我國商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式分析與建議

陶磊

商品房預(yù)售方式在緩解房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金壓力方面起到了重要作用，然而由于其遠(yuǎn)期交易的特性使得作為弱勢一方的購房者的利益極易受到侵犯。因此，對于商品房預(yù)售資金的監(jiān)管顯得尤為重要。

一、我國商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式分析

對于監(jiān)管模式的分析，主要集中在監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管權(quán)限和法律責(zé)任等方面。按照監(jiān)管主體的不同主要形成了以下三種模式：政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式、商業(yè)銀行監(jiān)管模式、第三方中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。

1.政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式

政府機(jī)構(gòu)是最為傳統(tǒng)，也是監(jiān)管權(quán)力最為完整的監(jiān)管主體。一方面，政府機(jī)構(gòu)掌握著豐富的資源信息，擁有多重的監(jiān)管手段，以國家強(qiáng)制力為后盾，為監(jiān)管的順利進(jìn)行提供了條件；另一方面，政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力行使的范圍也包括了其他監(jiān)管主體，從而保證了監(jiān)管整體上的有效性。因此，以天津、廣州、廈門、青島等城市為代表確立了以政府機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體的商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式。但是在形式上略有不同，廈門和天津等城市是直接以房地產(chǎn)交易管理部門為監(jiān)管主體，而廣州和青島則是以房地產(chǎn)交易管理部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體，履行監(jiān)管職責(zé)。以政府機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體具有以下幾個方面的優(yōu)勢。

第一，政府機(jī)構(gòu)作為行使公權(quán)力的代表，與作為被監(jiān)管對象的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)追求自身利益最大化相矛盾，沒有共同利益的牽制，監(jiān)管也更有動力。同時，政府機(jī)構(gòu)的公信力可以彌補(bǔ)我國當(dāng)前市場信用體系不健全所帶來的問題，既可以消除預(yù)購人的擔(dān)憂，又可以降低銀行的信用風(fēng)險，同時也有助于市場信用的培育。

第二，政府機(jī)構(gòu)不僅對房地產(chǎn)法律法規(guī)、房地產(chǎn)開發(fā)程序、房地產(chǎn)企業(yè)運(yùn)行具有充分的了解，而且也掌握著大量關(guān)于房地產(chǎn)市場的第一手信息，包括商品房銷售信息、預(yù)收款使用信息以及銀行放貸機(jī)構(gòu)信息，并且擁有較強(qiáng)的信息整合能力。

第三，政府機(jī)構(gòu)是以國家強(qiáng)制力為后盾的公權(quán)力機(jī)構(gòu)，這也決定了房地產(chǎn)交易管理部門及其授權(quán)機(jī)構(gòu)對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的監(jiān)管具有較強(qiáng)的行政約束力。作為被監(jiān)管的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)必須履行將預(yù)售資金存入監(jiān)管專用賬戶等義務(wù)，如若違反，政府機(jī)構(gòu)就有權(quán)行使行政權(quán)力課以行政處罰。然而有利就有弊，對于政府監(jiān)管的質(zhì)疑也從未停止過。

首先，政府機(jī)構(gòu)權(quán)力的擴(kuò)大必然會增加貪污腐化發(fā)生的可能性。作為房地產(chǎn)交易管理部門因為法律的授權(quán)而承擔(dān)起監(jiān)管商品房預(yù)售資金的職責(zé)，使其權(quán)限范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，可能引起新的貪污腐敗行為，出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象。

其次，政府機(jī)構(gòu)對于商品房預(yù)售資金監(jiān)管的權(quán)利界限在哪？如何防止監(jiān)管權(quán)力的濫用？對于房地產(chǎn)市場的過度干預(yù)，這一經(jīng)濟(jì)法上永恒的命題，在政府機(jī)構(gòu)行使其對商品房預(yù)售資金監(jiān)管權(quán)力時依然存在。

最后，政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用多樣化的監(jiān)管手段實現(xiàn)對商品房預(yù)售資金的監(jiān)管，人力、物力、財力等成本的付出不可避免。由此引起財政支出的增加，又有可能會進(jìn)一步加重納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。同時，如何確保財政支出的有效行使，又將是政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式所面臨的一個難題。

2.商業(yè)銀行監(jiān)管模式

以北京、杭州、成都、南京為代表，確立了商業(yè)銀行為監(jiān)管主體，房地產(chǎn)主管部門監(jiān)督檢查的商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式。商業(yè)銀行作為監(jiān)管主體的優(yōu)勢在于其對預(yù)售款及其撥付、流轉(zhuǎn)具有實際的控制權(quán)，能夠掌握資金流向。同時，這種模式可以克服政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式所具有的弊端和缺陷。

第一，由商業(yè)銀行對商品房預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管，可以減少政府機(jī)構(gòu)對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)經(jīng)營管理和資金運(yùn)用的直接干預(yù)，避免監(jiān)管過度，同時也有助于減少政府機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體其自身及其公務(wù)人員濫用監(jiān)管權(quán)力謀求個人利益等貪污腐敗行為的發(fā)生。

第二，以商業(yè)銀行作為監(jiān)管主體，能夠使政府機(jī)構(gòu)無須承擔(dān)因監(jiān)管失誤而引起的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，一旦出現(xiàn)因監(jiān)管不當(dāng)導(dǎo)致監(jiān)管風(fēng)險的情況時，即由商業(yè)銀行自行承當(dāng)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。

第三，降低成本，其一是降低政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本，監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)為由商業(yè)銀行承擔(dān)，政府即不再需要為了履行監(jiān)管職責(zé)而承擔(dān)相應(yīng)的人力、物力、財力的支出，減輕了政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本。其二是銀行與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)形成了長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，銀行有責(zé)任監(jiān)督房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對資金的使用，不需要另外支付費(fèi)用就可以完成監(jiān)管。

但是，商業(yè)銀行的監(jiān)管模式也存在著不可忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是商業(yè)銀行作為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)獲取貸款的主要渠道，與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。同時，監(jiān)管銀行是由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自行委托確定的，為了獲得相對寬松的監(jiān)管環(huán)境，他們勢必會選擇與其有業(yè)務(wù)聯(lián)系的商業(yè)銀行。因此，商業(yè)銀行欠缺監(jiān)管主體所應(yīng)具備的獨立性、中立性的要求，易使監(jiān)管流于形式。

二是商業(yè)銀行及其負(fù)責(zé)具體監(jiān)管的工作人員并不具備建筑工程相關(guān)的專業(yè)知識，無法對開發(fā)項目的工程進(jìn)度、申請撥付工程款是否符合監(jiān)管要求進(jìn)行專業(yè)性的分析和認(rèn)定，也有可能因此商業(yè)銀行為此額外增加經(jīng)營管理成本，致使監(jiān)管的有效性、真實性受到影響。

3.第三方中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式

以濟(jì)南和重慶兩地為代表，開啟了我國以第三方中介機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體的監(jiān)管模式。重慶以工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，濟(jì)南則采用由預(yù)售人委托擔(dān)保公司向預(yù)購人提供預(yù)售資金監(jiān)管責(zé)任擔(dān)保書的方式。

與另外兩種監(jiān)管模式相比，第三方中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式具有先天的優(yōu)勢，符合對于監(jiān)管主體獨立性的要求，由擔(dān)保公司監(jiān)管預(yù)售資金，使得與整個商品房預(yù)售毫無關(guān)系的一方成為監(jiān)管主體，不存在政府機(jī)構(gòu)過度干預(yù)以及貪污腐敗等行為；而工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)具有專業(yè)的建筑工程知識。采用此模式進(jìn)行監(jiān)管，有利于提高監(jiān)管效率和準(zhǔn)確性。

與其具有的內(nèi)在優(yōu)勢相比，第三方中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式也存在固有的缺陷。首先，就整體而言，第三方中介機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體行使監(jiān)管權(quán)力，履行監(jiān)管職責(zé)，即意味著各種風(fēng)險都集中第三方中介機(jī)構(gòu)于一身。而當(dāng)前，第三方中介機(jī)構(gòu)尚未完全具備抵抗各種風(fēng)險的能力和實力。其次，第三方中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任的能力較弱，對監(jiān)管失誤后的救助保障十分有限。最后，以工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)為監(jiān)管方的模式下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)容易和監(jiān)理機(jī)構(gòu)發(fā)生謀和，無法保證商品房預(yù)售資金的有效監(jiān)管；而擔(dān)保公司在專業(yè)知識和監(jiān)控力方面都存在不足，并且會因擔(dān)保費(fèi)用過高而增加房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)項目成本，導(dǎo)致房價上升，反而加重購房人負(fù)擔(dān)。

二、商品房預(yù)售監(jiān)管方式完善的建議

1.在立法上進(jìn)一步完善現(xiàn)行監(jiān)管模式

對于政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，為了防止權(quán)力尋租、濫用職權(quán)、干預(yù)過度等現(xiàn)象，就必須在立法上確立有效的制約機(jī)制，健全內(nèi)部約束體系，明確責(zé)任承擔(dān)，并加強(qiáng)來自外部的監(jiān)督與制約。對于商業(yè)銀行監(jiān)管模式，必須克服商業(yè)銀行作為監(jiān)管主體獨立性不足、缺乏監(jiān)管動因等問題。為此，在立法上明確商業(yè)銀行具備監(jiān)管職能的條件，確立對于資金監(jiān)管操作要求，同時確立一定的獎懲機(jī)制，促使商業(yè)銀行依法切實履行其監(jiān)管職責(zé)。

對于第三方中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，在立法上明確中介組織具備監(jiān)管職能必須具備的條件，確立對于資金監(jiān)管操作要求。加快中介機(jī)構(gòu)的法制化，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使其成為真正地自律性組織，以保障監(jiān)管權(quán)力的有效行使。

2.明確相應(yīng)的法律責(zé)任

在商品房預(yù)售資金監(jiān)管體系中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與監(jiān)管主體是法律責(zé)任的承擔(dān)主體。然而，我國《城市房地產(chǎn)管理法》沒有明確房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將預(yù)售款不用于工程建設(shè)時的法律責(zé)任，缺乏相應(yīng)的處罰規(guī)定。雖然在建設(shè)部頒布的《城市商品房預(yù)售管理辦法》中有相關(guān)規(guī)定，同時根據(jù)授權(quán)制定的地方性法規(guī)或規(guī)章中也規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰條款，但是這些處罰規(guī)定的法律層級較低，處罰力度也較弱，其對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的約束力較低。因此，需要在《城市房地產(chǎn)管理法》以及其他法律法規(guī)中明確規(guī)定更為嚴(yán)厲、更具操作性的處罰措施，加強(qiáng)對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違規(guī)行為的處罰力度。

3.完善房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的預(yù)售信息披露義務(wù)

正是由于房地產(chǎn)開發(fā)市場中預(yù)售人與預(yù)購人之間信息不對稱的存在，對于預(yù)售款的監(jiān)管才有了其必要性。但是監(jiān)管有其優(yōu)點也有其弊端，因此如果能夠通過市場機(jī)制本身解決的問題，也就沒有了監(jiān)管的必要性。

房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格按照法律的規(guī)定履行其信息披露的義務(wù)。一方面，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行規(guī)范商品房預(yù)售資金監(jiān)管的地方性法規(guī)或規(guī)章中，詳細(xì)規(guī)定信息披露的要求以及標(biāo)準(zhǔn)，同時明確虛假信息披露的法律責(zé)任；另一方面，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期向社會公布房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)項目的預(yù)售資金監(jiān)管狀況，對于違規(guī)行為一律公示，并將相關(guān)信息納入征信系統(tǒng)，以形成社會對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的共同監(jiān)督。

陳品祿/責(zé)任編輯