淺議民間社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展障礙及對策

（廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院， 南寧 530008）

[摘 要] 民間社區(qū)志愿服務(wù)與政府推行的社區(qū)志愿服務(wù)相比，政治色彩不濃，能較準(zhǔn)確的反映社區(qū)民眾需求，靈活開展社區(qū)志愿服務(wù)，是社區(qū)公共服務(wù)供給中真正獨立于政府和市場的“第三方部門”。我國民間社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展目前仍存在諸多困境，政府若能夠?qū)ζ浼右院侠砉芾砗褪鑼?dǎo)，幫助其發(fā)展壯大，對處于社會轉(zhuǎn)型期及人口老齡化背景下的城市社區(qū)治理將產(chǎn)生積極現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞] 城市社區(qū)；民間社區(qū)志愿服務(wù)；發(fā)展障礙；對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 07. 094

[中圖分類號] C916 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）07- 0211- 03

0 前 言

社區(qū)是我國現(xiàn)代城市治理的基本單元，隨著社會轉(zhuǎn)型、流動人口增加、人口老齡化等因素影響，社區(qū)中醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、治安等公共服務(wù)供給需求不斷增加。在社區(qū)治理中，政府和市場都有參與，其中政府是宏觀調(diào)控者，市場是資源自然調(diào)節(jié)者，但政府在提供公共服務(wù)時，做不到面面俱到，細(xì)致入微；市場追求利潤最大化的本質(zhì)決定了它在提供公共服務(wù)時，也存在不能有效供給和消極參與的情況，所以在社區(qū)的公共服務(wù)供給中，會產(chǎn)生政府和市場失靈。這樣，社區(qū)治理中的第三部門——社區(qū)志愿服務(wù)組織應(yīng)運而生，社區(qū)志愿服務(wù)能對政府和市場在社區(qū)服務(wù)中的不足起到拾遺補漏的作用。

社區(qū)志愿服務(wù)組織在我國存在的形式多樣，大體可分為兩類，一類是由政府在社區(qū)中推行的社區(qū)志愿組織，如民政部依托街道和居委會推行的社區(qū)志愿者協(xié)會，共青團依托青年志愿者組織體系建立的青年志愿者社區(qū)服務(wù)組織等。另一類是民間自發(fā)成立的社區(qū)志愿組織，這類組織的成員由社區(qū)居民自愿組成，在相應(yīng)管理部門登記備案，獨立開展社區(qū)志愿服務(wù)活動；大量未進行備案的“草根”民間社區(qū)志愿組織也活躍于社區(qū)中。

1 民間社區(qū)志愿服務(wù)興起的意義

1.1 有效的彌補政府推行的社區(qū)志愿服務(wù)的不足

政府推行的社區(qū)志愿服務(wù)主要有民政部依托街道和居委會成立的社區(qū)志愿者協(xié)會，共青團依托青年志愿者組織體系建立的青年志愿者社區(qū)服務(wù)，婦聯(lián)及工會組織開展的“中華巾幗志愿者”和工會志愿者等。其中民政部推行的社區(qū)志愿服務(wù)專門針對社區(qū)，是傳統(tǒng)意義上的社區(qū)志愿服務(wù)，也是我國目前社區(qū)志愿者的首要來源；共青團、婦聯(lián)、工會等發(fā)起的志愿服務(wù)活動雖然不是專門針對社區(qū)，但他們的志愿服務(wù)活動大多依托于社區(qū)進行，服務(wù)內(nèi)容廣泛涉及社區(qū)事務(wù)，是社區(qū)志愿服務(wù)的重要參與力量。

政府部門推行的社區(qū)志愿服務(wù)，政治色彩較濃，在提供志愿服務(wù)時存在一定程度的不足。首先，基于社區(qū)基層黨組織和居民委員會建立的志愿組織，其工作是在居委會的直接指導(dǎo)下進行，受政府行政力影響明顯。一些政府工作人員和社區(qū)工作者常把志愿服務(wù)當(dāng)成可以隨便利用的資源，不尊重志愿者的服務(wù)意愿，讓志愿者從事對政府有利，但不一定對社區(qū)居民有利的工作，最終讓社區(qū)志愿者逐步演化成為政府行政工作的助手。這一現(xiàn)象極大的損壞了社區(qū)志愿者的服務(wù)積極性，不利于維系志愿服務(wù)資源。其次，政府推行的志愿服務(wù)活動，存在資源浪費、缺乏長效機制等現(xiàn)象。社區(qū)中經(jīng)常遇到這樣的情況：每逢重大假日或者相應(yīng)的政策號召，社區(qū)中就會忽然涌現(xiàn)出許多志愿服務(wù)行為，而在社區(qū)大部分的日常生活中，志愿服務(wù)行為卻開展得不那么火熱。

民間社區(qū)志愿組織與政府推行的社區(qū)志愿組織相比，其成員的參與一般出于共同的興趣、愛好和目標(biāo)，不是通過行政動員的方式來實現(xiàn)，被動參與成分少，是真正意義上的志愿組織。由于對政府依賴程度弱，民間社區(qū)志愿組織往往能比較真實的反映社區(qū)民眾需求，靈活的開展有針對性的社區(qū)志愿服務(wù)活動，是真正介于政府和基層民眾之間的橋梁，也是純正意義上的社區(qū)公共服務(wù)參與第三部門。

1.2 緩解社會轉(zhuǎn)型和人口結(jié)構(gòu)變化帶來的社區(qū)公共服務(wù)壓力

眾所周知，建國后相當(dāng)長一段時期，我國對城市居民的管理是通過“單位制”的形式來實現(xiàn)，單位負(fù)責(zé)城市居民的就業(yè)、戶口關(guān)系、黨團關(guān)系、思想教育甚至婚姻、生育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類公共事務(wù)。改革開放后，社會發(fā)生轉(zhuǎn)型，多種經(jīng)濟形式并存，“單位制”解體，社區(qū)成為城市治理的基本單元，原先依托“單位”的社會公共事務(wù)被剝離到社區(qū)中，社區(qū)承擔(dān)的公共服務(wù)愈加繁雜。社會轉(zhuǎn)型期政府對社區(qū)公共服務(wù)供給的弱化，以及市場在公共服務(wù)供給中的逐利性讓習(xí)慣了單位制的人們無所適從，而城市社區(qū)志愿服務(wù)較好的彌補了社會轉(zhuǎn)型期政府和市場在社區(qū)公共服務(wù)供給中的不足。

另外，進入21世紀(jì)后，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2016年我國城市人口比例已達全國人口總數(shù)的57.35%，其中流動人口2.45億，60周歲及以上人口2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%。流動人口大量涌入社區(qū)，老齡社會加劇，社區(qū)“空巢”老人增多，人口結(jié)構(gòu)變化加劇了城市社區(qū)公共服務(wù)的壓力。與此同時，城市社區(qū)服務(wù)體制建設(shè)卻相對滯后，外來務(wù)工人員雖然生活在城市社區(qū)之中，對社區(qū)有各種需求，但他們的各種社會保障制度并沒有納入城市居民的管理體系。在應(yīng)對人口老齡化問題上，政府可以提供資金支持，卻難于提供具體的服務(wù)，這一系列的問題使社區(qū)志愿服務(wù)的作用顯得尤為突出。近幾年，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，QQ、微信等互聯(lián)網(wǎng)社交工具使人與人之間的溝通越來越便捷，民間自發(fā)成立的社區(qū)志愿組織在我國有逐漸增多的趨勢。在社會轉(zhuǎn)型和人口結(jié)構(gòu)變化的大背景下， 政府若能有效利用民間社區(qū)志愿組織的力量， 對其進行合理梳理引導(dǎo)， 扶持壯大，對我國現(xiàn)代城市社區(qū)治理將產(chǎn)生積極的意義。

2 民間社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展困境

2.1 政府對民間社區(qū)志愿組織管理存在缺失

與民間蓬勃發(fā)展的社區(qū)志愿服務(wù)相比，我國對民間社區(qū)志愿服務(wù)組織的相關(guān)管理卻處于滯后狀態(tài)，這表現(xiàn)在：

（1）民間社區(qū)志愿組織未能納入正規(guī)管理范疇。我國目前對民間社團的管理是以預(yù)防為主，注冊登記門檻較高。如2016年2月6日修訂的《社會團體登記管理條例》規(guī)定社會團體登記必須有主管單位，必須“有固定的住所”、“有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的專職工作人員”，同時規(guī)定“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立”。類似這些規(guī)定讓城市中大量民間社區(qū)志愿組織不能合法登記成正式的民間組織。為了方便活動，他們通常通過“掛靠”于某個單位的方式開展活動，有的組織甚至是直接私下活動，游離于正常的監(jiān)督及管理體制之外。監(jiān)督及管理的缺乏讓民間社區(qū)志愿組織的性質(zhì)容易與組織原來的宗旨產(chǎn)生偏離，有的組織逐漸演化成娛樂組織，有的組織為了為了吸引媒體注意力而不惜與其他組織開展不恰當(dāng)?shù)母偁?，?dǎo)致組織的志愿服務(wù)性質(zhì)弱化，對整體社區(qū)志愿組織的聲譽產(chǎn)生消極影響。

（2）民間社區(qū)志愿組織缺乏相應(yīng)的分類引導(dǎo)。我國民間社區(qū)志愿組織雖然數(shù)量眾多，但由于未能納入管理范疇，未能對其進行專業(yè)性、功能性的引導(dǎo)，很多志愿組織服務(wù)內(nèi)容比較寬泛，缺乏針對性。如此導(dǎo)致的結(jié)果是，社區(qū)中急需的，或有專業(yè)需求的領(lǐng)域志愿資源缺乏，但在一些容易操作的領(lǐng)域，很多組織都爭著去參與，導(dǎo)致社區(qū)志愿服務(wù)資源的浪費。

2.2 民間社區(qū)志愿組織生存力薄弱

（1）組織穩(wěn)定性差，志愿資源維系困難。社區(qū)中自發(fā)成立的民間志愿組織是由居民根據(jù)自己的興趣愛好，在善心的驅(qū)使下利用業(yè)余時間參與社區(qū)志愿服務(wù)活動，成員來自各個階層，彼此之間沒有利益關(guān)系，長期聚集在一起的紐帶就是彼此間共同的興趣愛好以及在社區(qū)服務(wù)的過程中建立的情感基礎(chǔ)。成員如果行為或主張得不到認(rèn)可就很容易脫離組織，流動性大。社區(qū)志愿組織的負(fù)責(zé)人在組織活動的過程中會面臨各種復(fù)雜的人際關(guān)系和壓力，長時間后如果得不到舒緩或激勵也容易產(chǎn)生倦意。另外，在組織的內(nèi)部管理上，民間社區(qū)志愿組織缺乏權(quán)威的統(tǒng)一，外部力量的引導(dǎo)與規(guī)范也不足，一旦組織內(nèi)部出現(xiàn)內(nèi)耗也容易導(dǎo)致組織的解散。所以民間社區(qū)志愿組織有其不穩(wěn)定性的一面。

（2）組織實力弱，籌資困難。社區(qū)志愿組織的實力強與否直接關(guān)系到其社會資源的獲取能力。社區(qū)志愿組織的競爭力與其領(lǐng)導(dǎo)者和成員構(gòu)成關(guān)系密切，在不少社區(qū)志愿組織中，很多成員都來自工薪階層，有的甚至是下崗職工。我們鼓勵社會各階層參與社區(qū)志愿服務(wù)，但如果社區(qū)志愿組織的成員僅是由普通民眾構(gòu)成，組織的競爭力、資源獲取能力必定有限。因此，如何積極爭取民間精英人士參與到社區(qū)志愿組織中來，提高組織自身的管理和運營能力，是民間社區(qū)志愿組織應(yīng)考慮的問題。

組織實力的薄弱直接影響到資金的募集。在我國，政府對志愿服務(wù)的資金支持還沒有像國外一樣形成制度化，國家通過免稅政策對企業(yè)捐贈進行鼓勵，但企業(yè)只有給經(jīng)過民政部認(rèn)證的少數(shù)民間團體捐贈才可以享受這一政策，況且目前我國企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的意識也還比較弱，民間社區(qū)志愿組織因此募集資金渠道狹窄。

3 民間社區(qū)志愿服務(wù)發(fā)展的相關(guān)建議

3.1 政府角度——扶持與引導(dǎo)民間社區(qū)志愿組織的發(fā)展

（1）適當(dāng)放寬民間社區(qū)志愿組織的管理。我國社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展方向是民間性、自治性。在對民間社區(qū)志愿組織的管理上，應(yīng)以扶持為主，預(yù)防次之。我國現(xiàn)行的民間社團管理法規(guī)，出于防范目的，對成立具備法人資格的民間團體要求較高，導(dǎo)致很多組織未能納入正常的管理范圍。事實上，大量民間社區(qū)志愿組織的存在是既定事實，與其讓他們自由發(fā)展、缺乏管理，不如放寬登記條件，把他們納入管理范圍。對民間社區(qū)志愿組織的管理可以通過在街道團委或民政部門備案而不注冊登記的方式，成立不具備法人資格的社區(qū)志愿組織，鼓勵民間社區(qū)志愿組織的發(fā)展。在對社區(qū)志愿組織的監(jiān)督問題上，民政部在2007年已推行社區(qū)志愿者注冊制度，在這一基礎(chǔ)上，可以通過規(guī)定社區(qū)志愿組織的負(fù)責(zé)人或成員必須由正式注冊的社區(qū)志愿者構(gòu)成等方式，實現(xiàn)政府對社區(qū)志愿組織工作的監(jiān)督。

（2）引導(dǎo)民間社區(qū)志愿組織朝專業(yè)化方向發(fā)展。民間自發(fā)成立的社區(qū)志愿組織相對于民政部推行的傳統(tǒng)社區(qū)志愿服務(wù)，其優(yōu)點就在于專業(yè)性比較強。一般的社區(qū)護花護草、治安巡邏等淺表性志愿行為，傳統(tǒng)社區(qū)志愿服務(wù)即可實現(xiàn)。但社會中組織的合理性 “不僅是指在一個特定社會的所有成員中，有組織地參與社會事務(wù)的社會成員的比例，還要體現(xiàn)為在一個特定社會中，每一個社會成員所從事的各種各樣的活動有哪些方面、在多大范圍是有組織地進行的?！?因此在對民間社區(qū)志愿組織進行管理時，應(yīng)引導(dǎo)其朝社區(qū)稀缺的、有一定專長的方向發(fā)展，避免社區(qū)志愿組織出現(xiàn)多而不專的現(xiàn)象。

（3）通過完善政府購買服務(wù)的方式實現(xiàn)對民間社區(qū)志愿組織的資金扶持。政府的資金投入一直是國內(nèi)外志愿服務(wù)資金的主要來源，我國共青團中央開展的青年志愿者活動，政府都有一定的經(jīng)費支持。但對于民間自發(fā)成立的志愿組織，直接的政府經(jīng)費撥款還缺乏成熟的制度環(huán)境。市場在提供公共服務(wù)時追求的是利潤最大化，而社區(qū)志愿組織目標(biāo)則和政府一致，追求的是社會效益最大化，因此社區(qū)志愿組織在提供公共服務(wù)的過程中效率會更高。目前政府通過向民間志愿組織購買服務(wù)實現(xiàn)公共服務(wù)供給的方式在我國少部分地方已有試行，可以再此基礎(chǔ)上完善政府購買公共服務(wù)的相關(guān)申請、審批、監(jiān)督及服務(wù)效果反饋制度，引導(dǎo)民間社區(qū)志愿組織通過競爭方式獲取政府的資金支持。

3.2 民間社區(qū)志愿組織自身角度——加強自身實力建設(shè)

3.2.1 加強組織制度建設(shè)，提高公信力

我國民間志愿組織的發(fā)展環(huán)境不完善，民間社區(qū)志愿組織在這樣的環(huán)境下生存顯得尤為脆弱，只有通過更好的開展志愿活動提高組織的公信力，才能吸引和維系更多的志愿者，爭取更多的外部資金。民間社區(qū)志愿組織中的社區(qū)志愿者大部分都是抱著服務(wù)他人、奉獻社會的動機參與進來，但其中也不乏有抱著各種私利目的的人，這些人員的不良行為很容易對民間社區(qū)志愿組織的聲譽造成不良影響。對此，民間社區(qū)志愿組織應(yīng)加強自身組織建設(shè)，注意對組織成員的管理，維護組織在社會中的信譽。民間社區(qū)志愿組織還應(yīng)該主動接受外界監(jiān)督，我國目前對民間志愿組織的監(jiān)督機制尚未建立，內(nèi)部監(jiān)督、行業(yè)間監(jiān)督和媒體監(jiān)督是現(xiàn)行的最好監(jiān)督方式，民間社區(qū)志愿組織在完善自身財務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)定期公布資金使用情況，樹立公正、公開、透明的形象，提高組織自身的公信力。

3.2.2 增強組織實力，提高籌資能力

在具體的執(zhí)行過程中，民間社區(qū)志愿組織可以通過吸收更多高素質(zhì)成員，或者通過與媒體合作共同關(guān)注社區(qū)中熱點領(lǐng)域等方式提高組織的實力與影響力。社區(qū)中原本就存在著一些精英人士，這些人一般具有豐富的知識背景和社會資源，也擁有較高的覺悟以及理想抱負(fù)。事實證明，民間社區(qū)志愿組織中如果有一些精英人物的參與往往能在較好的提高組織影響力，進而提高組織募集資金的能力。民間社區(qū)志愿組織在爭取政府或企業(yè)的資金支持時，也要掌握一定的技巧，應(yīng)根據(jù)資金扶持方的不同偏好設(shè)計好志愿服務(wù)項目。一般來說，政府比較注重民眾亟待解決的熱點、難點問題，而企業(yè)則比較注重資金投入后其聲譽在社區(qū)民眾中的影響。因此，社區(qū)志愿組織在爭取資金支持時，應(yīng)綜合考慮這些因素，結(jié)合社區(qū)需求設(shè)計好服務(wù)項目申請計劃，提高獲取資金支持的概率。

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[收稿日期]2017-02-09

[基金項目]2012年度廣西高等學(xué)校科研一般項目資助課題（201203 YB060）。

[作者簡介]何春華（1981-），男，碩士，廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院講師，主要研究方向：城市公共管理。