構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接的法治體系

陳聰++于敏

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有不同的功能定位，但又有一定的協(xié)調(diào)性和一致性。完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，需要將黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接好、協(xié)調(diào)好，實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；國(guó)家法律；法治體系

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，集中整治黨風(fēng)，嚴(yán)厲懲治腐敗，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，黨內(nèi)政治生活展現(xiàn)新氣象，贏得了黨心民心，為開(kāi)創(chuàng)黨和國(guó)家事業(yè)新局面提供了重要保證。在全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨越來(lái)越重視運(yùn)用制度力量加強(qiáng)自身現(xiàn)代化建設(shè)，特別是注重黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與國(guó)家法制建設(shè)相結(jié)合相協(xié)調(diào)，構(gòu)建黨紀(jì)國(guó)法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。

一、國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)都是黨治國(guó)理政、管黨治黨的重器

十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出：“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨，從嚴(yán)治黨?！秉h內(nèi)法規(guī)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要引領(lǐng)。黨不治，則國(guó)不治；黨無(wú)綱常，則國(guó)無(wú)綱常。習(xí)近平總書(shū)記在建黨95周年紀(jì)念大會(huì)上指出：“黨和人民事業(yè)發(fā)展到什么階段，黨的建設(shè)就要推進(jìn)到什么階段?！秉h在國(guó)家治理中發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨的治理尤為重要，而黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)治理法治化的制度載體。黨內(nèi)法規(guī)體系既是中國(guó)共產(chǎn)黨以黨章為根本，從全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略舉措出發(fā)，著力進(jìn)行制度建設(shè)，確保從嚴(yán)治黨始終沿著制度化、可預(yù)期、規(guī)范化和程序性的軌道前進(jìn)，也是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家法律體系的一種制度模擬。

不管是黨內(nèi)法規(guī)，還是國(guó)家法律法規(guī)，都是黨與人民意志的反映，從本質(zhì)上看二者是一致的。從理論上看，黨的建設(shè)偉大工程同中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)緊密相連，“偉大事業(yè)”推動(dòng)“偉大工程”建設(shè)，“偉大工程”保證“偉大事業(yè)”發(fā)展，二者相輔相成、相互促進(jìn)。在實(shí)踐中，如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得好，國(guó)家法律法規(guī)往往就能得到較好的執(zhí)行；相反，如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力，國(guó)家法律法規(guī)的權(quán)威也就難以樹(shù)立起來(lái)，依法治國(guó)就會(huì)成為一句空話。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。

總之，黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨建設(shè)黨的基本依據(jù)和黨內(nèi)治理法治化的制度載體，國(guó)家法律是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有約束力的行為規(guī)則，兩個(gè)規(guī)范體系都是治國(guó)理政的規(guī)范依據(jù)，都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分。這就要求我們?cè)谕七M(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)中，既要不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，又要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，科學(xué)把握二者的關(guān)系。

二、科學(xué)把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系

國(guó)家的法律法規(guī)是適用于全體人民，適用于一切現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系中的各類不同主體。但是，黨內(nèi)法規(guī)只適用于黨員，是針對(duì)黨組織的行為和黨員的行為進(jìn)行的特定制度安排。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有不同的功能定位，但同時(shí)又具有一定的協(xié)調(diào)性和一致性。

一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有一致性。第一，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共存于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，在根本價(jià)值指向上是一致的。黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的制度依據(jù)和保障，目的是讓黨更好地為人民服務(wù)；國(guó)家法律是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度依據(jù)和保障，目的是讓人民生活得更加美好。一切為了人民，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下。第二，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的功能具有互補(bǔ)性。在國(guó)家治理體系中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律發(fā)揮著具體而不同的功能。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家事務(wù)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，在規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)的同時(shí)往往還涉及政務(wù)。但是，執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)是兩個(gè)性質(zhì)不同的組織，不能把黨的組織和國(guó)家機(jī)關(guān)的職能完全混為一談。因此，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)，國(guó)家法律規(guī)范國(guó)家事務(wù)，明確二者在所規(guī)范的事務(wù)上的分野性，可實(shí)現(xiàn)二者的功能互補(bǔ)。第三，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都具有規(guī)范性。這種規(guī)范性統(tǒng)一在一些特定主體上。黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是雙重身份：一是黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，二是公民。作為公民，應(yīng)當(dāng)享有公民的各項(xiàng)法律權(quán)利，承擔(dān)公民的法律義務(wù)，受?chē)?guó)家法律約束。作為黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，享有黨員權(quán)利，承擔(dān)黨員義務(wù)，受黨規(guī)黨紀(jì)約束。一個(gè)人，雙重身份，受雙重規(guī)則約束，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律對(duì)其都具有規(guī)范性。

另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律又有所區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是各司其職的關(guān)系。黨規(guī)黨紀(jì)的一些要求與內(nèi)容，與國(guó)法的要求與內(nèi)容不同，黨規(guī)黨紀(jì)中可以提出要求，而國(guó)法中則不會(huì)提出要求。同時(shí)，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律。在我們國(guó)家，法律是對(duì)全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更加嚴(yán)格。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，黨員遇到國(guó)家財(cái)產(chǎn)和群眾生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時(shí)，能救而不救，情節(jié)較重的，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分。這就對(duì)嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德的行為進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范。與此相比，國(guó)家法律對(duì)一些純道德行為并不干涉。再如，在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)的報(bào)告義務(wù)加以明確規(guī)定，但國(guó)家法律卻對(duì)普通公民個(gè)人事項(xiàng)的報(bào)告問(wèn)題并不作特殊要求。應(yīng)該看到，黨內(nèi)法規(guī)這樣的制度設(shè)計(jì)是與黨的先進(jìn)性、純潔性直接相關(guān)的。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的歷史使命。申請(qǐng)加入中國(guó)共產(chǎn)黨，面對(duì)黨旗宣過(guò)誓，就意味著主動(dòng)放棄普通公民享有的一部分權(quán)利和自由，就必須對(duì)組織對(duì)社會(huì)多盡一份義務(wù)，就要在政治上講忠誠(chéng)，組織上講服從，行動(dòng)上講紀(jì)律。如果執(zhí)政黨連自己的黨規(guī)黨紀(jì)都守不住，執(zhí)行不下去，依法治國(guó)、依法執(zhí)政就是一句空話。當(dāng)然，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，不是說(shuō)黨規(guī)黨紀(jì)高于國(guó)家法律，凌駕于國(guó)家法律之上，而是要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接。黨規(guī)黨紀(jì)應(yīng)更加著重規(guī)范黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律，而不是規(guī)范一般性的社會(huì)義務(wù)。

三、實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間的無(wú)縫對(duì)接

要想完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，需要黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接好、協(xié)調(diào)好。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，圍繞“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這一全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”之中，強(qiáng)調(diào)既要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，還要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。在這之中，黨內(nèi)法規(guī)體系必須同其他四個(gè)部分相協(xié)調(diào)，特別是要同國(guó)家法律相協(xié)調(diào)。目前，還存在銜接不夠、協(xié)調(diào)不夠的一些問(wèn)題。比如，部分黨紀(jì)規(guī)定與法律重復(fù)，有些黨紀(jì)規(guī)定需要轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，等等。要從完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的高度，注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，合力推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。

（1）實(shí)現(xiàn)立法上的有效銜接?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！敝贫h內(nèi)法規(guī)也應(yīng)遵守這樣的原則。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的規(guī)范，國(guó)家的憲法和法律為黨內(nèi)法規(guī)提供制度意義上的托底。因此，要以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一；同時(shí)以黨章為根本，按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作。是否能做好這項(xiàng)工作，這不僅關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律是否相銜接，而且關(guān)系到黨的主張和人民共同意志是否相統(tǒng)一。對(duì)于黨規(guī)黨紀(jì)中雖有規(guī)定但可以由法律法規(guī)加以規(guī)范的，盡量通過(guò)法律法規(guī)來(lái)體現(xiàn)；對(duì)于法律既沒(méi)有規(guī)定也不適合規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)逐步實(shí)現(xiàn)全面覆蓋；對(duì)于與實(shí)踐要求不相適應(yīng)的黨規(guī)黨紀(jì)，應(yīng)及時(shí)修訂或廢止；對(duì)于《中華人民共和國(guó)立法法》明確規(guī)定應(yīng)由國(guó)家法律規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)進(jìn)行規(guī)定；對(duì)于那些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)應(yīng)轉(zhuǎn)化為法律的黨規(guī)黨紀(jì)，應(yīng)及時(shí)通過(guò)法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國(guó)家法律，逐步形成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的立法銜接機(jī)制。

（2）建立有效的執(zhí)法銜接機(jī)制。法律的生命在于運(yùn)行。執(zhí)政黨必須確保黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律在現(xiàn)實(shí)中的高效運(yùn)行，尚法而治，杜絕“超法”而治，所有黨紀(jì)和法律規(guī)范平等地適用于一切公共權(quán)力分配與運(yùn)行環(huán)節(jié)。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的階梯性處置原則和懲治標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，不能以紀(jì)代法，更不能以罰代刑。對(duì)于違反法律的行為，不能僅僅是黨紀(jì)處理了事，還應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的法律來(lái)處置，應(yīng)該追究行政責(zé)任的要追究行政責(zé)任，應(yīng)該追究刑事責(zé)任的就要追究刑事責(zé)任。實(shí)踐中，還必須明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的職責(zé)分工，建立起協(xié)調(diào)順暢的案件查處機(jī)制。此外，還必須根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律運(yùn)行程序建立銜接制度，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)的前端治理功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體治理能力的提高。

（3）形成備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在實(shí)踐層面上，由于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的調(diào)整范圍不好精準(zhǔn)把握，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中不可避免地會(huì)出現(xiàn)交叉疊加現(xiàn)象，同時(shí)由于規(guī)范制定技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的欠缺、外部客觀條件變化等因素，出現(xiàn)調(diào)整范圍越界、具體規(guī)范沖突以及各自體系內(nèi)部沖突的可能性仍然存在，需要進(jìn)行必要的制度準(zhǔn)備。在這方面，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)硬制度。聯(lián)席會(huì)議制度的成員除包括黨和國(guó)家兩套備案系統(tǒng)的相關(guān)部門(mén)外，還要吸收黨務(wù)、法律及其他綜合部門(mén)參加。黨內(nèi)審查機(jī)構(gòu)在行使審查權(quán)的同時(shí)，要合理吸納國(guó)家法律法規(guī)相關(guān)制定單位的意見(jiàn)建議，實(shí)行黨內(nèi)審查加聯(lián)席會(huì)議制度模式，并且通過(guò)完善聯(lián)席會(huì)議制度程序設(shè)計(jì)，使其對(duì)黨內(nèi)法規(guī)審查結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，從而真正促進(jìn)兩套系統(tǒng)的有效銜接。

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