特色小鎮(zhèn)的春天

胡小兮

3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在作2017年《政府工作報(bào)告》時(shí)提出，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。

這是國家首次將“特色小城鎮(zhèn)”概念寫入政府工作報(bào)告，它既是對(duì)近年來特色小鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略肯定，也預(yù)示著特色小鎮(zhèn)在新時(shí)期的發(fā)展方向。

2015年9月，中財(cái)辦主任劉鶴到浙江調(diào)研時(shí)指出，浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下發(fā)展模式的有益探索。2016年7月，住建部、國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)；當(dāng)年10月，第一批特色小鎮(zhèn)名單公布。

特色小鎮(zhèn)已成為新時(shí)期中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺(tái)。2017年，“中央一號(hào)文件”《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》提出，將大力培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)。

由浙江走向全國的特色小鎮(zhèn)建設(shè)已成燎原之勢(shì)，文化小鎮(zhèn)、旅游小鎮(zhèn)、科技小鎮(zhèn)、工業(yè)小鎮(zhèn)、商業(yè)小鎮(zhèn)、金融小鎮(zhèn)等形態(tài)紛紛呈現(xiàn)，中國的特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入快速期。

當(dāng)然，目前特色小鎮(zhèn)也存在一些問題。比如全國政協(xié)委員、泰禾集團(tuán)董事長黃其森指出，很多地方“一哄而起”做小鎮(zhèn)，難免盲目跟風(fēng)。住建部總經(jīng)濟(jì)師趙暉表示，在當(dāng)前特色小鎮(zhèn)開發(fā)培育過程中，存在“不健康”傾向，少數(shù)地方還被約談。

進(jìn)入新的一年，2017年特色小鎮(zhèn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)將是怎樣的呢？

一、特色小鎮(zhèn)將進(jìn)一步提升新型城鎮(zhèn)化水平

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁動(dòng)力源泉，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于打破“城市—鄉(xiāng)村”二元替換的界線。作為一項(xiàng)新興事物，特色小鎮(zhèn)正是結(jié)合城市功能與鄉(xiāng)村功能、實(shí)踐創(chuàng)新融合的場(chǎng)域。2017年，特色小鎮(zhèn)建設(shè)將進(jìn)一步帶動(dòng)農(nóng)民有序城市化，破解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和動(dòng)能轉(zhuǎn)換的難題，推進(jìn)我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

第一，小城鎮(zhèn)的“軟價(jià)值”將大幅提升。

2016年的《中國工業(yè)化藍(lán)皮書》指出，中國工業(yè)化水平綜合指數(shù)指數(shù)已達(dá)83.69，工業(yè)化水平有了實(shí)質(zhì)性的提高，預(yù)計(jì)到2020年該數(shù)值將達(dá)到100，從而基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。

中國的工業(yè)化已進(jìn)入后期中段，勞動(dòng)力、土地、環(huán)境等要素成本不斷上升，在產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的背景下，依靠房地產(chǎn)、能源以及低附加值農(nóng)產(chǎn)品生存的小城鎮(zhèn)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)。

隨著路網(wǎng)條件的改善、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，小城鎮(zhèn)的交通可達(dá)性與信息可達(dá)性大幅提升，青山綠水、遠(yuǎn)離嘈雜、鄉(xiāng)土溫情等“軟價(jià)值”成為相較于城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力，也是成就“特色”二字的生命力所在。

可以預(yù)見，2017年的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，從產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)品呈現(xiàn)到景觀布局，將更緊密地圍繞地域“軟價(jià)值”展開，由盲目的“千鎮(zhèn)一面”轉(zhuǎn)向立足人文基因的價(jià)值挖掘。

第二，農(nóng)民的能動(dòng)性將充分發(fā)揮。

不同于一些西方國家由技術(shù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化引致城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，中國的城鎮(zhèn)化是以城市擴(kuò)張為導(dǎo)向的人口聚集，引起農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷。從過往的實(shí)踐可以看出，中國土地的城鎮(zhèn)化超速于人口的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的核心及重點(diǎn)在于人的城鎮(zhèn)化，換句話說，在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中處于弱勢(shì)的農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。

據(jù)公安部消息，2016年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%。各地取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”時(shí)代就此終結(jié)。

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長李迅認(rèn)為，按照世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)，人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到百分之七八十的水平。這意味著，中國的城鎮(zhèn)化還有較大的上升空間。

發(fā)改委規(guī)劃司副司長陳亞軍表示，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、擴(kuò)大內(nèi)需的主動(dòng)力沒有得到充分發(fā)揮。因此，要突出抓好新生中小城市培育和特色鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)，著力補(bǔ)齊城鎮(zhèn)體系的短板，開拓城鎮(zhèn)化增長的內(nèi)生空間。

2017年，特色小鎮(zhèn)建設(shè)將拓展農(nóng)民發(fā)揮能動(dòng)性的空間，促進(jìn)創(chuàng)造主體自身從體力勞動(dòng)者向智力勞動(dòng)者的轉(zhuǎn)型。

在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，一部分農(nóng)民將完全轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由低端向高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的推動(dòng)下，有一定技能的農(nóng)民將向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化，成為新時(shí)期的“大國工匠”，如以化纖布紡織為特色的浙江紹興柯橋鎮(zhèn)、以毛紡織為特色的江蘇江陰新橋鎮(zhèn)、以棉紡織為特色的山東鄒平魏橋鎮(zhèn)，其生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平、品種質(zhì)量、市場(chǎng)占有率排名世界前列。

對(duì)于農(nóng)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)型特色小鎮(zhèn)而言，一部分農(nóng)民將扮演耕者與工人的雙重角色。如以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園為特色的山東青島藏南鎮(zhèn)，解決了4000多名農(nóng)民的就業(yè)問題，使年人均增收1.5萬元。又如河北武強(qiáng)周窩鎮(zhèn)，以文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為支撐，“晨早農(nóng)耕、午后做工、晚間休閑”成為當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)民的生活常態(tài)。

第三，建制型小城鎮(zhèn)的平臺(tái)作用更為突出。

今年的政府工作報(bào)告并未專門列出“特色小鎮(zhèn)”的說法，而是將其并入到“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)”的表述中。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎認(rèn)為，我國近20000個(gè)建制型小城鎮(zhèn)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)載體、存量載體，其作用還應(yīng)加強(qiáng)?！爸С种行〕鞘泻吞厣〕擎?zhèn)”，是更加凸顯建制型小城鎮(zhèn)的重要抓手與平臺(tái)作用。

在2016年住建部發(fā)布的第一批特色小鎮(zhèn)名單中，127個(gè)特色小鎮(zhèn)均為建制鎮(zhèn)。從區(qū)位角度看，中心城市周邊的建制鎮(zhèn)亟需特色小鎮(zhèn)建設(shè)，分擔(dān)一部分城市功能；從管理范圍看，建制鎮(zhèn)在落戶政策、城市建設(shè)管理、城鎮(zhèn)化形態(tài)、土地制度、住房政策、投融資體制等方面的權(quán)責(zé)與指轄范圍較非建制鎮(zhèn)明晰，利于穩(wěn)步抓落實(shí)、見行動(dòng)、出效果。此次政府報(bào)告對(duì)建制小城鎮(zhèn)的重視，是對(duì)特色小鎮(zhèn)怎樣在最短時(shí)間內(nèi)穩(wěn)中求勝、樹立新標(biāo)桿的科學(xué)判斷。

二、特色小鎮(zhèn)進(jìn)入“內(nèi)涵”發(fā)展時(shí)代

得益于政策導(dǎo)向，特色小鎮(zhèn)已成為多方爭(zhēng)搶的“風(fēng)口”產(chǎn)業(yè)，輿論熱度不減。今年的政府工作報(bào)告指出，中國改革發(fā)展的巨大成就是廣大干部群眾實(shí)干出來的，再創(chuàng)新業(yè)績還得靠實(shí)干。

當(dāng)前，“立足產(chǎn)業(yè)、突出特色”已成為建設(shè)特色小鎮(zhèn)的普遍共識(shí)，可以預(yù)判的是，2017年的特色小鎮(zhèn)將進(jìn)入“內(nèi)涵”發(fā)展時(shí)代，更多實(shí)質(zhì)性的問題將受到關(guān)注。在延伸廣度與深度的過程中，特色小鎮(zhèn)市場(chǎng)也呈現(xiàn)出一些新的趨勢(shì)。

第一，“產(chǎn)業(yè)+資本”造就新價(jià)值。

作為加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口，特色小鎮(zhèn)正成為社會(huì)資本的關(guān)注熱點(diǎn)。一批有相當(dāng)資金調(diào)度能力的龍頭企業(yè)，如萬科、碧桂園、華夏幸福、美好置業(yè)、南山控股、藍(lán)城集團(tuán)等，通過“去地產(chǎn)化”“輕資產(chǎn)化”的深度整合，為特色小鎮(zhèn)導(dǎo)入資金、產(chǎn)業(yè)與各項(xiàng)配套服務(wù)。

如華夏幸福運(yùn)營的河北大廠影視小鎮(zhèn)，以“人才孵化+產(chǎn)業(yè)基地”雙輪驅(qū)動(dòng)為發(fā)展戰(zhàn)略，打造了覆蓋人才孵化、創(chuàng)意孵化、前期拍攝、后期制作、宣發(fā)交易的全產(chǎn)業(yè)鏈。小鎮(zhèn)除了引入Base FX、金海岸影業(yè)、派格控股傳媒、北京電影學(xué)院等產(chǎn)學(xué)研機(jī)構(gòu)，還引入美國影視業(yè)先進(jìn)的運(yùn)作模式，加快本土特色的超級(jí)影視IP和產(chǎn)業(yè)鏈生成，被業(yè)內(nèi)人士譽(yù)為“中國唯一特別上路的影視小鎮(zhèn)”。

與此同時(shí)，一系列品牌央企、國企也積極搶灘特色小鎮(zhèn)建設(shè)，有評(píng)論認(rèn)為，國企的資金優(yōu)勢(shì)和品牌優(yōu)勢(shì)將帶領(lǐng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入縱深發(fā)展階段。越來越多的銀行、國企已開始成立特色小鎮(zhèn)事業(yè)部進(jìn)行布局。

國資委商業(yè)科技質(zhì)量中心研究員羅天昊認(rèn)為，央企等大企業(yè)的介入，能夠使得更多政策紅利引入特色小鎮(zhèn)建設(shè)。比如目前河北崇禮縣等相對(duì)貧困地區(qū)，借助北京冬奧會(huì)的東風(fēng)，下一步在打造滑雪等冰雪產(chǎn)業(yè)上，國家的政策優(yōu)勢(shì)和央企、國企的自身優(yōu)勢(shì)便能夠無縫對(duì)接。

第二，PPP模式再發(fā)酵。

近日，民建中央在向全國政協(xié)十二屆五次會(huì)議提交的《關(guān)于高質(zhì)量推進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的提案》中建議，要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，落地做實(shí)PPP融資模式、PPP合作模式等，研究設(shè)立特色小鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向和杠桿放大作用，吸引社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。

近年來，眾多的社會(huì)資本越來越積極地以PPP模式切入特色小鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域。對(duì)此，財(cái)政部部長肖捷在十二屆全國人大五次會(huì)議專場(chǎng)記者會(huì)上回應(yīng)稱，PPP模式在我國還處于探索階段，各方面的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐能力的提升都需要一個(gè)過程。

肖捷表示，截至去年底，PPP已簽約落地1351個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)2.2萬億元，項(xiàng)目落地率已經(jīng)超過30%。與年初相比，無論是項(xiàng)目落地的數(shù)量，還是投資規(guī)模，都增長了4倍多。目前，PPP項(xiàng)目的落地周期已經(jīng)開始縮短，落地的速度也在不斷加快。下一步，將繼續(xù)發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目融資環(huán)境，加大業(yè)務(wù)支持和項(xiàng)目推介的力度，推動(dòng)PPP項(xiàng)目運(yùn)作更加規(guī)范。

這意味著，PPP模式將朝著定位準(zhǔn)確、運(yùn)作科學(xué)、機(jī)制合理的發(fā)展方向，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)、宜居宜業(yè)的配套設(shè)施和多功能的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。與此同時(shí)，社會(huì)資本與政府的合作關(guān)系也將趨于穩(wěn)定，更符合契約精神與公共利益。

第三，園區(qū)轉(zhuǎn)型的新思路。

構(gòu)建特色小鎮(zhèn)，還為部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供了轉(zhuǎn)型的思路。如青島西海岸新區(qū)瑯琊鎮(zhèn)，在海產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品提檔升級(jí)后，滯銷問題凸顯。對(duì)此，該鎮(zhèn)開始建設(shè)以“互聯(lián)網(wǎng)+山情海韻”為特色的電商小鎮(zhèn)，開發(fā)全省首家鎮(zhèn)級(jí)電商平臺(tái)，整合百家農(nóng)場(chǎng)與商家，組建覆蓋全國電商網(wǎng)絡(luò)，海岸線的生態(tài)整治也在有序進(jìn)行。

隨著市場(chǎng)格局的變化，一些產(chǎn)城分離、效率低下、生態(tài)堪憂的產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨被整合、被淘汰的局面。與此類產(chǎn)業(yè)園區(qū)明顯區(qū)別，特色小鎮(zhèn)是以產(chǎn)、城、人、文為一體的生態(tài)社區(qū)，有益于部分園區(qū)的改造。

一種可能的路徑是，通過扶持龍頭產(chǎn)業(yè)，打造產(chǎn)業(yè)鏈，再輔以住宅、商業(yè)、醫(yī)院、總部基地等多功能配套加以升級(jí)改造，使人才、科技、資本、信息等高端要素集聚，融合生產(chǎn)、生活、生態(tài)，促進(jìn)園區(qū)的功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市功能、土地利用、交通網(wǎng)絡(luò)、空間布局等進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三、特色小鎮(zhèn)將促使多元協(xié)同形成治理合流

十八屆三中全會(huì)以“社會(huì)治理”替代“社會(huì)管理”，使傳統(tǒng)的單維度政府為主的管理模式向多維度的社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。

作為社會(huì)治理的“微單元”，特色小鎮(zhèn)治理將由政府、社區(qū)、社會(huì)組織、公民等多元主體基于法權(quán)、市場(chǎng)、文化、習(xí)俗、道德規(guī)范等維度，通過協(xié)商、合作、互動(dòng)進(jìn)行合作治理。具體表現(xiàn)為：

產(chǎn)業(yè)協(xié)同。特色小鎮(zhèn)是具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展平臺(tái)，既是是同業(yè)企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、合作共贏的企業(yè)社區(qū)，也是加強(qiáng)三大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的試驗(yàn)田。正如全國人大代表、新希望集團(tuán)董事長劉永好所言，特色小鎮(zhèn)背景下的農(nóng)村既有農(nóng)業(yè)，也有制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，“我覺得這是國家鼓勵(lì)和支持的”。

城鄉(xiāng)協(xié)同。小城鎮(zhèn)，更明確地說小村鎮(zhèn)，是以血緣、親緣和族緣為紐帶結(jié)成的區(qū)域共同體，在發(fā)展和治理的過程中，形成了一套從底層到上層的、獨(dú)具特色的管理方式，一些地方積累和形成了較好的鄉(xiāng)規(guī)民約，倡導(dǎo)互幫互助。

因此，特色小鎮(zhèn)的治理主體要在尊重當(dāng)?shù)靥厣c傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，引入中心城市的資本、技術(shù)、人才等要素，更要探索和市場(chǎng)化第三方合作的治理路徑，形成利益主體多元、公眾參與積極的現(xiàn)代社會(huì)治理體系。

區(qū)域協(xié)同。在城鄉(xiāng)協(xié)同的基礎(chǔ)上，特色小鎮(zhèn)作為既有鄉(xiāng)村本地特征又融入高新技術(shù)和特色人才的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元，應(yīng)盡可能融入城市網(wǎng)絡(luò)集群以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。

有學(xué)者指出，今天的城市競(jìng)爭(zhēng)越來越體現(xiàn)為城市集群之間的競(jìng)爭(zhēng)，城市區(qū)域中的每個(gè)特色小鎮(zhèn)都可能承擔(dān)著重要的全球性或區(qū)域性角色，成為某一類市場(chǎng)的控制中心，某一類服務(wù)的供給中心。

換句話說，特色小鎮(zhèn)將從單體城鎮(zhèn)點(diǎn)的創(chuàng)新，轉(zhuǎn)向與毗鄰經(jīng)濟(jì)體協(xié)同的群體創(chuàng)新。這就需要發(fā)揮城市群的協(xié)商機(jī)制，明確在不同需求區(qū)域中特色小鎮(zhèn)資源的有效配置。

生態(tài)協(xié)同。特色小鎮(zhèn)建設(shè)將加強(qiáng)公共選擇和公共博弈，提升社會(huì)參與度與關(guān)注度，以保護(hù)性開發(fā)和利用性涵養(yǎng)并舉，生態(tài)化孕育和景觀化美育并行，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

全國政協(xié)委員、協(xié)鑫集團(tuán)董事長朱共山呼吁，在建設(shè)部門審批的建設(shè)指標(biāo)上，設(shè)定特色小鎮(zhèn)新能源利用比例不得低于總體能耗的20%。充分利用綠色智慧能源，將使小鎮(zhèn)建設(shè)站在綠色環(huán)保、高效低耗的起點(diǎn)上，真正做到宜人宜居。

除此之外，信息化的社會(huì)治理體系將越來越廣泛地運(yùn)用于特色小鎮(zhèn)。利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)和成果，可以挖掘利用社會(huì)治理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、民生服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等各方面的融合數(shù)據(jù)，對(duì)特色小鎮(zhèn)定位和發(fā)展需求提供類型豐富的精準(zhǔn)化服務(wù)。

總之，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)“咬定青山不放松”，以小而特、小而優(yōu)、小而美、小而精的呈現(xiàn)形態(tài)，創(chuàng)造宜居、宜業(yè)、詩性、畫意、溫情并蓄的人本生態(tài)。

作者系方塘智庫城市中國研究中心研究員