我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險雙軌制改革探析

【摘要】我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險制度一直飽受詬病，2015年1月國務(wù)院在破除養(yǎng)老金“雙軌制”上邁出實質(zhì)性一步，頒布機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案。然而改革的政策銜接、替代率過低、財政壓力增大等問題成為在“雙軌制”改革中的攔路虎，中央及地方政府都需要盡快出臺改革實施細(xì)則與配套的政策措施，推進(jìn)改革落到實處。

【關(guān)鍵詞】機(jī)關(guān)事業(yè)單位 養(yǎng)老保險制度 雙軌制改革 探析

一、我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙規(guī)制”改革的歷史沿革

十三屆三中全會國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于安置老弱病殘干部暫行辦法》標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險“雙軌制”由此形成。1993～1999年是“雙軌制”改革的初期階段，事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策改革正式開啟。隨后，云南、福建等省也陸續(xù)發(fā)布了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策改革的文件。2000～2014年“雙軌制”改革邁入穩(wěn)定發(fā)展階段，2008年國務(wù)院決定在廣東、上海、重慶等五省開展養(yǎng)老保險試點改革。從2015年起“雙軌制”進(jìn)入了全面改革階段，國務(wù)院出臺了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》等文件。這次改革力圖從體制與制度上化解“雙軌制”，是一次全面徹底的改革。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”改革面臨的現(xiàn)實困難

（一）改革中的政策銜接問題

如何處理老人、中人、新人三種類型的養(yǎng)老保險制度是新一輪機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中最迫切的問題。改革方案明確規(guī)定，以2014年10月1日為改革時間節(jié)點，將改革群體劃分為三種類型[1]：一是“老人”，改革前已退休人員，這部分人群不受改革辦法影響一切照舊。二是“新人”，改革后參加工作的人員，按照改革后方案參加養(yǎng)老保險，“新人”與“老人”在養(yǎng)老金的待遇差距關(guān)系到政策的合理銜接。三是為“中人”，改革前參加工作，改革后退休的人員，“中人”這部分群體規(guī)模大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需要具體問題具體分析，而保證“中人”在改革后待遇水平不降低是這次改革的重點。目前國家已明確“中人”養(yǎng)老金的改革方案為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金+職業(yè)年金+過渡性養(yǎng)老金”（“2+1+1”結(jié)構(gòu)），其中過渡性養(yǎng)老金是專門為“中人”建立的直接補(bǔ)貼機(jī)制。此次改革的重難點核心在于如何合理確定“中人”待遇及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）替代率過低問題

新的養(yǎng)老保險改革被機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員最為關(guān)心的一點就是退休之后，養(yǎng)老金的待遇會發(fā)生多大幅度的變化，替代率是否會下降。在改革之前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的資金來源與財政供款，其綜合替代率按照不同工齡與級別大致能達(dá)到原工資水平的80%～90%。在改革后統(tǒng)一實行個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，個人按工資的8%繳費計入個人賬戶，單位按工資總額的20%繳費納入社會統(tǒng)籌賬戶。在企業(yè)年金不確定的情況之下，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率可能從原來的80%～90%下降到60%左右。這勢必會影響到機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休生活質(zhì)量，如果不補(bǔ)全待遇差別這部分的利益群體肯定會產(chǎn)生心理抵觸。

（三）“并軌”增加財政壓力

早在2008年五省就推進(jìn)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險金試點改革，但是事業(yè)單位養(yǎng)老金改革遇到較大的阻力，有專家分析其主要原因就是企業(yè)年金制度尚未建立，配套的工資改革機(jī)制缺乏。這就造成改革的人群感到不公平，積極性不高。為了彌補(bǔ)養(yǎng)老保險雙軌制改革“中人”的待遇問題，國家需要加大財政投入，建立起視同繳費期限的賬戶資金、過渡性養(yǎng)老金及職業(yè)年金，這就造成巨大的“轉(zhuǎn)軌成本”。根據(jù)專家測算，事業(yè)單位“中人”成本約3.7萬億元，機(jī)關(guān)單位“中人”成本約4.5萬億元，“中人”的轉(zhuǎn)軌總成本比全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余還高出2倍多[2]。

三、關(guān)于推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”改革的建議

（一）出臺改革實施細(xì)則，明確“中人”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

國務(wù)院雖然頒發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，但就文件本身來看只是大概的思路框架，具體改革方案尚未公布。內(nèi)部人士推測，詳細(xì)的實施意見和配套措施出臺將在未來公布。筆者認(rèn)為應(yīng)該盡快出臺國家層面的改革實施細(xì)則，只有這樣各個地方才能根據(jù)實際情況撰寫地方事業(yè)機(jī)關(guān)“并軌”的實施辦法，把養(yǎng)老保險改革落到實處。在改革細(xì)則中，需要解決兩個核心問題，其一是明確對“中人”的改革補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測“中人”的平均補(bǔ)貼水平應(yīng)該在1000～1500元[3]，但是要根據(jù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異具體測算，為避免有些中人待遇明顯下降，對低于“中人”養(yǎng)老金底線水平的應(yīng)給予額外補(bǔ)貼，對特殊情況預(yù)留政策空間。其二是明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位企業(yè)年金制度標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該盡快出臺職業(yè)年金的管理辦法，制度標(biāo)準(zhǔn)等，統(tǒng)一管理。

（二）積極應(yīng)對財政壓力挑戰(zhàn)

養(yǎng)老保險雙軌制改革預(yù)測解決“中人”補(bǔ)貼額大致需要8.2萬億，加上空賬問題、隱形債務(wù)問題等，可想而知我國社會保障的財政壓力巨大。要解決“并軌”帶來的財政壓力問題這就需要開源與節(jié)流。針對“開源”：首先，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財政支出結(jié)構(gòu)有方向性優(yōu)化使財政適當(dāng)傾斜。中央和地方財政對社會保障事業(yè)加大投入，使各階層、各個群體共享改革的紅利。其次，推進(jìn)養(yǎng)老保險金的管理工作，尤其是養(yǎng)老保險金保值增值問題。國務(wù)院在2015年出臺了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，在保證養(yǎng)老金的安全的情況下拓寬養(yǎng)老保險基金投資渠道，例如購買證券、基金投入股市等等。針對“節(jié)流”：則要強(qiáng)化養(yǎng)老保險金流出的管理，每年審計核查地方政府養(yǎng)老保險金的發(fā)放工作，對于有違規(guī)操作或者是貪污腐敗現(xiàn)象一定嚴(yán)懲不貸。

（三）加快企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革，增進(jìn)社會公平

企業(yè)職工養(yǎng)老保險才是社會養(yǎng)老保險的大流，雖然機(jī)關(guān)事業(yè)單位破除雙軌制，其實養(yǎng)老保險待遇之間還是有明顯的差距（同時期退休的企業(yè)養(yǎng)老保險替代率約為40%左右）。要真正的實現(xiàn)社會公平，就要同步推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革。第一，提高社會保險統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)了互濟(jì)功能提高抵御風(fēng)險的能力，惠及更多的社會群體。第二，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)的人工成本，有專家呼吁降低企業(yè)養(yǎng)老金繳費率，同時也應(yīng)該完善企業(yè)年金制度。近年來我國老齡化程度加深，養(yǎng)老保險改革這一關(guān)系國計民生的重大問題會越來越受到重視，所以不管是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革或者企業(yè)養(yǎng)老保險改革都迫在眉睫。

四、結(jié)語

目前，我國的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”改革正處于初級階段，改革大框架已既定，提出了“一個統(tǒng)一，五個同步”的改革思路，但是“并軌”決不是簡單的平均主義，改革還是任重道遠(yuǎn)。所以，我們需要加快推進(jìn)改革的實施細(xì)則，促進(jìn)制度融合，加快政策創(chuàng)新，積極應(yīng)對財政壓力等，最終實現(xiàn)更加公正與可持續(xù)的社會保障制度，使每個人享受到改革的紅利。

參考文獻(xiàn)

[1]沈毅.《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的現(xiàn)實困境與破解之道》.《理論導(dǎo)刊》，2015年11月.

[2]楊志錦，張夢潔.“雙軌制”破冰：萬億并軌成本從何而來？[EB/OL].搜狐財經(jīng)，2014-12-25，http：//business.sohu.com/2014 1225/ n407262500.html.

[3]沈毅.《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革：現(xiàn)狀、難點及其突破》.《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2016年03期.

作者簡介：王佩君（1992-），女，漢族，四川成都人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：行政管理。