地方債監(jiān)管加碼

劉琳

嚴(yán)控地方違規(guī)舉債的同時，盡快建立地方債常態(tài)化監(jiān)管機制，筑牢地方債防火墻。

伴隨著金融監(jiān)管力度不斷升級，近期多部門開始緊鑼密鼓嚴(yán)堵地方舉債風(fēng)險。

4月25日召開的中央政治局會議上，習(xí)近平總書記指出，地方各級黨委和政府要按照黨中央決策部署，做好本地區(qū)金融發(fā)展和穩(wěn)定工作，做到守土有責(zé)，形成全國一盤棋的金融風(fēng)險防控格局。

地方債即是這全國一盤棋當(dāng)中的重要一子。政治局會議后，財政部等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》。

中國人民大學(xué)重陽金融研究院研究員劉英表示，地方政府債務(wù)連接著金融與地方財政兩個體系，安全與否是決定整個金融市場安全性的重要一環(huán)，一旦出現(xiàn)問題，有可能造成由點及面的金融風(fēng)險并影響地方財政穩(wěn)定。

一位接近財政部的人士表示，他們在近期對我國多地財政支出與地方債務(wù)的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，目前我國大多數(shù)地區(qū)財政收支矛盾比較突出，部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模過大，尤其是隱性債務(wù)成為當(dāng)?shù)卣某林匕?，一些地區(qū)養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收不抵支，甚至有擴大風(fēng)險。

以2015年黑龍江某市為例，繳費人數(shù)為26.8萬人，領(lǐng)取待遇人數(shù)卻達(dá)到29.7萬人，當(dāng)年基金運行缺口為36.6億元。

“眼下地方舉債讓中央重點關(guān)注的主要是兩大問題，一是一些地方舉新債還沒有節(jié)制，反而變本加厲、違規(guī)舉債，二是本來用于解決存量債務(wù)的置換債，還是沒用到正地兒，這些等于是在堆積新的風(fēng)險，都會成為監(jiān)管部門嚴(yán)打?qū)ο蟆！边@位人士表示。

2017年一季度，我國地方債合計發(fā)行107只，共計4745億元，同比下降50%左右，嚴(yán)控地方舉債，這一監(jiān)管趨勢愈發(fā)明朗。

財政部點名問責(zé)

財政部在地方違規(guī)舉債上的檢查力度正在不斷加大。

今年以來，財政部官網(wǎng)陸續(xù)公布了對河南、重慶、四川、內(nèi)蒙古、山東等地方違規(guī)舉債行為的查處結(jié)果，多位地方政府官員因違規(guī)舉債被問責(zé)，甚至受到降級、撤職處分。

“對地方政府違規(guī)舉債的檢查頻率和處罰嚴(yán)厲程度，在以往很難見的。”中央財經(jīng)大學(xué)教授王雍君認(rèn)為，人事問責(zé)說明財政部在監(jiān)管上動真格，地方政府想通過旁門左道舉債的成本大大提高。

據(jù)記者了解，除了嚴(yán)查違規(guī)舉新債，下一步，置換債將成為財政部檢查和監(jiān)管重點。置換債務(wù)是從2015年開始實施的一項緩解地方當(dāng)期財政壓力的政策。

這些置換債是否按照對應(yīng)的項目償還了舊債、會不會拿去做了新建項目的融資、會不會用在了發(fā)工資等當(dāng)期的經(jīng)常性支出上以及是否有一些剩余置換債在地方財政上沉淀入庫？這些都將成為置換債用途的主要監(jiān)管問題。

“如果置換債務(wù)用在了不該用的地方，那就等于是浪費政策機會，浪費緩解地方債壓力的窗口期。”上述接近財政部的人士說。

此外，在置換債申報的環(huán)節(jié)，地方是否將一些非政府性債務(wù)也冒充為政府債務(wù)來申請置換，也是一項檢查重點。

多部門聯(lián)手堵“后門”

嚴(yán)控地方違規(guī)舉債，僅靠財政部一家遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?，F(xiàn)實中，地方政府借道金融業(yè)鏈條違規(guī)融資的情況，仍然經(jīng)常發(fā)生。

一家地級市融資平臺人士對記者表示，從2015年新預(yù)算法實施后，地方政府直接從本級融資平臺融資的規(guī)模大幅減少，但往往繞道融資平臺的子公司融資，或是借助子公司平臺發(fā)行一些信托、理財?shù)冗`規(guī)的金融產(chǎn)品，地方政府仍然將儲備土地等作為償債資金來源?！坝械钠脚_，子公司融資規(guī)模是母公司的好幾倍?！?/p>

4月底，財政部、發(fā)改委、司法部、央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，再次明確地方政府與融資平臺公司的邊界，規(guī)定融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。

中國財政科學(xué)研究院研究員趙全厚說，多部委聯(lián)合發(fā)文加強地方政府債務(wù)管理之舉尚屬首次，表明國家正著力通過跨部門合作監(jiān)管，嚴(yán)堵地方違法違規(guī)舉債“后門”，防范化解財政金融風(fēng)險。

除地方融資平臺這一地方政府違規(guī)舉債的“老搭檔”之外，融資“新貴”PPP（政府與社會資本合作）和政府投資基金也成為《通知》重點監(jiān)管對象。

近年來，我國大力推廣PPP和政府投資基金，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在一些地方的操作卻走形變樣。部分地方政府為促成項目或推高融資規(guī)模，答應(yīng)社會資本投資后，政府將回購其本金，或承擔(dān)其損失，明投暗債的情況較為嚴(yán)重。

在上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授鄭春榮看來，要嚴(yán)控地方政府違規(guī)舉債，未來金融監(jiān)管還要進(jìn)一步加強。“尤其是金融產(chǎn)品的異地聯(lián)合監(jiān)管，還要進(jìn)一步加強。目前，證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)等各管一塊，對于企業(yè)的違規(guī)舉債，信息共享機制還沒有建立起來，存在發(fā)生監(jiān)管空白的可能性，需要引起高度重視?！?/p>

地方債限額分配新思路

“嚴(yán)打”之外，建立地方政府舉債規(guī)范的常態(tài)化機制，是財政部當(dāng)下的另一項重要工作。

近期，財政部為此發(fā)布了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（下稱《辦法》），即屬于常態(tài)化舉措之一。

“有些地方經(jīng)濟實力并不高，基建短板明顯，往往對地方債比較饑渴。以往這些地方爭取地方債的限額，還是靠‘跑部錢進(jìn)的辦法，博弈比較激烈。”上述接近財政部的人士對記者說。

根據(jù)2016年中央預(yù)算，2016年地方政府擁有新增地方政府債券限額為1.63萬億元，目前，共有31個省級政府和5個計劃單列市擁有發(fā)行本級政府債券的權(quán)限。那么能否有一個科學(xué)穩(wěn)定的機制，將1.63萬億元合理分配給36個地方政府？

根據(jù)《辦法》，新增限額分配選取了影響政府債務(wù)規(guī)模的多項客觀因素。根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等，并統(tǒng)籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，對每個地區(qū)的配額進(jìn)行測算，從而為避免地方超出自身能力舉債，設(shè)置一個技術(shù)性保障。

新增限額分配將體現(xiàn)正向激勵的原則。那些財政實力強、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)就會多安排新增債務(wù)的配額，而財政實力弱、舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險高、債務(wù)管理績效差的地區(qū)，則少安排或不安排。

更多的常態(tài)化規(guī)范措施還在醞釀中。據(jù)了解，未來財政部門將探索債務(wù)融資與國庫資金進(jìn)行聯(lián)動管理。隨著地方政府債券自發(fā)自還改革的深入，將來地方政府可以靈活地選擇發(fā)債的時間、債券的品種等，這就要求將發(fā)債、償債與國庫資金的預(yù)測等進(jìn)行綜合考慮，降低政府的融資成本。

此外，還應(yīng)探索更加全面系統(tǒng)的債務(wù)統(tǒng)計與管理制度。鄭春榮表示，盡快建立一套系統(tǒng)、完整、及時的債務(wù)統(tǒng)計，對我國及時識別、掌握地方政府的舉債風(fēng)險很有必要。