政府購買公共服務(wù)亟待法治支撐

李中生

【摘要】當(dāng)前，公民對于公共服務(wù)的需求不斷增長且日益多樣化，僅僅依靠政府單方面供給已經(jīng)無法滿足市場需求。推進政府購買公共服務(wù)合理有序的發(fā)展，不僅能夠引導(dǎo)社會力量參與以改善供需矛盾，而且能夠減輕政府壓力，使政府專注于核心公共服務(wù)的提供。

【關(guān)鍵詞】政府購買 公共服務(wù) 法治化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

公共服務(wù)涉及的服務(wù)對象廣泛，在服務(wù)內(nèi)容上也應(yīng)兼顧整體性，所以僅靠個體及私營部門往往難以滿足。享有便捷優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是公民基本的生存與發(fā)展權(quán)利，而全方位的提供公共服務(wù)也是政府的基本職能。政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制在一定程度上能夠改善公共服務(wù)質(zhì)量與效率，但是也需要關(guān)注存在的隱性問題，避免出現(xiàn)政府回購現(xiàn)象。

公共服務(wù)由于投入高、投資期限長、資本回收慢等特點，讓很多社會組織望而卻步

推進政府購買公共服務(wù)合理有序的發(fā)展，不僅能夠引導(dǎo)社會力量參與以改善供需矛盾，而且能夠減輕政府壓力，使政府專注于核心公共服務(wù)的提供。然而西方政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，在此過程中需要警惕私人資本的貪婪和逐利性，防止政治權(quán)力與社會資本結(jié)合造成部分市場壟斷。在供給能力有限性與需求無限性、私人資本逐利性與公共服務(wù)公益性的矛盾下，政府購買公共服務(wù)面臨著以下挑戰(zhàn)。

政府購買公共服務(wù)面臨的效率命題。就傳統(tǒng)觀念而言，公共服務(wù)應(yīng)該由政府直接提供，而當(dāng)前由政府購買公共服務(wù)主要基于提高效率的考慮，所以在將公共服務(wù)推向市場化后，我們首先面臨的問題就是，政府購買公共服務(wù)是否能夠顯著提高公共服務(wù)效率，是否能夠滿足公眾需要，是否能夠獲得更高的滿意度。學(xué)者唐忠義、陳曉玲提出，在當(dāng)下全面深化改革的社會背景下，要重點關(guān)注政府購買公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的問題，需要我們從政府、社會組織和公眾等層面進行突破，以提高政府購買的效率。而且就國家安全與社會公共利益而言，部分公共服務(wù)的提供不能以效率為首要目標，其必須由政府直接提供。

社會力量提供公共服務(wù)的質(zhì)量優(yōu)劣問題。當(dāng)政府將公共服務(wù)推向市場后必然會帶來一定程度的市場競爭，而市場競爭的激烈程度主要受具體行業(yè)中的競爭者數(shù)量、行業(yè)發(fā)展水平以及獲利空間的影響。行業(yè)內(nèi)競爭者數(shù)量越多，政府可選擇的空間越大，越容易選擇資質(zhì)較好的企業(yè)從而提高服務(wù)質(zhì)量。行業(yè)發(fā)展水平的高低也直接決定競爭者的整體能力水平，從而對服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。學(xué)者李春霞研究發(fā)現(xiàn)，在社會機構(gòu)越來越多的參與公共服務(wù)生產(chǎn)、提供的情況下，其整體公共服務(wù)質(zhì)量并未得到有效提升，而是停留在一種“沒有發(fā)展的增長”水平上，很多社會組織往往傾向于申報更多的項目以獲得政府支持，而不是把關(guān)注點放在服務(wù)質(zhì)量上。

公權(quán)者的權(quán)力尋租問題。權(quán)力尋租的本質(zhì)是把權(quán)力進行商品化，以權(quán)力作為資本參與市場交換并謀求經(jīng)濟利益。在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域，權(quán)力尋租主要表現(xiàn)為公權(quán)者通過有意的對購買過程進行干預(yù)以獲得利益回報。公共服務(wù)由于其投入高、投資期限長、資本回收慢等特點，讓很多社會組織望而卻步，其結(jié)果就是公共服務(wù)領(lǐng)域市場難以實現(xiàn)充分競爭。這也就為公職者權(quán)力尋租提供了可能。政府購買公共服務(wù)影響范圍廣且資金量大，權(quán)力尋租的存在容易帶來腐敗問題，從而最終影響公共服務(wù)成本、效率、質(zhì)量等。因此，需要建立規(guī)范法律保障體系，讓權(quán)力在陽光下運行，從信息公開、程序規(guī)范、外部監(jiān)督等多個層面進行法律規(guī)制，才能保證市場健康運行。

推進政府購買公共服務(wù)法治化建設(shè)，符合社會主義法治國家建設(shè)的基本要求

基于當(dāng)前我國在政府購買服務(wù)方面面臨的問題及挑戰(zhàn)，推進政府購買公共服務(wù)法治化建設(shè)，成為推動我國公共服務(wù)健康穩(wěn)步發(fā)展的現(xiàn)實出路，也符合社會主義法治國家建設(shè)的基本要求。法治包括兩個層面的含義，一是法律內(nèi)容，二是法律運行，法治化就是從這兩個層面進行完善。

建立健全有關(guān)政府購買的法律體系。當(dāng)前我國缺乏專門針對政府購買公共服務(wù)的一部成型的法律規(guī)范，近年來頒布的相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范、管理辦法也還未形成體系。大多規(guī)定只是從總體方向上給予指導(dǎo)，缺乏詳細的實施細則，導(dǎo)致在具體業(yè)務(wù)操作過程中很容易產(chǎn)生無法可依的局面。部分地方政府基于當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定了一定的實施細則，然而并沒有上升至法律層面，導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳且頻繁變動。就當(dāng)前現(xiàn)實情況而言，可以在已有的《中華人民共和國政府采購法》中將政府購買公共服務(wù)納入，并考慮出臺《政府采購法實施條例》等具體實施細則，改善政府購買公共服務(wù)的法治環(huán)境，使其運作有法可依。

合理界定政府購買公共服務(wù)的范圍。首先，需要區(qū)分出應(yīng)該由政府直接提供，或由于其他原因社會力量難以參與的服務(wù)項目。關(guān)乎國家核心利益或者對公眾具有重大且廣泛影響的公共服務(wù)應(yīng)由政府直接提供，如國防、義務(wù)教育、交通基礎(chǔ)設(shè)施、電力、基本公共醫(yī)療等。其次，可以通過編制服務(wù)項目清單的方式界定可以由政府購買的公共服務(wù)，這種類型的公共服務(wù)往往不涉及國家核心利益但其需要具有一定的利潤空間，從而吸引社會力量廣泛參與，提高社會資源配置效率。此外，還有部分項目主要體現(xiàn)社會福利性質(zhì)或者是針對特殊群體的優(yōu)惠服務(wù)，這些公共服務(wù)可以通過政府與社會力量合作的形式開展，讓社會組織參與其中并提供一定的協(xié)助，這樣既能避免私人資本逐利性的影響，同時又能減輕政府的負擔(dān)，讓政府專注核心公共服務(wù)。

建立公眾參與的監(jiān)督機制。無論是政府直接提供、公私合營還是由社會力量提供，監(jiān)督機制都不可缺少，監(jiān)督機制能為公共服務(wù)質(zhì)量提供相應(yīng)的保障。政府購買公共服務(wù)過程中的監(jiān)督涉及社會公眾對政府的監(jiān)督、政府對服務(wù)提供方的監(jiān)督，以及公眾對于服務(wù)提供方的監(jiān)督，只有三方面的監(jiān)督機制協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，才能保證最終服務(wù)質(zhì)量。而三者當(dāng)中社會公眾作為服務(wù)最終接受主體，其監(jiān)督作用的發(fā)揮顯得尤為重要。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)等新媒體技術(shù)的發(fā)展，為社會公眾廣泛參與監(jiān)督提供了便利條件，所以政府應(yīng)該借助這些信息渠道向公眾公布相關(guān)服務(wù)規(guī)范，及時提供項目推進信息，并為公眾提供便捷的反饋與投訴渠道。

構(gòu)建基于第三方的項目評估機制。對于政府購買公共服務(wù)整個過程的實施情況以及各方責(zé)任履行狀況，需要第三方進行公平合理的評估。由于公共服務(wù)涉及的范圍廣泛，所以應(yīng)建立包括相關(guān)領(lǐng)域的專家、工程師、會計師以及律師等在內(nèi)的獨立評估小組對整個服務(wù)項目過程實施評估，評估重點應(yīng)關(guān)注程序的規(guī)范性、各方責(zé)任履行、成本控制、最終提供產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量等領(lǐng)域。通過評估發(fā)現(xiàn)問題，對于存在問題的項目應(yīng)提出整改意見，查明原因并追責(zé)相關(guān)責(zé)任人。

建立權(quán)利救濟體系。首先是針對服務(wù)對象的權(quán)利救濟。如果社會組織違反法規(guī)或合同的規(guī)定，提供產(chǎn)品或者服務(wù)質(zhì)量未達標而損害公眾利益時，服務(wù)提供方需要承擔(dān)主要責(zé)任并采取補償措施，政府也需要承擔(dān)監(jiān)管不力的責(zé)任；當(dāng)服務(wù)提供方難以充分補償，政府應(yīng)進行相應(yīng)的補充。此外，法律也應(yīng)充分賦予服務(wù)對象通過協(xié)商、訴訟等形式進行求償?shù)臋?quán)利。其次是購買合同糾紛層面的救濟。不僅需要在購買合同中明確雙方的權(quán)利義務(wù)，更需要在出現(xiàn)合同糾紛后給予雙方平等的法律地位。在雙方糾紛的協(xié)商、調(diào)解、仲裁過程中，第三方要保持絕對中立的態(tài)度。對于出現(xiàn)的糾紛要根據(jù)實際情況進行處理，在對服務(wù)方進行有效監(jiān)督的同時，也要重視對于服務(wù)方合法權(quán)利的保護。

（作者為通化師范學(xué)院政法學(xué)院副教授）

【注：本文系吉林省教育廳“十三五”社會科學(xué)研究項目（吉教科文合字[2016]第231號）研究成果】

【參考文獻】

①彭浩：《借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗 推進政府購買公共服務(wù)》，《財政研究》，2010年第7期。

②周佑勇：《公私合作語境下政府購買公共服務(wù)現(xiàn)存問題與制度完善》，《政治與法律》，2015年第12期。

③唐忠義、陳曉玲：《政府購買社會組織服務(wù)的理論邏輯、現(xiàn)實難題與路徑創(chuàng)新》，《求實》，2016年第1期。

責(zé)編/溫祖俊 美編/楊玲玲