長江干線港口岸線開發(fā)利用中的問題及對策

高嵩

【摘 要】 為探尋促進(jìn)長江干線港口岸線資源科學(xué)利用的措施，介紹長江港口岸線的發(fā)展背景和基本情況，通過分析岸線開發(fā)利用中的既有矛盾，從嚴(yán)格港口岸線使用審批管理、加強(qiáng)港口岸線使用全程監(jiān)管、深入推進(jìn)港口岸線資源整合、加強(qiáng)沿江港口布局規(guī)劃管理、探索岸線綜合利用協(xié)調(diào)機(jī)制、完善合理利用港口岸線措施等方面提出完善港口岸線管理的建議。港口岸線是不可再生的寶貴資源，完善長江干線港口岸線開發(fā)利用管理有助于"平安、暢通、高效、綠色"的現(xiàn)代長江航運(yùn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 長江干線；港口岸線；岸線資源；岸線管理；開發(fā)

港口岸線是不可再生的寶貴資源，關(guān)系到“平安、暢通、高效、綠色”的現(xiàn)代長江航運(yùn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。新時(shí)期在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五大重點(diǎn)任務(wù)的背景下，致力于長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略夯實(shí)基礎(chǔ)、長江黃金水道建設(shè)提質(zhì)增效、長江航運(yùn)產(chǎn)業(yè)升華厚植根基、長江港口轉(zhuǎn)型升級注入能量、長江生態(tài)文明建設(shè)完備保障，對長江港口岸線開發(fā)利用進(jìn)行思考并提出具有針對性的解決思路，具有十分重要的意義。

1 長江干線港口岸線的基本情況

1.1 岸線資源總體豐富，局部地區(qū)資源緊張

長江干線航道自云南水富到長江口，流經(jīng)云南、四川、重慶、湖南、湖北、江西、安徽、江蘇、上海等七省二市，全長 km，包括支汊航道及可開發(fā)洲島在內(nèi)的自然岸線總長度為 km，其中規(guī)劃港口岸線約 km，已開發(fā)利用港口岸線809.6 km，占規(guī)劃港口岸線總長度約40%，另有近60%屬規(guī)劃待開發(fā)岸線，但其中相當(dāng)一部分岸線的開發(fā)條件較差。例如：南京以下規(guī)劃港口岸線約610 km，但水陸域條件較好的未開發(fā)岸線已不足100 km，其中長江南岸資源緊張尤為突出，江陰港、常州港未開發(fā)的港口岸線已不足5 km。

1.2 總體通過能力顯著提升，區(qū)域結(jié)構(gòu)差異較大

長江沿線分布有34個(gè)港口，2015年干線港區(qū)共擁有生產(chǎn)性泊位個(gè)（其中萬噸級以上碼頭泊位411個(gè)），散貨、件雜貨物年綜合通過能力為17.98億t，集裝箱通過能力為萬TEU，通過能力利用率已達(dá)120%，全線港口岸線的泊位通過能力為 t/m。此外，自2000年以來，沿江各省市陸續(xù)啟動建設(shè)了一批集約化、規(guī)?；蹍^(qū)或作業(yè)區(qū)，顯著提高了長江港口岸線的利用效率，其中公用碼頭的平均通過能力大于/m，部分作業(yè)區(qū)甚至達(dá)到 t/m以上。但同時(shí)岸線資源開發(fā)的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在，貨主碼頭占用岸線比重高于公用碼頭，而能力利用效率卻低于公用碼頭，例如江蘇公用碼頭岸線通過能力達(dá) t/m，貨主碼頭岸線通過能力僅為 t/m。

1.3 管理逐步規(guī)范，沿江地區(qū)響應(yīng)積極

港口岸線是不可再生的寶貴資源，關(guān)系到水運(yùn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，各級政府和管理部門已逐步認(rèn)識到長江岸線資源在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用。2004年《港口法》施行后，沿江港口均已編制總體規(guī)劃，并將港口岸線規(guī)劃作為重要內(nèi)容。2012年，國家發(fā)展和改革委員會與交通運(yùn)輸部共同出臺了《港口岸線使用審批管理辦法》，規(guī)范了港口岸線使用的審批程序、內(nèi)容和形式；沿江各省市則結(jié)合本地區(qū)具體情況，分別出臺了相關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化了港口岸線審批管理程序，并在提高港口岸線使用效率方面做了很多探索和嘗試。

2 岸線開發(fā)利用中的問題

2.1 部分岸線利用不盡合理

主要表現(xiàn)為：（1）歷史上形成的小、散、老碼頭設(shè)施簡易，運(yùn)輸規(guī)模小，岸線利用效率低；（2）部分沿江企業(yè)存在著多占少用、占而不用的現(xiàn)象，個(gè)別工業(yè)企業(yè)沿江平行布置建廠而浪費(fèi)岸線；（3）部分企業(yè)存在著深水淺用的問題，一些沿江企業(yè)專用碼頭因企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)輸格局變化而廢棄不用；（4）港口岸線后方土地難以得到有效保護(hù)，有的重要公用港區(qū)土地被其他非港口項(xiàng)目占用；（5）港口功能比較雷同，出現(xiàn)同質(zhì)競爭現(xiàn)象，影響岸線資源開發(fā)利用。

2.2 岸線利用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠

發(fā)揮港口岸線的使用功能，必須合理配置港口岸線前后一定范圍的水域和陸域。目前港口岸線和非港口岸線規(guī)劃和使用的審批管理涉及建設(shè)、水利、交通、國土、環(huán)保等部門，相關(guān)部門依據(jù)事權(quán)劃分，各盡其職，導(dǎo)致沿江部分地區(qū)的岸線利用缺乏綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。比如港口規(guī)劃中雖然對各港區(qū)或作業(yè)區(qū)進(jìn)行了陸域布置規(guī)劃，并把港口岸線后方一定范圍的陸域以港界坐標(biāo)明確下來，但在實(shí)際操作中，由于各部門溝通銜接不夠，致使部分港口岸線后方的土地利用難以按批復(fù)的港口規(guī)劃執(zhí)行。

2.3 岸線利用缺乏有效監(jiān)管

2012年出臺的《港口岸線使用審批管理辦法》規(guī)范了港口岸線使用審批環(huán)節(jié)的程序、內(nèi)容、形式等，但對岸線審批以后的實(shí)際使用情況缺乏監(jiān)管、檢查，尚未建立、明確港口岸線使用審批、建設(shè)管理、使用復(fù)核、違規(guī)處罰全過程的監(jiān)管機(jī)制和處罰措施。目前還存在一些未批先建、不按規(guī)劃的占用岸線項(xiàng)目。

2.4 港口經(jīng)營管理亟待優(yōu)化

自港口體制改革以來，我國港口實(shí)施屬地化管理，港口企業(yè)由所在地政府直接管理，但地方政府應(yīng)該更多地在執(zhí)行國家法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、港口規(guī)劃、基本建設(shè)程序以及生產(chǎn)經(jīng)營、安全管理等方面進(jìn)行監(jiān)督管理，而不應(yīng)該過多地干預(yù)具體生產(chǎn)和經(jīng)營。港口企業(yè)在拓展港口服務(wù)功能，大力發(fā)展港口現(xiàn)代物流、推進(jìn)港口與后方物流園區(qū)、臨港產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方面有待提升。

3 完善港口岸線管理的建議舉措

（1）嚴(yán)格港口岸線使用審批管理 加強(qiáng)港口岸線利用方案合理性審查，防止深水淺用、多占少用、占而不用、亂占亂用、少批多占港口岸線。

（2）加強(qiáng)港口岸線使用全程監(jiān)管 研究建立中央與地方及交通與水利、國土、建設(shè)等部門聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制；加強(qiáng)岸線使用事中、事后監(jiān)督檢查，研究出臺符合沿江發(fā)展實(shí)際、能夠有效規(guī)范港口岸線使用的違規(guī)處罰措施。

（3）深入推進(jìn)港口岸線資源整合 指導(dǎo)地方綜合運(yùn)用法律、市場等多種手段，依法取締安全隱患大、嚴(yán)重影響居民生活環(huán)境、非法建設(shè)的碼頭和裝卸點(diǎn)，積極探索沿江小、散、老碼頭的資源整合方案和綜合措施。

（4）加強(qiáng)沿江港口布局規(guī)劃管理 加強(qiáng)沿江港口布局研究，明確主要港口功能和分工，進(jìn)一步完善沿江港口總體規(guī)劃，有關(guān)地方政府要適時(shí)對相關(guān)港口規(guī)劃進(jìn)行必要修編或調(diào)整，并嚴(yán)格落實(shí)港區(qū)功能定位，按照規(guī)劃辦理岸線審核手續(xù)。

（5）探索岸線綜合利用協(xié)調(diào)機(jī)制 鼓勵(lì)長江沿線地區(qū)編制以港口岸線作為重點(diǎn)的長江岸線綜合利用規(guī)劃，加強(qiáng)沿江產(chǎn)業(yè)布局、土地利用、城市建設(shè)、綜合交通等規(guī)劃的銜接，切實(shí)保護(hù)港口岸線后方土地資源，劃定規(guī)劃港口岸線的陸域控制紅線。

（6）完善合理利用港口岸線措施 推進(jìn)沿江建設(shè)規(guī)模化、專業(yè)化港區(qū)，不斷完善集疏運(yùn)通道體系；研究企業(yè)專用碼頭向社會開放的準(zhǔn)入條件和引導(dǎo)措施；研究提出長江港口岸線高效利用的量化控制指標(biāo)；探索長江港口岸線有償使用制度和使用人招標(biāo)制度。