推進(jìn)公共服務(wù)共建共享發(fā)展

魏義方+楊宜勇

[摘要] 新常態(tài)下加快北京市公共服務(wù)改革，既是提升居民獲得感、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的關(guān)鍵之舉，也是建設(shè)國際一流和諧宜居之都、保障京津冀協(xié)同發(fā)展的必然要求。本文建議通過創(chuàng)新供給方式，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率；引導(dǎo)公眾參與，促進(jìn)公共服務(wù)供需匹配；健全財(cái)政制度，增強(qiáng)公共服務(wù)財(cái)力保障；優(yōu)化治理手段，改進(jìn)公共服務(wù)績效，綜合施策，加快推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

[關(guān)鍵詞] 公共服務(wù)； 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革； 提質(zhì)增效； 共建共享

[中圖分類號(hào)] C916.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2017）04-0046-04

促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要保障，對(duì)于推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，切實(shí)保障人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大消費(fèi)需求，都具有十分重要的意義。近年來，北京市高度重視保障和改善民生，公共服務(wù)發(fā)展取得顯著成效，但新的發(fā)展形勢下也面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。建設(shè)國際一流和諧宜居之都，促進(jìn)北京市公共服務(wù)提質(zhì)增效，迫切需要綜合施策，加快推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

新形勢下面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展既處于經(jīng)濟(jì)增速換擋期，也進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和結(jié)構(gòu)深度調(diào)整的新階段，支撐公共服務(wù)發(fā)展的財(cái)政增速放緩，人民群眾的公共服務(wù)需求呈現(xiàn)新特點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為公共服務(wù)發(fā)展的新助力，這些都為公共服務(wù)發(fā)展帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

公共服務(wù)等民生領(lǐng)域剛性支出需求與財(cái)政持續(xù)增長速度減緩雙重壓力下，在財(cái)力可承受范圍之內(nèi)提升公共服務(wù)水平，既要求提升財(cái)政支出效率以緩解財(cái)政收入增速放緩導(dǎo)致的財(cái)政壓力，最大限度地挖掘政府的公共財(cái)政能力；更要求完善市場機(jī)制，更多地發(fā)揮市場、社會(huì)力量在公共服務(wù)資源配置中的作用，最大限度地激發(fā)全社會(huì)的活力和創(chuàng)造力。在此新特征下，公共服務(wù)的生產(chǎn)機(jī)制將發(fā)生重大變化，過去政府作為基本公共服務(wù)壟斷生產(chǎn)者的生產(chǎn)機(jī)制將向政府作為主要提供者提供制度安排和運(yùn)行規(guī)則轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能建設(shè)服務(wù)型政府，通過普遍向社會(huì)力量購買公共服務(wù)。

當(dāng)前交通擁堵、水資源緊缺等人口資源環(huán)境矛盾日益尖銳，“大城市病”成為關(guān)系首都居民切身利益和北京發(fā)展全局的攻堅(jiān)難題。公共資源緊張是“大城市病”的主要特征，中心城區(qū)功能集聚下由于能夠提供更好的就業(yè)機(jī)會(huì)、更好的公共服務(wù)、更大的發(fā)展空間和生活環(huán)境，導(dǎo)致人口不斷涌入，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、水電氣等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施因人口過快增長而難以承載，對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

2014年2月26日，習(xí)近平總書記視察北京時(shí)發(fā)表重要講話，明確提出要“調(diào)整疏解非首都核心功能，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展”，努力把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。2017年2月，習(xí)近平總書記視察北京時(shí)再次強(qiáng)調(diào)要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務(wù)供給水平。北京市公共服務(wù)的發(fā)展，除了內(nèi)部服務(wù)居民需求之外，也要堅(jiān)持和強(qiáng)化首都核心功能，統(tǒng)籌人口資源環(huán)境，加快疏解非首都功能，為破解特大城市發(fā)展難題、建設(shè)國際一流和諧宜居之都發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破，統(tǒng)籌社會(huì)事業(yè)發(fā)展，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制，加快公共服務(wù)一體化改革。推進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)一體化是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要任務(wù)之一，也是疏解北京非首都功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基礎(chǔ)和支撐1。在京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略背景下，如何與京津冀地區(qū)銜接發(fā)展，成為北京市公共服務(wù)發(fā)展的新考量。

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家三大戰(zhàn)略之一，未來一段時(shí)期將是京津冀協(xié)同發(fā)展取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和突破的關(guān)鍵時(shí)期，也是公共服務(wù)京津冀均衡發(fā)展的重要推進(jìn)期，這也要求北京市加快公共服務(wù)一體化改革，推動(dòng)公共服務(wù)區(qū)域共建共享。促進(jìn)京津冀居民生產(chǎn)生活合理組團(tuán)，探索建立京津冀三地就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，制定完善教育、醫(yī)療項(xiàng)目疏解時(shí)間表，積極推動(dòng)向外轉(zhuǎn)移疏解部分教育、醫(yī)療等社會(huì)公共服務(wù)；以共建、人員交流等多種方式促進(jìn)京津冀區(qū)域社會(huì)公共服務(wù)合作，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向周邊城市輻射，提升區(qū)域間公共服務(wù)均衡發(fā)展水平。

新時(shí)期公共服務(wù)發(fā)展的階段性特征

新的城市戰(zhàn)略定位與新的發(fā)展形勢下，面對(duì)公共服務(wù)發(fā)展共建共享的必然要求，北京公共服務(wù)發(fā)展全面發(fā)力，呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢。

從財(cái)政大量投入到制度完善。公共服務(wù)領(lǐng)域的大量財(cái)政投入為服務(wù)供給規(guī)模的擴(kuò)大以及服務(wù)水平的穩(wěn)步提升提供了重要保障。但近年來，隨著北京市經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，支撐公共服務(wù)投入高速增長的財(cái)政收入增速開始進(jìn)入下行通道。2016年，北京市財(cái)政收入同比增長7.5%，由兩位數(shù)高速增長調(diào)整為個(gè)位數(shù)增長，進(jìn)入財(cái)政收入減速與公共服務(wù)剛性支出矛盾凸顯期。進(jìn)一步促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展就要求更加注重完善財(cái)政保障機(jī)制，由財(cái)政投入的高速增長轉(zhuǎn)向進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政投入的績效評(píng)估和績效管理，提高公共服務(wù)財(cái)政資金的使用效率和效果，推進(jìn)基本公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

從政府獨(dú)唱到社會(huì)合唱。北京市公共服務(wù)領(lǐng)域中政府、市場和社會(huì)關(guān)系將呈現(xiàn)新特點(diǎn)，過去政府獨(dú)唱的時(shí)代悄然結(jié)束，市場和社會(huì)力量廣泛參與的社會(huì)合唱時(shí)代已然開啟。新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府不是處于控制地位的“掌舵者”而是重要的參與者2。從北京市規(guī)劃文本上來看，對(duì)政府、市場和社會(huì)三者在公共服務(wù)中認(rèn)識(shí)和把握日趨明晰?！侗本┦小笆晃濉睍r(shí)期社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》中指出“政府是基本社會(huì)公共服務(wù)的提供者”“非基本社會(huì)公共服務(wù)的倡導(dǎo)者”，對(duì)于社會(huì)力量則在政府?；镜幕A(chǔ)之上鼓勵(lì)和引導(dǎo)其“參與公共服務(wù)的設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營”。這一時(shí)期著重強(qiáng)調(diào)政府的作用，社會(huì)力量和市場作用的體現(xiàn)還不明顯?！侗本┦小笆濉睍r(shí)期社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》則強(qiáng)調(diào)“政府主導(dǎo)與市場作用相結(jié)合”，充分利用市場機(jī)制，支持和引導(dǎo)社會(huì)力量“參與基本公共服務(wù)的投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營”，明確提出了市場和社會(huì)的作用。《北京市“十三五”時(shí)期社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》則進(jìn)一步將“完善多元參與、共建共享的體制機(jī)制”作為社會(huì)基本公共服務(wù)五大發(fā)展重點(diǎn)之一。

從實(shí)踐層面來看，通過引入競爭機(jī)制，支持引導(dǎo)各類社會(huì)力量參與公共服務(wù)投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營，當(dāng)前北京市公共服務(wù)政府主導(dǎo)、社會(huì)和市場參與的多元供給模式已初步形成，社會(huì)參與程度得到了明顯提高，發(fā)展活力得到了進(jìn)一步激發(fā)。未來北京市公共服務(wù)發(fā)展有必要也有條件推進(jìn)市場和社會(huì)力量廣泛參與公共服務(wù)資源配置，通過社會(huì)合唱實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源配置的最優(yōu)化、財(cái)政資金投入的效益最大化和效率最優(yōu)化。

從自我獨(dú)立發(fā)展到與周邊協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來盡管北京市公共服務(wù)水平持續(xù)提升，但在自我發(fā)展的同時(shí)，與周邊地區(qū)尤其是河北省的落差卻較為明顯，由此帶來的大量周邊地區(qū)人群向北京市單向吸引轉(zhuǎn)移的“虹吸效應(yīng)”下，外來服務(wù)需求增加使得北京市公共服務(wù)供給壓力日益加大。過去僅立足于發(fā)展好自身公共服務(wù)，而難以與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展也是導(dǎo)致首都大城市病的重要原因。原先以自我發(fā)展為主的路徑已難以持續(xù)，與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展時(shí)代正在開啟。北京市公共服務(wù)發(fā)展既要立足首都也要兼顧周邊。有機(jī)銜接并優(yōu)化整合京津冀公共服務(wù)資源，既有利于疏解非首都功能、治理大城市病，也有利于北京市緩解公共服務(wù)供給壓力，形成地區(qū)間良性互動(dòng)、協(xié)同發(fā)展。

從單項(xiàng)補(bǔ)短板到全面提質(zhì)增效。新技術(shù)和新業(yè)態(tài)層出不窮，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和建設(shè)國際一流和諧宜居之都戰(zhàn)略定位下，適應(yīng)新的時(shí)代要求和時(shí)代特點(diǎn)，北京市公共服務(wù)發(fā)展繼續(xù)引領(lǐng)全國并向國際一流城市邁進(jìn)，要在過去單項(xiàng)補(bǔ)短板之外全面發(fā)力，通過改革服務(wù)體制機(jī)制、創(chuàng)新服務(wù)手段等全面提升各個(gè)領(lǐng)域的公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)公共服務(wù)供給績效，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)發(fā)展，使北京市公共服務(wù)制度更加成熟更加定型。更新公共服務(wù)提供方式，以政府購買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作（PPP）等形式激發(fā)市場和社會(huì)力量提升服務(wù)績效成為新的發(fā)展趨勢。移動(dòng)終端的廣泛使用、大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來是不同于以往的重大變化。大數(shù)據(jù)可為公共服務(wù)提供重要參考，探索利用大數(shù)據(jù)挖掘獲取公眾公共服務(wù)需求，有助于提高服務(wù)供給的精準(zhǔn)性和針對(duì)性。“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代催生智慧養(yǎng)老、智慧醫(yī)療等互聯(lián)網(wǎng)與公共服務(wù)融合發(fā)展的新形態(tài)，為提升公共服務(wù)供給質(zhì)量提供了新契機(jī)。

加快推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)供給，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置、提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

創(chuàng)新供給方式，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效。一是大力推行政府購買公共服務(wù)。推進(jìn)政府向社會(huì)組織、企業(yè)、事業(yè)單位等購買公共服務(wù)，廣泛吸引社會(huì)資本參與，轉(zhuǎn)變直接養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)為養(yǎng)事的機(jī)制。動(dòng)態(tài)調(diào)整政府購買服務(wù)目錄，一方面及時(shí)擴(kuò)展購買服務(wù)的種類和項(xiàng)目，對(duì)于各部門在實(shí)際探索中較為成熟的項(xiàng)目及時(shí)納入目錄范圍；另一方面對(duì)于目錄中經(jīng)評(píng)估不適宜進(jìn)行購買的事項(xiàng)及時(shí)給予刪除。二是積極培育社會(huì)力量承接服務(wù)。建立健全社會(huì)組織孵化培育基地，引導(dǎo)、扶持、培育一批示范型、高質(zhì)量、品牌化的社會(huì)組織，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化社會(huì)組織監(jiān)管，完善退出機(jī)制，提高政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的承載能力。三是加強(qiáng)與社會(huì)資本合作。發(fā)揮市場和社會(huì)的作用，對(duì)具備條件的服務(wù)項(xiàng)目，積極推廣PPP模式，引入社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資和建設(shè)運(yùn)營管理，并對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)績效加以監(jiān)管，提升公共服務(wù)供給能力，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

引導(dǎo)公眾參與，推動(dòng)公共服務(wù)供需匹配。政府在提供基本公共服務(wù)的決策制定過程中引入公眾參與，發(fā)揮群眾力量，加強(qiáng)服務(wù)提供方與需求方良性互動(dòng)也是打造服務(wù)型政府、透明政府的必然趨勢。公眾需求是公共服務(wù)供給的重要基礎(chǔ)，通過有效的公眾參與、評(píng)估發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)需求，并及時(shí)給予回應(yīng)，是公共服務(wù)供給與公眾需求相匹配的重要保障。推動(dòng)公共服務(wù)政策公開透明，利用網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等現(xiàn)代化信息科技手段及時(shí)向公眾傳達(dá)相關(guān)信息，保證群眾的知情權(quán)。以網(wǎng)絡(luò)問政、論證咨詢等多種方式在公共服務(wù)的政策制定中引入公眾參與，通過群眾對(duì)公共服務(wù)政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督評(píng)估等全過程的參與，建立健全公共服務(wù)的公眾參與和需求表達(dá)機(jī)制，更好地根據(jù)居民需求提供和改善公共服務(wù)，不斷提升居民的公共服務(wù)滿意度。

健全財(cái)政制度，增強(qiáng)公共服務(wù)財(cái)力保障。一是健全經(jīng)濟(jì)中高速增長財(cái)力保障機(jī)制。各級(jí)財(cái)政適度增加公共服務(wù)投入力度，保證公共服務(wù)財(cái)政支出穩(wěn)定增長。通過國有企業(yè)股權(quán)注入等方式擴(kuò)大社會(huì)保障籌資渠道，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，為履行政府公共服務(wù)職責(zé)提供財(cái)力保障。二是科學(xué)匹配市級(jí)和區(qū)縣政府間事權(quán)和支出責(zé)任。梳理市級(jí)和區(qū)縣兩級(jí)政府基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，科學(xué)劃分兩級(jí)政府基本公共服務(wù)財(cái)政保障范圍。探索建立基本公共服務(wù)事權(quán)目錄清單，市級(jí)和區(qū)縣政府按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，依據(jù)事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任。三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。增加對(duì)公共服務(wù)相對(duì)薄弱地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并向基層傾斜，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域公共服務(wù)差距，加大薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的投入力度。

優(yōu)化治理手段，改進(jìn)公共服務(wù)績效。增強(qiáng)公共服務(wù)治理水平，是提高基本公共服務(wù)供給效率的重要手段?！笆濉睍r(shí)期，北京市基本公共服務(wù)提質(zhì)增效，要求強(qiáng)化基本公共服務(wù)績效評(píng)估、提升信息化水平，以改進(jìn)服務(wù)的質(zhì)量和效率。一是建立公共服務(wù)績效評(píng)估機(jī)制。持續(xù)統(tǒng)計(jì)追蹤監(jiān)測公共服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，建立公共服務(wù)績效評(píng)估機(jī)制，在評(píng)估公共服務(wù)投入的同時(shí)，更加注重對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)出和結(jié)果的評(píng)價(jià)。二是推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”發(fā)展。充分運(yùn)用信息技術(shù)，以智慧化、精準(zhǔn)化服務(wù)，優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，提升公共服務(wù)可及性和便捷性。建設(shè)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會(huì)保障等公共服務(wù)信息化系統(tǒng)，構(gòu)建智慧服務(wù)體系，促進(jìn)科技創(chuàng)新與公共服務(wù)融合發(fā)展。三是加大事業(yè)單位分類改革力度。事業(yè)單位是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公共服務(wù)的重要載體。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，創(chuàng)新事業(yè)單位管理，按行政類、經(jīng)營類、公益類劃分現(xiàn)有事業(yè)單位，強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性，建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的事業(yè)單位工資制度，激勵(lì)事業(yè)單位人員積極性，提高事業(yè)單位公共服務(wù)效率，更好地為居民提供公共服務(wù)。

（本文為北京市社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《北京市社會(huì)公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)估機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：15SHC042）階段性成果）

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（作者簡介：魏義方，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展研究所助理研究員；楊宜勇，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展研究所所長、研究員）

責(zé)任編輯 / 蔡慶悅