極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理中“政府—輿論”良性互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建
——以濟(jì)南“7·18”暴雨風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為例

王玉龍

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100）

極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理中“政府—輿論”良性互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建
——以濟(jì)南“7·18”暴雨風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為例

王玉龍

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100）

對(duì)城市突發(fā)性極端天氣風(fēng)險(xiǎn)的治理是城市治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。究其原因，政府不僅要面對(duì)極端天氣本身的風(fēng)險(xiǎn)，還要面臨輿論聚焦所帶來的壓力，“政府—輿論”的非良性對(duì)抗是政府極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理失效的重要原因。通過對(duì)濟(jì)南市“7·18”暴雨風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的案例研究發(fā)現(xiàn)，極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理中的輿論壓力主要源于信息公開與輿論傳播壓力、協(xié)同治理對(duì)輿論動(dòng)員的需求壓力和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理有效性的輿論施壓。掌握輿論主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)廣泛輿論動(dòng)員，及時(shí)回應(yīng)負(fù)面輿論是實(shí)現(xiàn)有效治理的必然要求。為此，政府需要轉(zhuǎn)變治理理念，積極看待輿論價(jià)值，挖掘輿論主體的治理潛力，正確認(rèn)識(shí)信息公開的輿情風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建“政府—輿論”良性互動(dòng)機(jī)制。

風(fēng)險(xiǎn)治理；輿論引導(dǎo)；協(xié)同治理；極端天氣事件

2016年7月18日，當(dāng)社會(huì)各界的思緒重新回到2007年那場(chǎng)“7·18特大暴雨”之時(shí)，濟(jì)南市卻似乎又將迎來一場(chǎng)暴雨的考驗(yàn)。和9年前不同的是，此次濟(jì)南市政府在暴雨風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面采取了多項(xiàng)舉措，更是歷史上首次因暴雨調(diào)整公眾上下班時(shí)間，受到輿論廣泛關(guān)注。然而，實(shí)際降雨卻離預(yù)報(bào)相去甚遠(yuǎn)，濟(jì)南市經(jīng)歷了興師動(dòng)眾的“全城等雨”，最終卻發(fā)現(xiàn)是投入大量成本之后的“虛驚一場(chǎng)”。即便如此，社會(huì)輿論仍普遍為濟(jì)南市政府此次治理行為“點(diǎn)贊”。

當(dāng)前整個(gè)社會(huì)普遍懷有一種對(duì)政府的不信任感，緣何濟(jì)南市政府在此次極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理中，能夠?qū)崿F(xiàn)“政府—輿論”的良性互動(dòng)，贏得輿論的理解與支持？為此，有必要解讀此次濟(jì)南市政府面臨極端天氣風(fēng)險(xiǎn)的行政選擇，解析其贏得輿論支持的成功密碼，探討我國(guó)城市極端天氣風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中的政府治理理念與治理路徑。

一、暴雨風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別下的政府選擇

此次濟(jì)南市政府對(duì)暴雨風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，包括三大階段：一是7月18日的雨情預(yù)警階段，向社會(huì)公布預(yù)警信息、調(diào)整上下班時(shí)間、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案；二是7 月19日至7月22日的雨情監(jiān)測(cè)階段，密切關(guān)注雨情變化并做出及時(shí)應(yīng)對(duì)；三是7月22日后對(duì)此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作的總結(jié)回顧階段。

（一）雨情預(yù)警與預(yù)案執(zhí)行

極端天氣風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與預(yù)警行為是此次濟(jì)南市政府治理行為的重點(diǎn)。一是通過氣象預(yù)報(bào)識(shí)別暴雨風(fēng)險(xiǎn)；二是首次因暴雨發(fā)布調(diào)整上下班時(shí)間的政府通知，短時(shí)間發(fā)酵成輿論熱點(diǎn)；三是啟動(dòng)和執(zhí)行剛公開發(fā)布一周的應(yīng)急預(yù)案。

1. 雨情預(yù)報(bào)：提供風(fēng)險(xiǎn)決策的信息參考

7月中旬，全國(guó)北方省市普遍迎來強(qiáng)降雨天氣，濟(jì)南也無法例外。7月18日15時(shí)15分，濟(jì)南市氣象局發(fā)布暴雨預(yù)報(bào)，預(yù)報(bào)19日傍晚到20日濟(jì)南市將有一次全市性暴雨過程，并在預(yù)報(bào)中明確指出此次暴雨會(huì)帶來極端天氣風(fēng)險(xiǎn)的三項(xiàng)判斷依據(jù)。

第一，平均降雨量大，部分地區(qū)面臨特大暴雨風(fēng)險(xiǎn)。此次暴雨全市平均降雨量在60-90毫米，部分地區(qū)會(huì)超過150毫米，而濟(jì)南2007年“7·18”特大暴雨事件中，平均降雨量為134毫米，由此根據(jù)預(yù)報(bào)，濟(jì)南市部分地區(qū)將可能在“7·18特大暴雨”九周年之際，再度面臨一次堪比“7·18”的降雨。

第二，降雨量集中，威脅市民人身安全。暴雨集中在19日傍晚至20日早晨，與市民上下班時(shí)段重合，且1小時(shí)最大降雨量可達(dá)50毫米左右，并伴有雷電和8級(jí)左右陣風(fēng)，根據(jù)預(yù)報(bào)，市民將面臨巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)，為此氣象局建議合理安排上下班時(shí)間，市民盡量減少外出，取消室外公眾活動(dòng)。

第三，伴生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)預(yù)報(bào)此次暴雨將為濟(jì)南市帶來全市性暴雨、城市內(nèi)澇和山洪地質(zhì)災(zāi)害、雷電和大風(fēng)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，因此氣象局建議做好上述風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。

2. 調(diào)整上下班時(shí)間：核心決策發(fā)酵為輿情熱點(diǎn)

根據(jù)氣象局提供的暴雨預(yù)報(bào)，濟(jì)南市城市防汛指揮部（以下簡(jiǎn)稱“市城防指”）于7月18日15時(shí)30分召集全體成員單位會(huì)議，迅速形成防汛應(yīng)急建議。7月18日傍晚，濟(jì)南市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于應(yīng)對(duì)極端天氣調(diào)整上下班時(shí)間的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），臨時(shí)調(diào)整駐濟(jì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位上下班時(shí)間，7月19日下班時(shí)間提前至15：00 ，20日上班時(shí)間推遲至10：00，并提醒廣大市民減少不必要的外出活動(dòng)。［2］隨著信息的傳遞，“調(diào)整上下班時(shí)間”引發(fā)市民熱議，并迅速發(fā)酵為濟(jì)南市的輿情熱點(diǎn)。

此次輿情的迅速發(fā)酵具有其特殊條件：第一，此次發(fā)布的《通知》屬于臨時(shí)性的緊急通知，客觀上要求其在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)范圍內(nèi)的迅速傳播；第二，《通知》內(nèi)容與公眾切身利益息息相關(guān)，將對(duì)居民7 月19-7月20日的出行、工作、生活帶來重大影響；第三，《通知》發(fā)布之日，正值濟(jì)南市2007年“7·18特大暴雨”9周年紀(jì)念，觸動(dòng)社會(huì)公眾的敏感神經(jīng)；第四，此次《通知》的發(fā)布，是濟(jì)南市歷史上首次因暴雨調(diào)整上下班時(shí)間，其緊迫性、特殊性引發(fā)媒體和公眾的高度關(guān)注。

3. 啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案：推動(dòng)部門聯(lián)動(dòng)與社會(huì)聯(lián)防

2016年7月11日，濟(jì)南市發(fā)布《濟(jì)南市城市防洪應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急預(yù)案》），原《濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)濟(jì)南市城市防汛應(yīng)急預(yù)案的通知》廢止。7月18日，濟(jì)南市城防指啟動(dòng)《應(yīng)急預(yù)案》，要求各區(qū)、各成員單位按黃色汛情預(yù)警響應(yīng)，包括但不限于：［3］

交警、巡警和派出所重點(diǎn)加強(qiáng)城市交通主干道、低洼地區(qū)以及防汛重點(diǎn)地段的巡邏密度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處置險(xiǎn)情。交警部門加強(qiáng)汛期道路交通管理工作，及時(shí)指揮疏導(dǎo)道路交通，避免發(fā)生長(zhǎng)時(shí)間、大范圍擁堵等交通問題。

消防部門配齊配全交通、通信和救援工具，確保關(guān)鍵時(shí)刻能夠拉得出、沖得上、打得贏。

濟(jì)南鐵路局防洪指揮部下發(fā)暴雨黃色預(yù)警通知，對(duì)防洪地點(diǎn)落實(shí)雨中監(jiān)守，加強(qiáng)巡檢，嚴(yán)格執(zhí)行警戒雨量設(shè)防制度，達(dá)到警戒雨量值，果斷采取措施，限速或封鎖區(qū)間，寧可錯(cuò)攔、不得盲目放行列車。

濟(jì)南市市政部門各工地停止施工全力做好現(xiàn)場(chǎng)防汛準(zhǔn)備，對(duì)工地的溝槽進(jìn)行覆蓋、圍擋、圍堰。

（二）雨情監(jiān)測(cè)與協(xié)同指揮

實(shí)際上此次暴雨不僅時(shí)間較預(yù)報(bào)有所推遲，雨情也與預(yù)報(bào)有所出入。7月19日，在暴雨來臨之前，濟(jì)南市政府部門密切監(jiān)視雨情變化，從氣象預(yù)報(bào)和預(yù)警級(jí)別都進(jìn)行了修正和調(diào)整，但并未因此降低實(shí)際應(yīng)對(duì)的力度。

1. 密切關(guān)注并公布雨情變化

7月19日14時(shí)15分，濟(jì)南市氣象局再次發(fā)布此次暴雨的跟蹤預(yù)報(bào)，指出降雨時(shí)間有所推遲，預(yù)計(jì)于19日20：00前后自南向北先后開始，20日下午逐漸結(jié)束，主要降雨時(shí)段集中在19日后半夜至20日早晨。向社會(huì)公布暴雨開始時(shí)間有所推遲，但過程降雨量維持上次預(yù)報(bào)的意見。［4］

2. 調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別

7月19日16時(shí)20分，市城防指啟動(dòng)濟(jì)南市城市防汛藍(lán)色汛情預(yù)警，要求各區(qū)城防指和市城防指成員單位按照《應(yīng)急預(yù)案》全面做好各項(xiàng)應(yīng)對(duì)和防范工作。由市城防指對(duì)36個(gè)部門單位、7個(gè)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，各區(qū)各類搶險(xiǎn)隊(duì)伍共217支，共計(jì)10322人，儲(chǔ)備大型移動(dòng)泵車、排水泵、遇水膨脹袋、編織袋、橡皮艇等常規(guī)性防汛物資，實(shí)現(xiàn)遇有險(xiǎn)情就近取材、就近調(diào)配。

（三）雨情回顧與工作總結(jié)

7月22日下午，濟(jì)南市全市防汛工作專題會(huì)議召開，總結(jié)回顧此次防汛工作情況。省委常委、市委書記王文濤在會(huì)議上發(fā)言，并未回避此次暴雨預(yù)報(bào)與實(shí)際雨情的出入，在正面回應(yīng)的基礎(chǔ)上，重申極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理的兩個(gè)理念。一是繼續(xù)強(qiáng)化“寧可十防九空、不可失防萬一”的觀念；二是要將每一次防汛都看作一次實(shí)戰(zhàn)演練，在演練中發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)整改，固化經(jīng)驗(yàn)，形成長(zhǎng)效機(jī)制。［5］

二、暴雨風(fēng)險(xiǎn)管理中的輿情發(fā)展

隨著事件的發(fā)酵，公眾的輿論也隨之發(fā)展變化。本文通過對(duì)微博信息進(jìn)行文本分析，考察此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)管理的輿情發(fā)展特征。在新浪微博以“濟(jì)南暴雨”為關(guān)鍵詞，利用GooSeeker提供的微博爬蟲工具采集微博信息，根據(jù)事件的進(jìn)展及輿論發(fā)展的周期特征，設(shè)定微博時(shí)間跨度為2016年7月18日15時(shí)至2016年7月23日15時(shí)，共獲得相關(guān)微博470條。利用清華大學(xué)新聞研究中心提供的ROST NAT軟件，對(duì)相關(guān)微博內(nèi)容進(jìn)行詞頻分析、語義網(wǎng)構(gòu)建和K-核分析以分析輿情發(fā)展的階段性特征。根據(jù)發(fā)文量的變化趨勢(shì)并結(jié)合事件進(jìn)程，本文將此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)管理中的輿情發(fā)展分為預(yù)警階段、管理階段和總結(jié)回顧階段。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警階段的輿情特征

從7月18日15時(shí)暴雨預(yù)警信息公開到7月19 日15時(shí)全市企事業(yè)單位提前下班，是此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警階段。通過分析發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期的輿情主要呈現(xiàn)出以下特征：

1. 輿論焦點(diǎn)涉及工作生活、管理部門和暴雨量

通過對(duì)微博內(nèi)容進(jìn)行詞頻分析并提取前30個(gè)高頻詞匯1，發(fā)現(xiàn)在高頻詞匯中，作為微博關(guān)鍵詞的“濟(jì)南”“暴雨”“大暴雨”等屬于最高頻詞匯；此外，在詞頻20-50次的詞匯中，大都是與人們的工作活動(dòng)密切相關(guān)的詞語；而在10-20次詞頻的詞語中，則涉及到與此次暴雨屬性相關(guān)的詞語如“降雨量”“路段”等概念，也有涉及到此次預(yù)警信息詞匯如“市政府”“氣象臺(tái)”“預(yù)報(bào)”等概念（見表1）?？梢姡@一階段，網(wǎng)友微博話題主要涉及到居民工作生活、此次預(yù)警信息發(fā)布的主要部門單位、暴雨屬性信息等方面。

表1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警階段微博詞頻統(tǒng)計(jì)

2. 公眾輿論比較集中

通過建構(gòu)語義網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行多維標(biāo)度分析（MDS）和K-核分析發(fā)現(xiàn)，在該微博輿情網(wǎng)絡(luò)中存在兩個(gè)聯(lián)系密切的凝聚子群。一個(gè)是7-核的凝聚子群，另一個(gè)是6-核的凝聚子群。這兩個(gè)凝聚子群中，各個(gè)點(diǎn)是相互聯(lián)系的。說明整個(gè)語義網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系比較緊密，即網(wǎng)絡(luò)輿論體現(xiàn)出圍繞某些核心話題發(fā)散，且網(wǎng)友的觀點(diǎn)相對(duì)集中。

3. “雨情”與“上下班時(shí)間調(diào)整”成為兩大熱點(diǎn)話題

通過基于k-核的凝聚子群分析，可以發(fā)現(xiàn)在微博輿論網(wǎng)絡(luò)中，存在兩個(gè)重要的凝聚子群，分別代表兩大輿論熱點(diǎn)話題。其中7-核的凝聚子群，是由“濟(jì)南、暴雨、雨量、全市、過程、晚到、將有、降雨量、降雨、毫米”等相近或相關(guān)的詞語節(jié)點(diǎn)構(gòu)成，反映了網(wǎng)友對(duì)此次全市大規(guī)模降雨的具體情況的關(guān)注，這是這一階段第一個(gè)輿論熱點(diǎn)。而6-核的凝聚子群，是由“下班、上班、上下班、單位、企事業(yè)單位、天氣、預(yù)報(bào)、氣象”等詞語節(jié)點(diǎn)構(gòu)成，可見網(wǎng)友普遍關(guān)注濟(jì)南市暴雨預(yù)警所建議的19日提前下班與20日延時(shí)上班對(duì)自身的影響，這是第二個(gè)輿論熱點(diǎn)（見表2）。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警階段微博輿論語義網(wǎng)的k-核分析圖譜

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理階段的輿情特征

從7月19日15時(shí)全市企事業(yè)單位提前下班，至7月20日10時(shí)全市企事業(yè)單位延時(shí)上班，是此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)的管理階段。這一時(shí)間段事實(shí)上也是網(wǎng)友微博發(fā)布最為集中的階段。這一階段的輿情主要有以下特征：

1. 接受預(yù)警信息與“全民等雨”

有關(guān)政府部門及其預(yù)警行為的詞語上升為熱點(diǎn)詞匯，包括“氣象局”“預(yù)報(bào)”“防汛”“濟(jì)南市”“市政府”“預(yù)警”等詞匯。這反映了在濟(jì)南暴雨輿論的爆發(fā)期，越來越多的網(wǎng)友對(duì)政府此次暴雨預(yù)警的行政行為表態(tài)。而實(shí)際雨情與預(yù)報(bào)的偏差也是刺激網(wǎng)友發(fā)表意見的重要因素。在這一時(shí)間段，濟(jì)南市公眾頗有些“全民等雨”的做派，在10-20次詞頻中，“尷尬”“預(yù)計(jì)”“下雨”“說好”“好了”“來臨”“還沒”“有點(diǎn)”等詞語與“等雨”這一話題相關(guān)（見表3）。

表2 風(fēng)險(xiǎn)管理階段微博詞頻統(tǒng)計(jì)

2. 輿論開始呈現(xiàn)分散化和多元化趨勢(shì)

通過對(duì)語義網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行多維標(biāo)度分析和K-核分析發(fā)現(xiàn)，該微博輿情網(wǎng)絡(luò)密度更小，輿論呈現(xiàn)出更加分散化和多元化的趨勢(shì)。首先，相比于準(zhǔn)備期的微博輿情網(wǎng)絡(luò)，該微博輿情網(wǎng)絡(luò)中不存在7-核的凝聚子群，只有一個(gè)由12個(gè)節(jié)點(diǎn)所組成的6-核凝聚子群。其次，相較于準(zhǔn)備期的微博輿情網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)中3-核、2-核的節(jié)點(diǎn)數(shù)量顯著增加。說明在這一階段，網(wǎng)友更加自由的表達(dá)自身的觀點(diǎn)，同時(shí)所涉及的話題更加廣泛，整個(gè)輿論更加分化和多元。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)管理階段微博輿論語義網(wǎng)的k-核分析圖譜

3. 政府行政行為成為新的熱點(diǎn)

通過基于k-核的凝聚子群分析，可以發(fā)現(xiàn)在這一階段的微博輿論網(wǎng)絡(luò)中，只存在一個(gè)6-核的凝聚子群，處于網(wǎng)絡(luò)的核心地位。而進(jìn)一步分析該凝聚子群發(fā)現(xiàn)，該子群的詞匯節(jié)點(diǎn)主要包含兩類詞匯，一類涵蓋“雨量、降雨量、暴雨、濟(jì)南”等詞匯，反映濟(jì)南暴雨屬性特征；另一類則涵蓋“市政府、氣象局、濟(jì)南市、政府、預(yù)報(bào)”等詞匯，反映政府的預(yù)報(bào)行為。

（三）總結(jié)回顧階段的輿情特征

7月20日10時(shí)，至7月23日15時(shí)是此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)管理的總結(jié)回顧階段，這一時(shí)期的輿情呈現(xiàn)出以下特征：

1. 與其他地市進(jìn)行比較

除了作為關(guān)鍵詞的“濟(jì)南”“暴雨”等詞外，很少有詞頻在10以上的詞，整個(gè)輿論網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出明顯的分散化，網(wǎng)友的觀點(diǎn)更加多元，關(guān)注點(diǎn)發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變：地名明顯增多，說明這一時(shí)期許多網(wǎng)友將濟(jì)南此次的暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理和其它地方進(jìn)行對(duì)比。

表3 總結(jié)回顧階段微博詞頻統(tǒng)計(jì)

2. 輿論進(jìn)一步多元化

通過對(duì)語義網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行基于K-核的凝聚子群分析發(fā)現(xiàn)，該語義網(wǎng)絡(luò)更加分散。首先，核心節(jié)點(diǎn)的數(shù)量明顯減少，不存在7-核與6-核的輿論，存在一個(gè)由7個(gè)詞語節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的5-核的凝聚子群，以及兩個(gè)各由3個(gè)詞語構(gòu)成的4-核的凝聚子群。其次，2-核與3-核的節(jié)點(diǎn)數(shù)量明顯更多，說明網(wǎng)友的輿論表達(dá)更加多元化。

4-核的凝聚子群有兩個(gè)，一是由“氣象局、預(yù)報(bào)、氣象”組成的輿論網(wǎng)絡(luò)，反映了此次暴雨預(yù)報(bào)成為這一階段的輿論焦點(diǎn)；另一組則由“泉城、刷屏、藍(lán)天”構(gòu)成，說明暴雨過后網(wǎng)友對(duì)濟(jì)南空氣質(zhì)量的好轉(zhuǎn)普遍關(guān)注，“暴雨藍(lán)”成為新的輿論熱點(diǎn)。

三、極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理的輿論壓力與政府應(yīng)對(duì)

圖3 總結(jié)回顧階段微博輿論網(wǎng)絡(luò)的k-核分析圖譜

3. 空氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)和正面評(píng)價(jià)此次預(yù)警成為輿論熱點(diǎn)

通過基于k-核的凝聚子群分析，發(fā)現(xiàn)其中存在一個(gè)5-核凝聚子群和兩個(gè)4-核凝聚子群。而進(jìn)一步分析該凝聚子群可以發(fā)現(xiàn)其中呈現(xiàn)出的輿論新熱點(diǎn)。5-核的凝聚子群網(wǎng)絡(luò)由“濟(jì)南、暴雨、全民、等待、演練、小時(shí)、真實(shí)”等節(jié)點(diǎn)構(gòu)成，反映了網(wǎng)友對(duì)此次降雨過程及預(yù)警正面評(píng)價(jià)態(tài)度。帶有調(diào)侃性質(zhì)的“全民”“等待”同時(shí)反映了市民充分準(zhǔn)備之后的自信心態(tài)；“演練、真實(shí)”反映了網(wǎng)友認(rèn)可此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)濟(jì)南城市防汛發(fā)展的價(jià)值。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別下的行政選擇與風(fēng)險(xiǎn)管理中的輿情發(fā)展，為此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)的政府治理帶來了諸多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既源自應(yīng)對(duì)暴雨所帶來的潛在災(zāi)害和社會(huì)影響，也來自社會(huì)輿論關(guān)注給政府施加的行政壓力。而濟(jì)南市政府的恰當(dāng)應(yīng)對(duì)，則是此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理成功的關(guān)鍵。

（一）政府面臨的輿論壓力來源

此次政府在暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理中主要面臨三大挑戰(zhàn)：一是信息公開能力的考驗(yàn)，二是協(xié)同治理能力的考驗(yàn)，三是治理有效性的考驗(yàn)。這些考驗(yàn)既源自暴雨風(fēng)險(xiǎn)本身對(duì)政府治理提出的挑戰(zhàn)，同時(shí)也源自輿情壓力給政府治理帶來新的要求和挑戰(zhàn)。

第一，信息公開與輿論傳播壓力。一是要求雨情預(yù)警的及時(shí)公布，保障公眾知情權(quán)。二是要求短時(shí)間內(nèi)廣泛的社會(huì)知情。濟(jì)南市因暴雨臨時(shí)調(diào)整市民上下班時(shí)間，對(duì)市民切身利益產(chǎn)生廣泛影響，由于此《通知》的官方發(fā)布時(shí)間已經(jīng)是7月18日傍晚，因此政府面臨在非工作時(shí)段中短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)相關(guān)消息的廣泛社會(huì)傳播與公眾普遍知情。三是雨情信息的更新與自我否定。7月19日，濟(jì)南市暴雨雨情較日前預(yù)報(bào)存在誤差，迫切需要公布最新的雨情預(yù)報(bào)進(jìn)行自我否定與糾正，對(duì)政府態(tài)度的考驗(yàn)遠(yuǎn)大于信息公布本身的難度。

第二，協(xié)同治理中的輿論動(dòng)員。一是新《應(yīng)急預(yù)案》在公布一周之后首次實(shí)施，應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的各部門能否高效地履行其職能，部門單位之間的協(xié)同合作能否實(shí)現(xiàn)，都考驗(yàn)著政府的治理能力。二是對(duì)駐濟(jì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位上下班時(shí)間的臨時(shí)調(diào)整，意味著在7月19日15時(shí)后和7月20日10時(shí)前，濟(jì)南市將迎來兩次全市范圍內(nèi)市民的集中出行，對(duì)于本身以“堵城”聞名的濟(jì)南而言，如何通過部門協(xié)同，盡可能減少市民通勤時(shí)間，這是對(duì)政府部門協(xié)同能力的又一個(gè)考驗(yàn)。

第三，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理有效性的輿論施壓。此次濟(jì)南市政府應(yīng)對(duì)暴雨風(fēng)險(xiǎn)所采取的措施中，臨時(shí)調(diào)整上下班時(shí)間無疑是最為引人關(guān)注的舉措，此舉在贏得民心的同時(shí)，也同時(shí)為政府治理的有效性帶來了輿論壓力。一是為了使《通知》短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)知情，政府在輿論宣傳的同時(shí)，客觀上也推動(dòng)此事發(fā)酵為一次輿情事件，短時(shí)間內(nèi)迅速成為輿論焦點(diǎn)，在輿論壓力之下，以往集中降雨引發(fā)的“道路成河”“下水道噴泉”乃至極端的傷亡事件等現(xiàn)象，在此次輿論聚焦之下，其負(fù)面性都會(huì)被無限放大，《通知》的社會(huì)傳播讓政府治理的一舉一動(dòng)都暴露在聚光燈下，此次應(yīng)對(duì)暴雨的效果如何將直接影響公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)。二是《通知》對(duì)上下班時(shí)間的臨時(shí)調(diào)整，給市民工作出行帶來了普遍影響，由此帶來的壓力是，輿論不僅會(huì)關(guān)注此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理的效果，也會(huì)關(guān)注政府信息（尤其是雨情預(yù)警信息）的準(zhǔn)確性，以衡量自身付出的代價(jià)是否值得。事實(shí)上，此次預(yù)報(bào)和實(shí)際雨情有較大出入，也在客觀上引起了市民的質(zhì)疑，只是由于政府的成功應(yīng)對(duì)使得此次暴雨事件中政府的“誤報(bào)”依舊贏得了輿論的理解與支持，后文將對(duì)此詳細(xì)展開論述。

（二）贏得輿論：暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理的成功經(jīng)驗(yàn)

濟(jì)南市政府之所以能夠成功應(yīng)對(duì)此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)帶來的治理挑戰(zhàn)，甚至在天氣預(yù)報(bào)出現(xiàn)誤報(bào)的情況下，依舊贏得了公眾和媒體的寬容、理解和支持，概括而言有以下三方面原因：

1. 發(fā)揮大眾傳播優(yōu)勢(shì)，掌握輿論主動(dòng)

信息的傳播主要包括內(nèi)向傳播、人際傳播、群體傳播、組織傳播和大眾傳播五種方式。［6］此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中，政府的重要成功因素就是利用恰當(dāng)?shù)膫鞑ネ緩剑浞职l(fā)揮了大眾傳播的優(yōu)勢(shì)，掌握了輿論的主動(dòng)權(quán)。

大眾傳播是一個(gè)過程，在這個(gè)過程中，職業(yè)傳播者利用機(jī)械媒介廣泛、迅速、連續(xù)不斷地發(fā)出訊息，目的是使人數(shù)眾多、成分復(fù)雜的受眾分享傳播者要表達(dá)的含義，并試圖以各種方式影響他們。［7］在新媒體的推動(dòng)下，大眾傳播的特征和優(yōu)勢(shì)越發(fā)明顯：電子媒介的出現(xiàn)使得信息的傳播超越時(shí)間和空間的限制，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)信息短時(shí)間內(nèi)的大量復(fù)制，并進(jìn)行迅速及時(shí)、連續(xù)不斷的傳送；［8］隨著自媒體的發(fā)展，信息的傳播不單單依靠職業(yè)傳播者，個(gè)人既是受眾也可以成為信息源，信息傳播更加自由化、分散化。

在氣象預(yù)報(bào)和臨時(shí)調(diào)整上下班時(shí)間的信息發(fā)布中，政府廣泛利用了以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的新媒體傳播，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了廣泛的信息傳播，同時(shí)在微博、微信等平臺(tái)信息擴(kuò)散的過程中，大量保留了政府通知的文件截圖等原始信息，保證了信息的完整性和真實(shí)性，實(shí)現(xiàn)了信息的透明化和公開化發(fā)布，在保障公眾知情權(quán)同時(shí)，也消除了公眾因信息不充分而產(chǎn)生的恐懼心理。

信息透明化和公開化傳播，帶來的另一個(gè)結(jié)果是政府在輿論上的主動(dòng)權(quán)。此次暴雨預(yù)報(bào)，政府部門是公眾第一手信息源，利用公眾認(rèn)知中的首因效應(yīng)，引導(dǎo)公眾塑造了對(duì)此次暴雨的“第一印象”。政府公開的客觀信息，使得公眾以一種理性和客觀的態(tài)度去看待即將到來的暴雨，引導(dǎo)輿論話題圍繞著政府所設(shè)置的議題展開討論，為暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理塑造了有利的輿論環(huán)境。

2. 推動(dòng)部門聯(lián)合與協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)輿論動(dòng)員

通過自上而下式的議程設(shè)置，推動(dòng)暴雨預(yù)警與防范從政府議程進(jìn)入公眾議程，濟(jì)南市政府實(shí)現(xiàn)了政府部門聯(lián)合、企事業(yè)單位協(xié)同配合，公眾志愿參與的暴雨風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理。

政府的部門聯(lián)合主要通過市城防指的指揮協(xié)調(diào)與統(tǒng)一調(diào)度實(shí)現(xiàn)。從制度設(shè)計(jì)上，市城防指包含分管副市長(zhǎng)任指揮，濟(jì)南警備區(qū)參謀長(zhǎng)、市政府分管副秘書長(zhǎng)、市城鄉(xiāng)建設(shè)委主任、市市政公用局局長(zhǎng)、市氣象局局長(zhǎng)、市公安局分管副局長(zhǎng)任副指揮的指揮系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的聯(lián)合；市城防指成員單位涵蓋濟(jì)南警備區(qū)、政府部門、涉及基本公共服務(wù)與市政公用設(shè)施的國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位、各區(qū)政府（含濟(jì)南市高新區(qū)管委會(huì)）和各區(qū)下設(shè)的分支機(jī)構(gòu)，［9］以實(shí)現(xiàn)極端天氣下全領(lǐng)域、全層級(jí)的部門聯(lián)動(dòng)的制度安排。

從制度運(yùn)行上，政府通過部門間合作、政企合作、政事合作推動(dòng)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。全市企事業(yè)單位除了認(rèn)真落實(shí)政府對(duì)上下班時(shí)間的調(diào)整要求，在7 月19日15時(shí)準(zhǔn)時(shí)下班之外，許多職能特殊的政府部門、企事業(yè)單位也發(fā)揮著各自職能（見表4）。

政府自上而下的議程推動(dòng)，加上9年前7·18特大暴雨在公眾心中的特殊地位，啟發(fā)了社會(huì)公眾志愿參與的積極性。如居民擔(dān)當(dāng)志愿者協(xié)助疏散交通、幫助行人，店鋪開放迎接行人避雨等［10］，濟(jì)南市民并未充當(dāng)“看客”，而是通過自助與互助實(shí)現(xiàn)了參與治理。

表4 濟(jì)南市部門單位的主要協(xié)同治理行動(dòng)

3. 及時(shí)回應(yīng)負(fù)面輿論，轉(zhuǎn)變輿論態(tài)度

濟(jì)南市此次暴雨預(yù)警并非完全沒有質(zhì)疑。實(shí)際降雨時(shí)間較預(yù)報(bào)有所推遲，且實(shí)際降雨強(qiáng)度遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)報(bào)水平，事實(shí)上也引起了輿論的一定質(zhì)疑。而濟(jì)南市政府對(duì)于輿論風(fēng)向及時(shí)作出回應(yīng)，成功轉(zhuǎn)變了輿論中的負(fù)面態(tài)度，這對(duì)于此次暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理也起到了十分重要的作用。

認(rèn)知失調(diào)理論為探討濟(jì)南市政府對(duì)負(fù)面輿論的成功引導(dǎo)提供了有效的分析框架。根據(jù)失調(diào)理論，每個(gè)人認(rèn)知系統(tǒng)中存在諸多的認(rèn)知要素，這些要素之間存在三種關(guān)系形式：一致協(xié)調(diào)、相互沖突和互不相關(guān)。當(dāng)不協(xié)調(diào)出現(xiàn)時(shí)，人們會(huì)感到不舒適或緊張，進(jìn)而采取以下方式力求恢復(fù)認(rèn)知要素之間的平衡：1）改變或否定部分認(rèn)知因素；2）對(duì)認(rèn)知要素重新評(píng)價(jià)，減弱部分或全部因素的強(qiáng)度；3）增加能夠彌補(bǔ)要素間不協(xié)調(diào)狀況的新認(rèn)知要素。

通過對(duì)濟(jì)南市民在相關(guān)時(shí)間段內(nèi)微博內(nèi)容的分析發(fā)現(xiàn)，由于暴雨預(yù)報(bào)的不準(zhǔn)確性而產(chǎn)生負(fù)面輿論，其主體認(rèn)知要素間平衡的實(shí)現(xiàn)方式主要有兩種：一是遵循因果邏輯實(shí)現(xiàn)負(fù)面認(rèn)知要素平衡，認(rèn)為“由于政府能力低下，做不準(zhǔn)天氣預(yù)報(bào)，所以讓市民跟著折騰”；另一種則遵循功利主義邏輯實(shí)現(xiàn)認(rèn)知要素平衡，認(rèn)為“投入了大量人力物力嚴(yán)陣以待，最終卻沒用上”。

而針對(duì)這些負(fù)面輿論，濟(jì)南市政府則通過輿論回應(yīng)，引入新的認(rèn)知要素，使得負(fù)面輿論主體的認(rèn)知要素之間產(chǎn)生失衡，進(jìn)而引導(dǎo)主體重新塑造了基于因果邏輯和功利主義邏輯的認(rèn)知要素新平衡形式。一方面，濟(jì)南市政府通過大眾傳播途徑，強(qiáng)化“寧肯十防九空，不能失防萬一”的觀念，重新建構(gòu)了基于動(dòng)機(jī)的因果邏輯認(rèn)知，即“出于對(duì)公眾安全的考慮（增加新認(rèn)知要素），即使會(huì)由于客觀條件限制而產(chǎn)生預(yù)報(bào)偏差（減弱要素強(qiáng)度），政府也會(huì)采取以上行動(dòng)”。另一方面，濟(jì)南市政府通過深化此次預(yù)警的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值，重新建構(gòu)了功利主義邏輯的認(rèn)知要素平衡，即“盡管此次暴雨時(shí)間和強(qiáng)度都與預(yù)報(bào)有所出入，但每一次預(yù)警都是一次實(shí)戰(zhàn)演練（增加新認(rèn)知要素），因此仍是值得的”。新建構(gòu)的認(rèn)知要素得到了公眾的普遍認(rèn)可與接受，濟(jì)南市政府由此實(shí)現(xiàn)了對(duì)部分負(fù)面輿論的引導(dǎo)和扭轉(zhuǎn)。

四、治理理念轉(zhuǎn)型：構(gòu)建“政府—輿論”良性互動(dòng)機(jī)制

轉(zhuǎn)變城市極端天氣風(fēng)險(xiǎn)的治理理念，是此次濟(jì)南市暴雨風(fēng)險(xiǎn)治理帶來的主要啟示，應(yīng)當(dāng)以更為積極的態(tài)度去定位輿論在極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理中的角色，挖掘城市公眾的治理潛力，理性看待極端天氣風(fēng)險(xiǎn)信息公開所帶來的社會(huì)影響。

（一）“助力”而非“阻力”：積極看待輿論的價(jià)值

當(dāng)前，談到社會(huì)輿論，政府往往“談虎色變”，以一種消極的態(tài)度去看待輿論。這種看法并非沒有根據(jù)。負(fù)面新聞往往比正面新聞更容易受到青睞，英國(guó)文化社會(huì)學(xué)家哈特利指出，新聞通?！白非蟮哪繕?biāo)是對(duì)任何標(biāo)準(zhǔn)的背離”“追求的是錯(cuò)誤”“是問題”。［11］但在極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理中，輿論往往是一把雙刃劍，政府可以通過有效的信息傳播來掌握輿論主動(dòng)權(quán)，從而為極端天氣風(fēng)險(xiǎn)的治理塑造支持性的輿論環(huán)境。

程曼麗指出，政府信息源在大眾傳播中具有多項(xiàng)優(yōu)勢(shì)特征：主體的權(quán)威性、信息的獨(dú)占性、媒體的被動(dòng)性、受眾的無選擇接受與巨大的社會(huì)影響力。［12］尤其是在極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理中，政府掌握著一般公眾和媒體難以掌握的專業(yè)信息，一經(jīng)發(fā)布，社會(huì)媒體往往只能在信息框架內(nèi)進(jìn)行輔助式傳播；相關(guān)信息內(nèi)容與公眾切身利益息息相關(guān)，輿論會(huì)在短時(shí)間內(nèi)聚焦并進(jìn)行信息擴(kuò)散，帶來巨大的傳播能力和影響能力，這為政府極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理提供了有利的輿論條件。

政府必須樹立信息公開意識(shí)，依靠透明、全面、迅速的信息發(fā)布才能掌握輿論的主動(dòng)權(quán)，否則這些優(yōu)勢(shì)反而會(huì)變成制約政府的阻力。若政府信息發(fā)布滯后，尤其滯后于公眾自身的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，乃至在極端天氣事件發(fā)生之后，政府將失去專業(yè)信息的獨(dú)占性優(yōu)勢(shì)；媒體化被動(dòng)為主動(dòng)，能夠通過自身觀點(diǎn)來影響甚至引導(dǎo)社會(huì)輿論的走勢(shì)；公眾已經(jīng)掌握了除政府信息源外的其他信息獲取渠道，并形成了自身的刻板印象，此時(shí)再試圖進(jìn)行輿論引導(dǎo)和認(rèn)知改變，將面臨巨大的阻力。

（二）“伙伴”而非“看客”：挖掘輿論主體的治理潛力

政府主導(dǎo)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織合作參與、公眾支持的多元主體協(xié)同治理，是城市極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理的重要內(nèi)容。

多元主體參與治理有其必要性。極端天氣往往伴隨的是城市范圍內(nèi)多樣化的伴生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)的運(yùn)行帶來挑戰(zhàn)，涉及城市交通、安全、醫(yī)療等多管理領(lǐng)域，其影響范圍的廣泛性、災(zāi)害的多樣性與風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，要求多元主體的合作參與。政府部門在信息的全面性和專業(yè)性、行政權(quán)力與社會(huì)影響力方面具有優(yōu)勢(shì)，而企事業(yè)單位和社會(huì)組織在特定領(lǐng)域能夠發(fā)揮其獨(dú)特性作用，為政府部門的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供細(xì)節(jié)上的有力支持。

盡管當(dāng)前治理理念已成為政府施政的基本理念，但公眾參與治理的潛力卻仍沒有被完全挖掘。在城市極端天氣風(fēng)險(xiǎn)治理中，公眾應(yīng)該且能夠成為協(xié)同治理的伙伴，而非政府治理的旁觀者，更不應(yīng)是政府管理的客體對(duì)象。公眾具備參與治理的動(dòng)機(jī)，極端天氣與公眾切身利益息息相關(guān)，因此極端天氣風(fēng)險(xiǎn)的治理易吸引輿論關(guān)注和支持，在保障人身安全的前提下，也存在動(dòng)員公眾參與治理的條件。

（三）“韌性穩(wěn)定”而非“剛性穩(wěn)定”：正確認(rèn)識(shí)信息公開的輿情風(fēng)險(xiǎn)

維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府治理的職責(zé)所在，然而對(duì)“穩(wěn)定”的理解偏差又通常稱為信息公開的阻力。于建嶸提出“剛性穩(wěn)定”和“韌性穩(wěn)定”作為分析的概念框架，認(rèn)為傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀是建立在剛性穩(wěn)定的理解基礎(chǔ)上，“為了實(shí)現(xiàn)和保持剛性穩(wěn)定，執(zhí)政者追求并強(qiáng)化政治權(quán)力的排他性和封閉性，試圖對(duì)社會(huì)進(jìn)行絕對(duì)管治”。［13］“剛性穩(wěn)定”同樣適用于解釋政府向公眾隱瞞風(fēng)險(xiǎn)信息的動(dòng)機(jī)。

“剛性穩(wěn)定”是一種靜態(tài)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，源自政府自上下而對(duì)公眾的管理和控制。在極端天氣的風(fēng)險(xiǎn)之下，“剛性穩(wěn)定”結(jié)構(gòu)易隨風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)而遭到嚴(yán)重沖擊，隨著風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)引發(fā)的負(fù)面輿論堆積、公眾負(fù)面情緒積累和過激行為的出現(xiàn)，都會(huì)導(dǎo)致剛性穩(wěn)定結(jié)構(gòu)最終斷裂，對(duì)社會(huì)帶來巨大的負(fù)面沖擊。而“韌性穩(wěn)定”則不同，作為一種動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，源自政府與公眾的相互理解與平等合作，從而使得這種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)具有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的接受和調(diào)適能力，公眾能夠以冷靜、理性的態(tài)度來看待風(fēng)險(xiǎn)，或以積極的行為去應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，從而使整個(gè)社會(huì)具有面對(duì)極端天氣風(fēng)險(xiǎn)沖擊下的韌性。而這種韌性的塑造，其先決條件便是政府透明、及時(shí)、公開的信息傳播，塑造公眾對(duì)極端天氣風(fēng)險(xiǎn)的客觀印象，消除由于信息缺失或信息不透明而帶來的認(rèn)知偏見和恐懼心理。

［1］濟(jì)南市氣象局.重要天氣預(yù)報(bào)［EB/OL］. http：// www.jnqx.gov.cn/art/2016/7/18/art_8821_496312.html.

［2］濟(jì)南市人民政府辦公廳. 濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于應(yīng)對(duì)極端天氣調(diào)整上下班時(shí)間的通知［EB/OL］. http：// www.jinan.gov.cn/art/2016/7/18/art_144_496349.html.

［3］杜洪雷. 濟(jì)南：全市公安啟動(dòng)預(yù)案應(yīng)對(duì)暴雨來襲［EB/ OL］. http：//news.163.com/16/0719/12/BSB9F8FR00014AED.html.

［4］濟(jì)南市氣象局.重要天氣預(yù)報(bào)［EB/OL］. http：// www.jnqx.gov.cn/art/2016/7/19/art_8821_496692.html.

［5］王彬. 永遠(yuǎn)把市民的生命安全放在首位 繼續(xù)做好防大汛搶大險(xiǎn)抗大災(zāi)準(zhǔn)備［N］.濟(jì)南日?qǐng)?bào)，2016-7-23.

［6］段鵬.傳播學(xué)基礎(chǔ) 歷史、框架與外延［M］.北京：中國(guó)傳媒大學(xué)出版社.2013：35.

［7］［美］德弗勒（美）丹尼斯著；顏建軍等譯.大眾傳播通論［M］.北京：華夏出版社.1989：12.

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［9］市政府辦公廳. 濟(jì)南市城市防洪應(yīng)急預(yù)案［EB/OL］. http：//xxgk.jinan.gov.cn/xxgk/jcms_files/jcms1/web2/site/ art/2016/7/15/art_17328_179777.html.

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編輯：高學(xué)棟

D669.9

A

2095-7238（2017）02-0006-08

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.002

2017-02-16

王玉龍（1990-），男，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向是城市治理。

由于存在多個(gè)詞語之間詞頻相同的情況，下表中實(shí)際列舉詞匯數(shù)目可能同30略有出入。