù)中得到印證。村級組織公益事業(yè)支出占村級財務收入的比重雖然逐年增長，但占比較低，絕大多數(shù)年份均在15%以下；但從公益事業(yè)支出占村級財務支出的比重看，在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅之前，這一比重均在25%以下，而稅費改革后這一比重呈大幅上升趨勢，到2013年上升至45.12%。顯然，受農(nóng)村稅費改革和新農(nóng)村建設的影響，村級組織已從稅費改革前的供給主體角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锖蟮膶嵤┲黧w角色。

五、影響村級組織運轉(zhuǎn)的因素

（一）影響村級組織運轉(zhuǎn)的因素：描述性統(tǒng)計分析

1.村級組織運轉(zhuǎn)與經(jīng)濟發(fā)展水平的關系

一般而言，村級組織運轉(zhuǎn)與經(jīng)濟發(fā)展水平相關。從圖8可以看出，村級財務收支與經(jīng)濟發(fā)達程度保持一致，經(jīng)濟越發(fā)達，其財務收支水平也越高，反之則相反。從經(jīng)濟發(fā)展水平看，觀察村經(jīng)濟發(fā)展程度差異較大；經(jīng)濟最為發(fā)達的上等村，其收支分別為231.05萬元和217.83萬元，而下等村收支分別只有28.82萬元和30.49萬元，兩級的收支水平相差7-8倍。此外，下等村村級財務處于入不敷出的狀態(tài)，嚴重影響了村級組織正常運轉(zhuǎn)。因此，政府應更多關注經(jīng)濟發(fā)展程度較低的村級財務狀況，確保上級轉(zhuǎn)移支付能夠維持村級組織正常運轉(zhuǎn)。

從圖8可以看出，村級財務收支水平與行政管理費支出關系呈“U”型，即財務收支水平較高和較低的村，其行政管理費均較高。這說明經(jīng)濟發(fā)展越落后的村，其行政管理效率越低。從財務收支與公益事業(yè)支出的關系看，也呈“U”型，財務收支較高的村和較低的村，其公益事業(yè)支出水平均較高。原因是財務收支水平較高的村，更有經(jīng)濟實力為本村莊提供更多的公共服務，而在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的村中有54.41%的村為貧困村，而貧困村更有可能獲得更多的政府財政轉(zhuǎn)移，故下等村公益事業(yè)支出反而高于中下等村。

2.村級組織運轉(zhuǎn)與村干部數(shù)量的關系

村干部是農(nóng)村社會的管理者，更是農(nóng)村社會的當家人。因此村干部與村級組織運轉(zhuǎn)緊密相關。從村干部的數(shù)量分布上看，其人數(shù)在10人以下的占觀察村的92.14%，為5人的比例最多，占20.42%，絕大數(shù)村集中在3-7人，占比高達73.93%。從村干部人數(shù)與行政管理費支出的關系看（圖9），村干部人均行政管理費支出與村干部人數(shù)大體上呈“U”型，當村干部人數(shù)在1-2人時，人均行政管理費支出較高，隨著村干部人數(shù)的增加，人均行政管理費支出隨之下降，當村干部人數(shù)為7人左右時，人均行政管理費支出達到最低，但在村干部人數(shù)超過7人后，人均行政管理費支出呈大幅上升趨勢。進一步從行政管理費支出結構看，我們發(fā)現(xiàn)村干部人均招待費支出和村干部工資、補貼與村干部人數(shù)也呈“U”型，村干部人數(shù)在5-7人時，人均招待費支出最低；村干部人數(shù)在7人時，人均村干部工資和補貼支出最低?？梢?，村級組織行政人員數(shù)量存在最優(yōu)規(guī)模。從行政管理費角度看，最優(yōu)的村級組織規(guī)模應該在5-7人；而從村干部與公益事業(yè)支出的關系看，總體上村干部人數(shù)越多的村，其人均公益事業(yè)支出也越大，說明村干部人數(shù)越多，其組織和動員資源的能力也越強（圖10）。

3.村級組織運轉(zhuǎn)與人口規(guī)模的關系

從圖11可以看出，村級財務收支與人口規(guī)模并非簡單的線性關系，財務收支在人口規(guī)模小于4000人時，其與人口規(guī)模正相關；當人口規(guī)模在4000-5000人時，其與人口規(guī)模負相關；在人口規(guī)模達到5000人以上，其與人口規(guī)模又呈正相關。從村級行政管理費支出與人口規(guī)模的關系看，人口規(guī)模小于4000人時，其與人口規(guī)模呈正相關，其中在3000-4000人之間時出現(xiàn)加速上升，隨后在4000-5000人出現(xiàn)明顯下降，但人口規(guī)模超過5000人時，其呈直線上升趨勢。從村級公益事業(yè)支出與人口規(guī)模的關系看，總體上，其與人口規(guī)模正相關，特別是在人口規(guī)模超過5000人后，公益事業(yè)支出呈大幅上升趨勢?？傊?，從村級組織運轉(zhuǎn)和人口規(guī)模的關系視角看，城市最優(yōu)人口規(guī)模理論可能同樣適用于農(nóng)村，人口規(guī)模在4000-5000人的村，村級組織運轉(zhuǎn)效率會更高。

4.村級組織運轉(zhuǎn)與其社會屬性、區(qū)位的關系

從表2可以看出，村級組織運轉(zhuǎn)與其社會屬性、區(qū)位關系相關。被當?shù)卣男】荡?，其村級財務收支均顯著高于非小康村，其中小康村收入高出非小康村23.99%，小康村支出高出非小康村45.97%；然而與村級收支不匹配的是，非小康村村干部人均行政管理費支出卻要高于小康村15.31個百分點；進一步比較小康村和非小康村的人均行政管理費支出結構，發(fā)現(xiàn)非小康村的村干部人均招待費支出和村干部人均工資、補貼均高于小康村的30個百分點和12.99個百分點；原因是小康村往往在村級組織運轉(zhuǎn)、財務管理制度上更為規(guī)范和透明，村級組織的運轉(zhuǎn)受到更多社會力量的監(jiān)督。從人均公益事業(yè)性支出看，非小康村較小康村支出高出21.75個百分點，原因在于非小康村可能比小康村獲得了更多的政府財政轉(zhuǎn)移支付。

從貧困村與非貧困的村級組織運轉(zhuǎn)的比較看（表2），村級財務收支存在較大差距，非貧困村財務收入是貧困村（被當?shù)孛裾终J定）的4.95倍，支出是貧困村的4.24倍；從村干部人均行政管理費支出看，非貧困村顯著高出貧困村83.61個百分點。從村干部行政管理費支出結構看，貧困村和非貧困村在人均招待費、工資和補貼支出占人均行政管理支出的比重上大體一致。從公益事業(yè)性支出看，非貧困村高出貧困村85.53個百分點。可見，貧困村和非貧困村在村級公益事業(yè)支出上存在較大差異。

從觀察村是否為基層政府所在地的情況看（表2），政府所在地的觀察村財務收支分別高出非政府所在地的60.28%和16.42%。從村干部人均行政管理費支出看，政府所在地的觀察村高出非政府所在地30個百分點；進一步從村干部人均行政管理費支出結構看，政府所在地的觀察村招待費支出與非政府所在地齊平，但政府所在地的觀察村村干部人均工資和補貼高于非政府所在地的37.97%。從人均公益事業(yè)支出看，政府所在地的觀察村是非政府所在地的1.43倍?？梢?，政府所在地的觀察村的村級公共服務供給狀況要顯著好于非政府所在地的觀察村，這進一步印證了村干部人數(shù)越多，其動員資源的能力越強，村級公共物品供給會越多。

從觀察村是否為城郊村看，城郊村財務收支水平顯著高于非城郊村，其中城郊村收支分別是非城郊村的4.40倍和3.90倍?？梢?，區(qū)位優(yōu)勢對村莊經(jīng)濟發(fā)展的重要性。在村干部人均行政管理費上，城郊村顯著高于非城郊村，前者是后者的2.39倍；進一步從行政管理費支出結構看，城郊村村干部人均招待費和工資、補貼分別是非城郊村的2.33倍和2.44倍。從人均公益事業(yè)支出看，城郊村高出非城郊村43.77個百分點。

從觀察村的負債發(fā)生率看，總體上，負債發(fā)生率為33.69%。從負債累計發(fā)生的年數(shù)上看，在整個觀察期，觀察村負債發(fā)生率呈正態(tài)分布，其中累計負債發(fā)生年數(shù)為6年的比例最高，為15.11%，從未發(fā)生負債的村僅占1.92%，發(fā)生年數(shù)在14年的占0.38%（圖12）。從時序數(shù)據(jù)上看，在全面實施農(nóng)村稅費改革前（2004），村級負債發(fā)生率為28.63%，在改革后，這一比例迅速升至37.90%，增加了近10個百分點。從圖13可以進一步看出，在稅費改革前，村級組織累計負債發(fā)生年數(shù)在3年以下的比例顯著高于改革后，但改革后，村級組織累計負債發(fā)生年數(shù)在3年以上的比例顯著高于改革前。可見，稅費改革切斷了村級組織從農(nóng)村吸取資源的能力是導致村級組織負債發(fā)生率高發(fā)的主要原因。為什么會出現(xiàn)如此高的負債率呢？我們進一步對比分析發(fā)現(xiàn)赤字村的村干部人均行政管理費支出較盈余村還要略高；另外赤字村人均公益事業(yè)支出也顯著高于盈余村。這說明赤字村負債一方面可能源于行政管理費居高不下，另一方面可能是公益事業(yè)支出龐大。因此，要降低村級負債率，保障村級組織正常運轉(zhuǎn)需要從以下三個方面著手，一節(jié)省行政管理費支出，二加大上級政府財政轉(zhuǎn)移力度，特別是對村級公益事業(yè)支出的轉(zhuǎn)移支付，三重新提振村集體經(jīng)濟。

（二）影響村級組織運轉(zhuǎn)的因素：一個計量分析

根據(jù)上述分析，我們構建了一個簡單的計量經(jīng)濟學模型，用于實證分析影響村級組織運轉(zhuǎn)的因素。構建的對數(shù)計量模型如下：

其中exp enditure表示村級組織運轉(zhuǎn)支出（i=1，2），1表示村級行政管理費支出，2為村級公益事業(yè)支出；economic表示村經(jīng)濟發(fā)展水平，用村級組織財務收入代替；cadre表示村干部人數(shù)；scale表示村規(guī)模，用人口和土地規(guī)模衡量；X表示一系列控制變量，如觀察村的社會屬性和地理區(qū)位等；u為隨機擾動項。各變量描述性統(tǒng)計結果如下（表3）：

從模型估計結果看（表4），村級財務收入、村干部人數(shù)、人口規(guī)模對村級行政管理支出均有顯著正影響；但土地規(guī)模對村級行政管理費支出有顯著的負影響。原因在于土地規(guī)模越大的村多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，其經(jīng)濟發(fā)展水平較低，故其可用于支出的行政管理費用也較少1。模型（2）為加入了控制變量后的回歸，其結果仍然穩(wěn)健，并且相比較而言，城郊村的行政管理費要顯著高于非城郊村，但貧困村的行政管理費要略低于非貧困村，這與貧困村的經(jīng)濟發(fā)展水平較低有關；小康村的行政管理費支出要顯著低于非小康村，這與前文描述性統(tǒng)計分析得到的結論一致（表3）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的村級行政管理費要顯著高于非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的村，但不顯著。模型（3）為村級財務收入大于支出的子樣本估計結果，經(jīng)濟發(fā)展水平、村干部人數(shù)、人口規(guī)模和土地規(guī)模對行政管理費支出的影響都有預期的符號，小康村這一社會屬性對行政管理費支出的影響為負且顯著，但政府所在地的樣本村和貧困村這兩個與村有關的社會屬性對行政管理費支出的影響不顯著。模型（4）為村級財務收入小于支出的子樣本估計結果，經(jīng)濟發(fā)展水平、村干部人數(shù)、人口規(guī)模和土地規(guī)模對行政管理費支出的影響都有預期的符號，并且小康村這一村級社會屬性仍然對行政管理費支出有顯著負影響。

村級公益事業(yè)支出是村級組織履行農(nóng)村社會管理的主要體現(xiàn)。從估計結果看（表5），村經(jīng)濟發(fā)展水平、干部人數(shù)和人口規(guī)模對公益事業(yè)支出有顯著正影響，但土地規(guī)模對公益事業(yè)支出有顯著負影響，說明對于村莊而言，土地規(guī)模越大越不利于提高村級公益事業(yè)支出。模型（2）為加入控制變量的估計結果，村經(jīng)濟發(fā)展水平、干部人數(shù)、人口規(guī)模和土地規(guī)模對公益事業(yè)支出的影響與模型（2）一致，并且相比較而言，區(qū)位優(yōu)勢并沒有給農(nóng)村居民帶來更多福利，在公益事業(yè)支出上城郊村與非城郊村在統(tǒng)計上無差異；小康村的頭銜也并未給村民帶來更多福利，但相比較而言，貧困村和政府所在地的觀察村對公益事業(yè)支出有顯著正影響，這與前文描述性統(tǒng)計分析一致。原因在于貧困村更有利于獲得上級政府財政撥款，進而有助于公共事業(yè)支出增加；政府所在地的觀察村能獲得更多的公益事業(yè)支出，這可以從地方政府科層制晉升邏輯中得到最好的詮釋。模型（3）區(qū)分了村級財務狀況對公益事業(yè)支出的影響，引入了虛擬變量dummy（村級財務收入大于支出，dummy=1；其他為0），結果顯示赤字村公益事業(yè)支出反而高于盈余村，原因是公益事業(yè)支出是產(chǎn)生赤字的主要原因之一。

六、村級組織運轉(zhuǎn)的區(qū)域差異

（一）村級組織運轉(zhuǎn)的區(qū)域差異

從區(qū)域視角看，村級組織運轉(zhuǎn)存在明顯的地區(qū)差異（圖14）。在1995年，東部地區(qū)村干部人均行政管理費最高（0.56萬元），其次為東北地區(qū)（0.41萬元），第三為中部地區(qū)（0.36萬元），最后為西部地區(qū)（0.22萬元）1。然而，隨著時間的推移，這種區(qū)域差異排序已發(fā)生明顯變化，到2013年，東部仍最高，達到了2.12萬元，但緊隨其后的是中部地區(qū)，達到1.88萬元，為增幅最快的區(qū)域；第三為西部，為0.78萬元；最后為東北，僅為0.74萬元，為四大區(qū)域中增幅最小的。相比較，村干部人均行政管理費支出東中部有趨同趨勢，西部和東北有趨同趨勢。

（二）村級組織行政管理費支出的區(qū)域差異

從區(qū)域視角看，總體上，中部地區(qū)觀察村行政管理費用占村級財務支出的比重最大（15.89%），其次為西部（11.79%），第三為東部（10.72%），最低的為東北（5.88%）；中部高出東北10個百分點。進一步，從村級行政管理費支出占財務收入的比重看，排序依然沒有變化，中部依然是最高（12.97%），其次為西部（9.75%），第三為東部（7.21%），最后為東北（4.97%）；中部較東北高出8個百分點。稅費改革后，村級組織運轉(zhuǎn)費用主要來自于上級政府財政轉(zhuǎn)移支付；在中部和東北觀察村，上級撥款收入基本上能滿足村級組織日常行政管理費支出，在西部，上級撥款收入除了能彌補村級組織行政管理費開支外，還略有盈余；但對于經(jīng)濟發(fā)展程度較高的東部，上級撥款收入只能覆蓋村級組織行政管理費支出的69.93%，剩下的需要靠村級其他收入去填補，對于集體經(jīng)濟較發(fā)達的沿海東部地區(qū)，這并不是問題，但在中西部，村級組織運轉(zhuǎn)將受到嚴重影響。

從行政管理費支出結構看（表6），總體上，村干部工資和補貼占行政管理費支出的比重高達77.91%，而招待費支出占比為22.09%。可見，目前村干部工資和補貼已成為行政管理費支出的主體。從區(qū)域視角看，越是貧困落后的地區(qū)，其村干部工資和補貼占比越高，如在西部這一比例高達85.81%，而東中部較為接近，分別為77.49%和76.01%，最低的是東北，為69.39%。從招待費支出的區(qū)域視角看，東北招待費占行政管理費支出的比重最高，達到30.61%；其次為中部，占23.99%，第三為東部，占22.51%，最后為西部，占比最小，僅為14.19%；最高的東北高出西部16.42個百分點。

（三）村級組織公共品供給的區(qū)域差異

從區(qū)域視角看（圖15），東部人均公益事業(yè)支出最高，其次為東北，第三為中部，最后為西部。從時序演變看，東部人均公益事業(yè)支出增幅明顯，從1995年的46.25元增加到2013年的230.28元，19年增加了3.98倍，年均增幅8.82%；東北增幅較慢，從1995年的31.62元增加到2013年的83.41元，19年增加了1.64倍，年均增幅5.24%；中部隨時間穩(wěn)步增長，但增幅較小，從1995年的14.70元增加到2013年的34.32元，增加了1.33倍，年均增幅4.56%；西部增幅較大，特別是2006年國家西部大開發(fā)政策實施以來，人均公益事業(yè)支出呈大幅增長態(tài)勢，較1995年，2005年西部人均支出增幅62.54%，到2013年人均支出上升到30.69元，較2005年增加了1.66倍，并超過中部。

七、結論與政策啟示

根據(jù)前文分析，我們主要得到以下結論和政策啟示：第一，在觀察期，村級財務收支水平呈大幅上升趨勢，但稅費改革后，一方面村級財務收入增長乏力，收入增幅明顯小于支出增幅；另一方面近年來村級組織行政管理費支出呈大幅增長趨勢，這是村級財務負債發(fā)生率居高不下和村級組織運轉(zhuǎn)普遍困難的根源。第二，農(nóng)村稅費改革切斷了村級組織向農(nóng)村汲取資源的脈絡，同時也改變了村級財務收支結構；改革前，村級組織的日常運轉(zhuǎn)支出主要來自于“三提五統(tǒng)”和各項雜費；改革后，上級政府撥款收入成為村級組織正常運轉(zhuǎn)的重要保障。因此，改革后，隨著村集體組織的“式微”和集體經(jīng)濟的衰敗，政府應重構一套支持村級組織正常運轉(zhuǎn)的機制，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。第三，小康村行政管理費支出顯著小于非小康村，說明小康村作為一種村級榮譽，在促進村級組織運轉(zhuǎn)，建立公開、透明的運轉(zhuǎn)機制上有積極作用。因此，建立統(tǒng)一規(guī)范、透明的村級財務收支管理制度，完善上級政府轉(zhuǎn)移支付以及建立長效的農(nóng)村公益事業(yè)投入機制，對于降低村級組織負債發(fā)生率，保持良好的干群關系，提高村級組織的公信力和鄉(xiāng)村治理效率至關重要。第四，稅費改革后，隨著國家加大對農(nóng)村公共物品供給的投入，村級組織從農(nóng)村公共物品供給主體的角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵤┲黧w的角色。第五，村級組織運轉(zhuǎn)區(qū)域差異明顯，對于欠發(fā)達的中西部地區(qū)，上級政府足額撥款是保障村級組織正常運轉(zhuǎn)的前提；對于沿海經(jīng)濟發(fā)展水平較高且財務盈余較多的城郊村，從制度上規(guī)定其公益性事業(yè)支出的比重，有助于保障村民社會福利水平的逐年提高，緩解社會矛盾。第六，從影響村級組織運轉(zhuǎn)的因素看，村級經(jīng)濟發(fā)展水平與村級組織運轉(zhuǎn)正相關，村干部數(shù)量與村級組織行政管理費支出呈“U”型，但村干部人數(shù)越多，其組織和動員資源的能力越強，有利于增加村莊公共物品的供給。因此，保持合理的村干部人數(shù)，既有有利于形成相互約束的權力制衡機制，又有助于農(nóng)村社會治理。

（責任編輯：曉 亮）