在建工程爛尾風(fēng)險控制問題探討

青暉

自我國實施商品房預(yù)售許可制度以來，商品期房在商品房市場中一直占據(jù)絕對主流，伴隨商品房預(yù)售而生的是爛尾樓問題頻發(fā)。早在2005年，中國人民銀行在《2004中國房地產(chǎn)金融報告》中指出，很多市場風(fēng)險和交易問題都源于商品房的預(yù)售制度。并提出目前經(jīng)營良好的房地產(chǎn)商已經(jīng)積累了一定實力，可以建議取消現(xiàn)行的房屋預(yù)售制度，改期房銷售為現(xiàn)房銷售。近幾年從地方到全國的各級兩會，關(guān)于取消商品房預(yù)售制度的討論也常見傳媒，也有地方躍躍欲試。2010年，廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳表示將研究取消商品房預(yù)售制度的細(xì)則并將選取廣西首府南寧市作為試點(diǎn)。然而時至今日，南寧市商品房預(yù)售制度仍未取消。作為法律明確的一項制度，商品房預(yù)售許可制度雖存在一定不足，但只要其仍在實施，我們就必須嚴(yán)格遵守該制度，并從各方面控制風(fēng)險及完善監(jiān)管措施以避免預(yù)售項目爛尾。

一、進(jìn)一步完善和加強(qiáng)商品房預(yù)售資金監(jiān)管

2010年4月13日，住建部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》（建房〔2010〕53號）明確要求：各地要加快完善商品住房預(yù)售資金監(jiān)管制度。尚未建立監(jiān)管制度的地方，要加快制定本地區(qū)商品住房預(yù)售資金監(jiān)管辦法。商品住房預(yù)售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，確保預(yù)售資金用于商品住房項目工程建設(shè)；預(yù)售資金可按建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設(shè)工程竣工交付?！冻啥际猩唐贩款A(yù)售款監(jiān)管辦法（試行）》于同年9月30日印發(fā)，同年11月1日，成都市正式實施商品房預(yù)售資金監(jiān)管。2015年10月9日，成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局印發(fā)《成都市商品房預(yù)售款監(jiān)管辦法》，完成對原辦法的修訂。

成都市實施商品房預(yù)售資金監(jiān)管6年有余，但成都市在建商品房項目爛尾情況仍未得到完全杜絕，由商品房預(yù)售項目爛尾引發(fā)的群體性事件也時有發(fā)生。在梳理成都市部分預(yù)售項目爛尾的成因時發(fā)現(xiàn)，部分爛尾項目開發(fā)商存在挪用預(yù)售資金的情況。因此，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)商品房預(yù)售資金監(jiān)管尤為必要。

1.加大監(jiān)督檢查及懲處力度

監(jiān)督檢查是懸掛在開發(fā)企業(yè)頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍，讓開發(fā)企業(yè)緊繃守法遵規(guī)之弦。除常態(tài)例行檢查之外，加強(qiáng)飛行檢查，即在被檢查單位不知曉的情況下進(jìn)行的啟動慎重、行動快的檢查，以此及時掌握真實情況，讓監(jiān)管部門做到心中有數(shù)。此外，還可采取重點(diǎn)檢查手段。在當(dāng)今信息傳播手段日益簡便快捷、信訪制度日益完善的情況下，及時根據(jù)輿情及信訪情況，重點(diǎn)檢查輿情反應(yīng)大、信訪突出的項目。

2.采取有效措施對違法行為予以嚴(yán)厲打擊

根據(jù)《成都市商品房預(yù)售款監(jiān)管辦法》，開發(fā)企業(yè)不按規(guī)定繳存、使用預(yù)售款以及利用其他賬戶替代預(yù)售款專用賬戶的，由市、縣房產(chǎn)行政主管部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重或逾期仍不改正的，按照《城市商品房預(yù)售管理辦法》的相關(guān)規(guī)定對違法行為予以行政處罰。監(jiān)管銀行未履行監(jiān)管協(xié)議約定職責(zé)，除承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任外，由主管部門予以公示不得再在本市從事商品房預(yù)售款監(jiān)管事宜，并將有關(guān)情況抄送銀行業(yè)主管部門。根據(jù)《城市商品房預(yù)售管理辦法》，開發(fā)企業(yè)不按規(guī)定使用商品房預(yù)售款項的，由房地產(chǎn)管理部門責(zé)令限期糾正，并可處以違法所得3倍以下但不超過3萬元的罰款。在當(dāng)前高企的房價面前，法定的罰金金額對開發(fā)企業(yè)而言幾乎可忽略不計，換言之，罰款對于開發(fā)企業(yè)違法行為基本上毫無震懾力。監(jiān)管部門除責(zé)令開發(fā)企業(yè)限期改正等告誡類措施外，可采取暫停網(wǎng)簽、暫停受理新預(yù)售許可申請等行政管理措施。

《成都市商品房預(yù)售款監(jiān)管辦法》僅由房產(chǎn)管理部門單獨(dú)制定，銀行業(yè)管理部門未參與聯(lián)合發(fā)文，該辦法對監(jiān)管銀行的違規(guī)行為懲處規(guī)定不夠強(qiáng)硬，威懾力不足。在實際操作中，房管部門將銀行存在的預(yù)售款監(jiān)管違規(guī)行為書面函送銀行業(yè)主管部門后，違規(guī)銀行受到的懲處力度很小甚至零懲處。因此，在對監(jiān)管銀行進(jìn)行督促、指導(dǎo)，促使銀行全面履行監(jiān)管職責(zé)的同時，房管部門可建立黑名單制度，采取暫?；蚪K止受理存在嚴(yán)重違反《成都市商品房預(yù)售款監(jiān)管辦法》規(guī)定行為的商業(yè)銀行與任何開發(fā)企業(yè)簽訂的包含《預(yù)售款監(jiān)管協(xié)議》在內(nèi)的預(yù)售方案審查申請。

3.要加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)管手段

進(jìn)一步優(yōu)化和完善房管金融信息服務(wù)交互平臺并建立預(yù)售款監(jiān)管信息系統(tǒng)，將取得商品房預(yù)售許可證的商品房實時交易備案情況與銀行監(jiān)管賬戶的實時入賬情況進(jìn)行匹配計算，監(jiān)察入賬情況；將資金使用計劃、工程進(jìn)度計劃納入信息系統(tǒng)以規(guī)范預(yù)售款撥付，并通過信息系統(tǒng)自動監(jiān)察各個預(yù)售項目預(yù)售款收支，同時通過設(shè)定資金足額量、資金撥付額與資金使用計劃及工程進(jìn)度匹配度等風(fēng)險控制指標(biāo)建立預(yù)警機(jī)制，對超過風(fēng)險控制線的預(yù)售款暫停撥付并啟動現(xiàn)場督察程序。通過技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)預(yù)售款監(jiān)管從入賬到撥付全流程、動態(tài)化、規(guī)范化的全面監(jiān)控。此外，可通過預(yù)售款監(jiān)管信息系統(tǒng)實現(xiàn)對全部預(yù)售項目預(yù)售款監(jiān)管進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，通過監(jiān)管大數(shù)據(jù)對參與預(yù)售款監(jiān)管的各商業(yè)銀行監(jiān)管能力及服務(wù)水平進(jìn)行考核，為建立監(jiān)管銀行優(yōu)勝劣汰的淘汰機(jī)制提供基礎(chǔ)條件。

4.加強(qiáng)合同備案審查，防止虛假交易、確保預(yù)售款納入監(jiān)管

《城市商品房預(yù)售管理辦法》規(guī)定：商品房預(yù)售，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與承購人簽訂商品房預(yù)售合同。開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自簽約之日起30日內(nèi)，向房地產(chǎn)管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)。長期以來，成都市對預(yù)售商品房合同備案的審查主要是采取開發(fā)商自主備案、房管部門嚴(yán)管備案變更及注銷的模式，事前及事中監(jiān)管較松，事后監(jiān)管較嚴(yán)。在這種模式下，開發(fā)企業(yè)通過備案系統(tǒng)進(jìn)行虛假備案以達(dá)到變相融資（通過備案到債權(quán)人或擔(dān)保人名下作為融資擔(dān)保）、惡意逃避查封（由于只能查封在房管系統(tǒng)中開發(fā)企業(yè)名下未售房源，開發(fā)企業(yè)可自行將房源備案至相關(guān)主體名下造成房源全部售完的假象導(dǎo)致無房可封）、捂盤惜售（操作手法類似惡意逃避查封）等虛假交易的目的，由于這些虛假交易并未存在真實購房款，對這些虛假交易房源的預(yù)售款監(jiān)管也無從談起。此外，部分開發(fā)商在購房人支付首付款或全部購房款時，通過非監(jiān)管銀行POS機(jī)等渠道將這些資金打入其他賬戶，繞開預(yù)售資金監(jiān)管，為開發(fā)企業(yè)挪用現(xiàn)售資金提供了便利。

因此，為避免上述不良行為的發(fā)生并確保預(yù)售款監(jiān)管實現(xiàn)全面覆蓋，加強(qiáng)合同備案審查尤為必要。在購房資格審查通過后（如有該項審查），開發(fā)企業(yè)可通過房管系統(tǒng)的開發(fā)企業(yè)用戶端進(jìn)行預(yù)售商品房合同擬定，但在完成備案前，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將購房人的付款憑證及資金進(jìn)入預(yù)售款監(jiān)管賬戶的證明資料提交房管部門進(jìn)行購房真實性及預(yù)售款入賬審查，待審查通過后，房管工作人員通過房管系統(tǒng)房管用戶端解除備案限制，開發(fā)企業(yè)方可完成合同備案。

二、進(jìn)一步完善預(yù)售商品房質(zhì)量保證機(jī)制

在建工程爛尾往往是開發(fā)商實力較弱、資金鏈斷裂造成，相較而言小型開發(fā)企業(yè)開發(fā)項目發(fā)生爛尾或存在商品房質(zhì)量問題的風(fēng)險要比大型開發(fā)企業(yè)要高。住建部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》（建房〔2010〕53號）明確要求：暫定資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在申請商品住房預(yù)售許可時提交的預(yù)售方案，應(yīng)當(dāng)明確企業(yè)破產(chǎn)、解散等清算情況發(fā)生后的商品住房質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)主體，由質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)主體提供擔(dān)保函。質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)主體必須具備獨(dú)立的法人資格和相應(yīng)的賠償能力。由于該通知未明確規(guī)定質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)主體賠償能力的審查標(biāo)準(zhǔn)，各地在實際執(zhí)行預(yù)售商品房質(zhì)量保證機(jī)制時僅對質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)主體提供擔(dān)保函做形式審查，對于該主體是否具有賠償能力無法做出判斷，造成了該機(jī)制的實施基本上流于形式。因此，作為承擔(dān)實際監(jiān)管職責(zé)的房管部門可結(jié)合地方實際進(jìn)一步完善預(yù)售商品房質(zhì)量保證機(jī)制。房屋質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)具有較為雄厚資金實力及管理運(yùn)營經(jīng)驗，可從工商注冊實繳資本金、近段時期（如近3年）賬戶資產(chǎn)情況、成立時間（如不低于5年）、主營范圍等維度考量。同時對房屋質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)具有較大風(fēng)險的主體類型進(jìn)行排除，例如：暫定資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不能作為其他房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)項目的房屋質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)主體。

三、進(jìn)一步完善信息公開機(jī)制

房地產(chǎn)市場存在明顯信息不對稱，開發(fā)企業(yè)具有項目信息主導(dǎo)優(yōu)勢，往往會對相關(guān)不利信息予以屏蔽或隱瞞，購房人獲得預(yù)售項目相關(guān)信息的來源及渠道較為缺乏。由于信息不對稱，購房人在信息不充分的情況下作出的購房決策可能存在盲目性。因此，在不涉及商業(yè)機(jī)密的前提下，盡可能展現(xiàn)作為交易商品的房屋相關(guān)信息，需要進(jìn)一步完善信息公開機(jī)制。

1.信息發(fā)布渠道分散

房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈條長，涉及的政府部門及公眾部門多，各部門獨(dú)自發(fā)布自身掌握的信息，導(dǎo)致房產(chǎn)相關(guān)信息發(fā)布渠道分散，購房人全面收集相關(guān)信息費(fèi)時費(fèi)力。例如：工商主管部門掌握開發(fā)企業(yè)經(jīng)營信息、建設(shè)主管部門掌握開發(fā)項目工程建設(shè)信息、房管部門掌握開發(fā)項目銷售信息、銀行主管部門掌握開發(fā)企業(yè)及其實際控制人的信用信息等，購房人若要全面調(diào)查了解到所有相關(guān)信息，需要到各個政府主管部門查詢、核實，費(fèi)時費(fèi)力的同時還不一定能得到全面信息。

2.信息發(fā)布不及時、不全面

一些主管部門存在對監(jiān)管中掌握的信息發(fā)布不及時、發(fā)布不全面的情況。一些信息僅在工作總結(jié)中草草帶過，對于購房人而言，獲得的信息越及時、越全面，越有助于其做購房決策。

3.信息聚合程度低

相關(guān)信息發(fā)布渠道分散及信息發(fā)布不及時、不全面導(dǎo)致了信息聚合程度低，極大增加了購房人整理、利用這些信息的難度。

為了進(jìn)一步增加房地產(chǎn)市場信息透明度，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，進(jìn)一步完善信息公開機(jī)制。

一是要加強(qiáng)信息公開協(xié)作。確立信息發(fā)布牽頭部門，由牽頭部門組織房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈條中涉及的各個部門信息溝通與協(xié)作，將工商、稅務(wù)、房管、國土、建設(shè)、規(guī)劃、信用管理、司法等信息統(tǒng)一納入信息公開協(xié)作范圍，及時、統(tǒng)一發(fā)布信息以提高購房人收集信息效率，為市場交易公平、透明化提供基礎(chǔ)條件。

二是要加強(qiáng)信息聚合，規(guī)范信息公開范圍及內(nèi)容。信息聚合可遵依照正常商品交易慣例，從交易主體、交易客體兩方面入手。在交易主體信息發(fā)布方面，可重點(diǎn)關(guān)注開發(fā)企業(yè)的企業(yè)背景、資質(zhì)等級、信用評級、過往開發(fā)業(yè)績、過往項目開發(fā)過程及交付后存在的問題；還應(yīng)關(guān)注項目開發(fā)實際控制人以及高管人員的過往開發(fā)業(yè)績及存在的問題、資信情況等。在交易客體信息發(fā)布方面，可重點(diǎn)關(guān)注項目施工及監(jiān)理單位的企業(yè)背景、資質(zhì)等級、信用評級、過往開發(fā)業(yè)績、過往項目開發(fā)過程中存在的問題等；項目土地使用權(quán)、在建工程查封、抵押信息、具體房源信息、房源價格調(diào)整信息等。

通過全面、及時公開信息，讓所有在售項目真實情況曝光于眾才能讓購房人不再因信息缺失而盲目決策，同時也讓魚龍混雜的商品房市場濯污揚(yáng)清，讓違規(guī)失信的不良開發(fā)企業(yè)在透明的環(huán)境中要么認(rèn)真遵守市場規(guī)則要么被市場淘汰，讓真正有實力的規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)做大做強(qiáng)，進(jìn)而降低在建工程爛尾風(fēng)險。

陳品祿/責(zé)任編輯