在華境外非政府組織管理如何“更上一層樓”

陳曉春++文婧

【摘要】隨著改革開(kāi)放的不斷深入，在華境外非政府組織與中國(guó)政府合作模式的研究對(duì)非政府組織建設(shè)和管理模式的探索有著重要意義。目前主要有協(xié)商參與、委托授權(quán)、服務(wù)外包等合作模式，可以通過(guò)強(qiáng)化制度準(zhǔn)入、合作中貫穿中西雙方文化、采取合作理念創(chuàng)新等途徑優(yōu)化合作效果。

【關(guān)鍵詞】境外非政府組織 服務(wù)外包 合作模式 【中圖分類(lèi)號(hào)】 D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在華境外非政府組織主要是指在境外（含香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū)）登記注冊(cè)且長(zhǎng)期穩(wěn)定在中國(guó)大陸地區(qū)開(kāi)展活動(dòng)的各種民間組織。隨著改革開(kāi)放的深入，當(dāng)前活躍在我國(guó)境內(nèi)的境外NGO（Non-Government Organization，簡(jiǎn)稱(chēng)NGO）正日益成為影響經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展的一支不可忽視的力量。中國(guó)政府高度重視境外NGO在華活動(dòng)的服務(wù)管理工作，黨的十八屆三中、四中全會(huì)均提出要加強(qiáng)在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)和監(jiān)督其依法開(kāi)展活動(dòng)。中國(guó)要進(jìn)行國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)，就需要加速合作方式的創(chuàng)新升級(jí)，使得在華境外NGO能夠通過(guò)政府與非政府組織的特殊合作模式，拓寬二者外交道路、延伸二者外交方向，真正使得多方的合作能夠契合時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)。

當(dāng)前在華境外NGO與中國(guó)政府合作的具體模式

協(xié)商參與模式。從目前兩者合作的發(fā)展來(lái)看，在華境外NGO與中國(guó)政府的合作模式，主要是以協(xié)商參與為主。其中，日常協(xié)商參與和災(zāi)后協(xié)商參與，是非政府組織與政府間相互合作的重要組成部分。隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)得到了各個(gè)國(guó)家的高度重視，中國(guó)政府自然也不例外。從實(shí)際發(fā)展來(lái)看，在華境外NGO與中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)方面的合作占主導(dǎo)部分，通常是以生活用品和基礎(chǔ)設(shè)施的直接交易為主。但為了實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展，在華境外NGO與中國(guó)政府的協(xié)商參與除了經(jīng)濟(jì)層面以外，還涉及到文化層面。

委托授權(quán)模式。在華境外NGO與中國(guó)政府的合作體現(xiàn)出較為鮮明的跨文化交流性。兩者合作的委托授權(quán)模式，就是政府將自身的一部分權(quán)利交給非政府組織去實(shí)行，真正地實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，由政府治理變成政府、社會(huì)、企業(yè)三方治理，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。特別是在文化治理方面，正是由于中國(guó)的傳統(tǒng)文化和西方文化的差異，二者的文化代表著各個(gè)地方的風(fēng)俗習(xí)慣，容易誘發(fā)文化的沖突和分歧。一般情況下，為了解決好不同地域文化的差異，通常會(huì)采取委托授權(quán)的方式，將相應(yīng)權(quán)利全權(quán)委托，保證雙方合作能夠達(dá)到互利共贏。比如政府部門(mén)委托世界宣明會(huì)“代表兒童”通過(guò)強(qiáng)有力的線(xiàn)上線(xiàn)下雙重推廣，加大在華境外NGO對(duì)中國(guó)貧困地區(qū)兒童文化教育的宣傳力度，使得資金籌集的速度和數(shù)量都穩(wěn)步提升?？梢?jiàn)，委托授權(quán)是組織間合作模式的重要組成部分，其意義不容小覷。

服務(wù)外包模式。正是因?yàn)樘幵谌蚧睦顺敝校絹?lái)越多的境外NGO紛紛進(jìn)入我國(guó)，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域快速發(fā)展并尋求與我國(guó)政府的合作，同時(shí)我國(guó)的非政府組織也在積極地走出去，尋求各方面多領(lǐng)域的合作。在華境外NGO與中國(guó)政府之間的合作呈現(xiàn)出明顯的全球交互性，且區(qū)域設(shè)定不僅僅局限于中國(guó)及周邊國(guó)家，還包括美國(guó)和歐洲等國(guó)家和地區(qū)。在此前提下，為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)更好的發(fā)展前景和發(fā)展效果，中國(guó)政府通常會(huì)加大與在華境外NGO的交流合作，通過(guò)服務(wù)外包的方式，將中國(guó)政府無(wú)力操辦或者不方便操辦的社會(huì)項(xiàng)目外包給境外在華非政府組織來(lái)達(dá)成雙方合作。隨著社會(huì)文化建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會(huì)福利項(xiàng)目的建設(shè)加速。越來(lái)越多的人意識(shí)到社會(huì)福利和社會(huì)基金對(duì)中國(guó)底層人民生活狀況改善的重要性，尤其是當(dāng)代富豪已經(jīng)開(kāi)始聯(lián)合多個(gè)基金會(huì)，籌備形成社區(qū)發(fā)展基金以強(qiáng)化社會(huì)福利的推進(jìn)。

政府購(gòu)買(mǎi)模式。目前，政府購(gòu)買(mǎi)已經(jīng)成為在華境外NGO與中國(guó)政府合作的重要方式之一，政府購(gòu)買(mǎi)就是政府將財(cái)政資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，由非政府組織等社會(huì)組織來(lái)提供服務(wù)，這是政府和非政府組織之間最常見(jiàn)的合作方式。根據(jù)非政府組織與中國(guó)政府的合作情況，我們可以從中了解到，政府購(gòu)買(mǎi)合作區(qū)域主要位于中國(guó)邊境如云南等省份及周邊國(guó)家。然而，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)，我國(guó)北部地區(qū)也開(kāi)始強(qiáng)化在華境外NGO與政府間的合作力度，使得政府購(gòu)買(mǎi)逐步邁向合理化和規(guī)范化。

優(yōu)化在華境外NGO與中國(guó)政府合作

強(qiáng)化制度準(zhǔn)入。政府管理人員要實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，強(qiáng)化制度準(zhǔn)入，使得中國(guó)政府與在華境外NGO的合作方式和合作手段能夠得到政府官方認(rèn)定。政府高層管理人員應(yīng)該擬定組織間合作的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)監(jiān)督在華境外NGO的合作意向，并根據(jù)其發(fā)展動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，了解非政府組織后期發(fā)展的預(yù)期效果，為中國(guó)政府的協(xié)同治理打下基礎(chǔ)。同時(shí)，還要根據(jù)制度準(zhǔn)入的相關(guān)限定，及時(shí)剔除不符合中外交流的境外非政府組織，保證制度準(zhǔn)入的強(qiáng)度和力度。

合作中貫穿中西雙方文化。由于文化差異和文化沖突是中西方合作的阻礙因素之一，因此，在后期發(fā)展過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)好在華境外NGO與中國(guó)政府的合作交流，應(yīng)該積極運(yùn)用傳統(tǒng)儒家中庸思想，使得二者間的文化差異能夠演變成為各自的文化特色，并從協(xié)同治理視角，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部成員的協(xié)同安排，保障公共事務(wù)的順利開(kāi)展。具體來(lái)看，中西方文化的貫穿融合，應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)同治理理念灌輸，使得越來(lái)越多的政府工作人員能夠加強(qiáng)文化認(rèn)同感，明確兩者合作的必要性和重要性，保證政府內(nèi)部人員的文化沖突能夠得到有效遏制。

采取合作理念創(chuàng)新。為了保證在華境外NGO與中國(guó)政府的合作，能夠充分體現(xiàn)其有效價(jià)值，應(yīng)該從協(xié)同治理的視角改進(jìn)合作理念。中國(guó)政府首先要轉(zhuǎn)變觀(guān)念，理性、辯證地看待在華境外非政府組織，在一些國(guó)家行政部門(mén)無(wú)力承擔(dān)或者可以放手的事務(wù)性服務(wù)，可以允許具有良好信用和資質(zhì)的在華境外非政府組織參與進(jìn)來(lái)，以更多包容和支持去接受在華境外NGO，加強(qiáng)對(duì)其交流，增進(jìn)合作，做好政策解讀和宣傳輿論引導(dǎo)。同時(shí)，政府部門(mén)與在華境外非政府組織進(jìn)行合作時(shí)要對(duì)自己有正確的定位，在不同的合作模式中，明確自己的位置，承擔(dān)起自己的責(zé)任，中國(guó)政府可以大力引進(jìn)人才，使得政府部門(mén)的人力資源儲(chǔ)備能夠?qū)崿F(xiàn)好內(nèi)部成員的管理，以保證不同應(yīng)用型人才形成不同的合作觀(guān)念。

實(shí)現(xiàn)管理透明化。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)軍者，政府部門(mén)應(yīng)該強(qiáng)化績(jī)效管理與評(píng)估體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)透明化的管理機(jī)制，使得績(jī)效評(píng)估體系能夠借助公平公正的制度設(shè)定，完成非政府組織與政府合作的信息公開(kāi)，從而帶動(dòng)非政府組織與政府組織之間的協(xié)同與互動(dòng)。同時(shí)，將公共事務(wù)自我管理與整治優(yōu)化的相關(guān)流程充分透明化，使得績(jī)效管理與評(píng)估體系中管理與評(píng)估兩個(gè)角度的建設(shè)，都能夠有效分析多種情境模式下不同績(jī)效評(píng)估方式帶來(lái)的具體效果，從而擬定出真正作用于在華境外NGO與中國(guó)政府合作的績(jī)效管理評(píng)估體系，保證管理透明化的實(shí)際效用。

（作者分別為湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)；湖南大學(xué)法學(xué)院研究生）

【注：本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)政府對(duì)境外非政府組織分類(lèi)管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13AZZ009）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①陳曉春、顏屹仡：《國(guó)家安全視角下在華境外非政府組織管理研究》，《桂海論叢》，2015年第3期。

②陳曉春：《非營(yíng)利組織經(jīng)營(yíng)管理》，北京：清華大學(xué)出版社， 2012年。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲