論利益集團(tuán)對地方政府執(zhí)行保障性住房政策的影響

黃欣　朱慧瑩

摘要：保障性住房政策是由廉租房政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策以及公共租賃房政策共同組成的政策體系，利益集團(tuán)對保障性住房政策的執(zhí)行有著重要的影響。在積極方面，利益集團(tuán)起著推動政策執(zhí)行的政府助手作用，促使目標(biāo)群體的利益訴求得到準(zhǔn)確表達(dá)，給予地方政府執(zhí)行政策的相關(guān)支持與幫助，向地方政府及時反饋信息以提高執(zhí)行績效，監(jiān)督地方政府執(zhí)行行為以保障政策貫徹執(zhí)行；在消極方面，利益集團(tuán)會削弱保障性住房政策執(zhí)行的效率，導(dǎo)致保障性住房政策執(zhí)行的偏差，改變保障性住房政策執(zhí)行的目標(biāo)，影響保障性住房政策執(zhí)行的主體。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)；保障性住房；住房政策；政策執(zhí)行

近年來我國住房價格不斷攀升，為解決中低收入家庭的住房問題，促進(jìn)社會的公平公正，國務(wù)院相繼出臺了一系列由廉租房政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策以及公共租賃房政策共同組成的保障性住房政策體系。在這些保障性住房政策執(zhí)行過程中，卻存在著強(qiáng)勢利益集團(tuán)與弱勢利益群體以及地方政府之間的博弈之爭，利益集團(tuán)的強(qiáng)勢介入，嚴(yán)重影響著保障性住房政策的貫徹執(zhí)行，影響著政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。深入研究這個問題，對促進(jìn)保障性住房政策的貫徹執(zhí)行、解決中低收入群體的住房問題、推動和諧社會的有效構(gòu)建具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、利益集團(tuán)對地方政府執(zhí)行保障性住房政策的積極影響

（一）起著推動政策執(zhí)行的政府助手作用

在社會發(fā)展過程中，利益集團(tuán)是一個常見現(xiàn)象，他們因?yàn)橛兄餐男枨蠖Y(jié)合在一起，形成為共同利益而努力。無論強(qiáng)勢利益集團(tuán)還是弱勢利益群體，其成員基本都是來自于社會的各個階層，他們代表著或強(qiáng)或弱的部分群眾的實(shí)際利益需求，也代表了這部分群眾的經(jīng)濟(jì)、知識、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等水平?，F(xiàn)代社會已是一個開放的社會，政府只是社會治理的主體之一，利益集團(tuán)也是社會治理的一個重要主體，他們能夠幫助地方政府促進(jìn)政策的貫徹執(zhí)行。在保障性住房政策過程中，利益集團(tuán)作為“政府助手”可以根據(jù)所代表的目標(biāo)群眾的實(shí)際利益需求向政府提出合乎情理的意見和建議，從而使地方政府制定的保障性住房政策執(zhí)行方案更加切合實(shí)際，更加具有可行性、可操作性。

（二）促使目標(biāo)群體的利益訴求得到準(zhǔn)確表達(dá)

利益集團(tuán)能夠集中代表目標(biāo)群體即該政策所保障的中低收入群體的利益愿望及住房需求，能夠集中各類群體的利益對保障性住房政策執(zhí)行主體如地方政府形成較大的影響力，因而更有能力通過一定途經(jīng)與地方政府進(jìn)行溝通與互動，對政府施加并增加其關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行保障性住房政策的壓力。也可以對未獲得相應(yīng)保障的中低收入群體給予一定的物質(zhì)或精神支持，使他們情緒緩和，有利于社會穩(wěn)定。保障性住房政策的執(zhí)行通過地方政府與各大利益集團(tuán)之間的溝通與協(xié)助，可以實(shí)現(xiàn)保障性住房政策執(zhí)行中中低收入群體的意志表達(dá)和利益維護(hù)，有利于保證保障性住房政策執(zhí)行的公平與公正。

（三）給予地方政府執(zhí)行政策的相關(guān)支持與幫助

利益集團(tuán)尤其是強(qiáng)勢利益集團(tuán)擁有一定人力、物力、財(cái)力等政策資源，地方政府如果能獲得利益集團(tuán)的支持、理解和幫助，便有助于保障性住房政策執(zhí)行的有效推進(jìn)，消除在該政策執(zhí)行過程中中低收入群體的保障障礙。在現(xiàn)實(shí)的保障性住房政策執(zhí)行過程中，大量的國有企業(yè)、私營企業(yè)參與其中，還有國有商業(yè)銀行、股份制銀行等金融機(jī)構(gòu)為保障性住房建設(shè)提供大量的貸款和資金支持，這些利益集團(tuán)的強(qiáng)勢介入，使得保障性住房政策的執(zhí)行有了充分的基礎(chǔ)。他們響應(yīng)地方政府的號召，參與保障性住房建設(shè)的投標(biāo)，為保障性住房建設(shè)提供資金，或直接參與保障性住房建設(shè)，有效地促進(jìn)了保障性住房政策的貫徹執(zhí)行。如果缺乏了它們的參與，僅靠地方政府的努力，難以推動保障性住房政策執(zhí)行以及保障性住房建設(shè)。

（四）向地方政府及時反饋信息以提高執(zhí)行績效

充分的信息是有效執(zhí)行政策的重要保證，信息充分與否直接決定著執(zhí)行方案的完善與否以及政策執(zhí)行調(diào)整的及時性。利益集團(tuán)作為社會生活中的一支重要力量，尤其是強(qiáng)勢利益集團(tuán)，他們擁有強(qiáng)大的財(cái)力，擁有自己的信息系統(tǒng)，擁有與社會方方面面的廣泛聯(lián)系，還有不少房地產(chǎn)商，他們的產(chǎn)品及行為影響著千家萬戶，他們能夠向地方政府提供保障性住房政策執(zhí)行過程中的實(shí)際情況并及時反饋，及時地告訴政策執(zhí)行者存在哪些問題，政策對象有何訴求，政策哪里執(zhí)行得好、哪里執(zhí)行得不好等等，這樣有利于地方政府在政策執(zhí)行過程中及時采取更有效的執(zhí)行計(jì)劃和保障措施，更好地解決實(shí)際生活中的保障性住房問題，從而提高政府執(zhí)行保障性住房政策的績效。

（五）監(jiān)督地方政府執(zhí)行行為以保障政策貫徹執(zhí)行

地方政府也是一個利益主體，盡管貫徹執(zhí)行政策是它的本分，它要為人民群眾謀利益，要為社會公眾提供公共服務(wù)，但是它也會發(fā)生執(zhí)行政策的偏好，不一定都能照顧到弱勢群體的利益。在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，地方政府執(zhí)行政策往往是一個單方面的行為過程，具有一定的神秘性，各種不為人知的黑箱操作，尋租、設(shè)租現(xiàn)象嚴(yán)重；而現(xiàn)在已是市場經(jīng)濟(jì)時代，利益集團(tuán)與地方政府內(nèi)部存在著或多或少的聯(lián)系，利益集團(tuán)能夠在實(shí)際互動過程中接收各種關(guān)于政府行為在保障性住房執(zhí)行中的信息，及時發(fā)現(xiàn)政府內(nèi)部在保障性住房政策執(zhí)行過程中的不良行為。在此基礎(chǔ)上，利益集團(tuán)能夠更強(qiáng)烈有效地反對地方政府的不良行為、增加政府內(nèi)部壓力，并能更有力地監(jiān)督保障性住房政策的執(zhí)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保障性住房政策的目標(biāo)。

二、利益集團(tuán)對地方政府執(zhí)行保障性住房政策的消極影響

（一）削弱保障性住房政策執(zhí)行的效率

我們知道，社會上存在著或強(qiáng)或弱的利益集團(tuán)，而且利益集團(tuán)是為了追求自身利益最大化而存在的。在保障性住房政策執(zhí)行過程中，有的利益集團(tuán)會為了獲得自身利益最大化而進(jìn)行尋租活動，例如在有的房地產(chǎn)商勾結(jié)、賄賂地方官員，更改小區(qū)規(guī)劃，應(yīng)該建設(shè)保障性住房的小區(qū)，不建或少建保障性住房。這些尋租活動會直接削弱地方政府的權(quán)威性，甚至導(dǎo)致保障性住房政策執(zhí)行受阻或效率低下或執(zhí)行不公平、不公正、不徹底，而且不同的利益集團(tuán)之間還會出現(xiàn)尋租競爭，這些尋租競爭又會增加保障性住房政策執(zhí)行過程中的摩擦成本和交易成本，造成該項(xiàng)政策執(zhí)行資源的不必要浪費(fèi)，最終影響地方政府執(zhí)行保障性住房政策的效率。

（二）導(dǎo)致保障性住房政策執(zhí)行的偏差

在保障性住房政策執(zhí)行過程中，利益集團(tuán)會從本集團(tuán)的利益出發(fā)對保障性住房政策執(zhí)行行為進(jìn)行預(yù)期評估，并對該預(yù)期的結(jié)果與自己的未來行動聯(lián)系起來。如果地方政府執(zhí)行的保障性住房政策不符合自身集團(tuán)的利益需求，就不給予接受和支持，更不會參與其中，忘記了企業(yè)的社會責(zé)任，例如在有的保障性住房小區(qū)建設(shè)過程中，許多開發(fā)商都不愿意參與，有的開發(fā)商是在地方政府的反復(fù)要求下參與，而且也是消極參與，有的即使參與了，也偷工減料或變相開溜，沒有很好地做到善始善終，這就是所謂的“有利就執(zhí)行，無利就變形”。由于利益集團(tuán)力量強(qiáng)大，利益需求強(qiáng)烈，而且目標(biāo)行為同步一致，這就往往產(chǎn)生對保障性住房政策執(zhí)行的巨大影響力，也對地方政府執(zhí)行保障性住房政策施加巨大的壓力，這也就容易導(dǎo)致保障性住房政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（三）改變保障性住房政策執(zhí)行的目標(biāo)

保障性住房政策的目標(biāo)是中低收入群體，解決這部分人的住房問題，使我們社會的這部分弱勢群體也能夠?qū)崿F(xiàn)“居者有其屋”，從而實(shí)現(xiàn)社會的公平公正，構(gòu)建社會主義和諧社會。然而利益集團(tuán)與地方政府之間的不良互動，相互勾結(jié)，使保障性住房政策在執(zhí)行過程中深受那些成員眾多、資金充足、力量強(qiáng)大的利益集團(tuán)的影響，政策目標(biāo)發(fā)生變形，并且使得處于社會弱勢地位的中低收入群體的利益訴求難以得到充分的保障，嚴(yán)重違背了保障性住房政策執(zhí)行的福利性、公平性原則。由于受到利益集團(tuán)的影響，有些人甚至可以利用自己的身份去拼關(guān)系來購買保障性住房，還有些人會在中低收入群體參與保障性住房分配前就選好了地段環(huán)境各方面都比較好的房子，這樣不但造成了保障性住房的房源不足，而且進(jìn)一步導(dǎo)致了保障性住房的政策對象得不到房子，使得保障性住房政策的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（四）影響保障性住房政策執(zhí)行的主體

作為保障性住房政策執(zhí)行的主體，地方政府承擔(dān)著促進(jìn)保障性住房政策執(zhí)行、推動保障性住房建設(shè)的重任，地方政府執(zhí)行政策的堅(jiān)定程度，決定著保障性住房政策執(zhí)行的力度。同時我們也看到，地方政府執(zhí)行保障性住房政策受到多種因素的制約，例如房地產(chǎn)商、金融部門、建筑企業(yè)、目標(biāo)群體等利益集團(tuán)，如果地方政府受制于利益集團(tuán)的訴求、反應(yīng)與行動，則會處于相對被動的地位，失去其應(yīng)有的政府權(quán)威，從而難以保證中低收入群體的利益需求和住房目標(biāo)得以順利滿足和實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響保障性住房政策執(zhí)行的有效性、公平性和公正性。在現(xiàn)實(shí)中我們看見，有的地方官員作為保障性住房政策的執(zhí)行主體，政策執(zhí)行的推動者，卻受某些利益集團(tuán)如開發(fā)商的影響，擅自更改保障性住房小區(qū)的規(guī)劃，直接為開發(fā)商牟利，而置中低收入群體的利益于不顧，成為了利益集團(tuán)的代理人。

保障性住房政策作為我國解決中低收入群體住房問題的一項(xiàng)重要政策已由中央政府制定多年，并得到了地方政府的貫徹執(zhí)行，也取得了顯著的成效。另外我們也清楚地看到，該項(xiàng)政策的貫徹執(zhí)行深受利益集團(tuán)的影響，這種影響既有積極的，也有消極的。我們一定要采取切實(shí)可行的有效措施，以使積極影響得以發(fā)揮、消極影響受到遏制，從而進(jìn)一步推動保障性住房政策的貫徹執(zhí)行，解決中低收入群體的住房問題，實(shí)現(xiàn)社會的公平公正與和諧發(fā)展。

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*基金項(xiàng)目：廣州市社科規(guī)劃項(xiàng)目“保障性住房政策執(zhí)行中的地方政府行為研究——以廣州市為例”（15Y52）；廣東省高等教育質(zhì)量工程項(xiàng)目“公共政策系列課程教學(xué)團(tuán)隊(duì)”（粵教高函[2014]97號）。

（作者單位：黃欣，廣州大學(xué)人文學(xué)院；朱慧瑩，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）