我國監(jiān)察體制改革與制度建構(gòu)探析

摘要：我國當(dāng)前的監(jiān)察體制是隸屬于行政權(quán)的一種行政監(jiān)察體制，其在實踐中弊端甚多，難以切實發(fā)揮監(jiān)察作用，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，變行政監(jiān)察為國家監(jiān)察無疑是一種可行思路。在此思路下，需要著重解決監(jiān)察資源整合、獨立行權(quán)、黨紀(jì)與國法銜接、對監(jiān)察委員會的監(jiān)督與制約等問題，并在制度建構(gòu)上體現(xiàn)其設(shè)置合法性、自身運(yùn)作合理性以及運(yùn)用國法時與黨紀(jì)的同向性。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會；監(jiān)察權(quán)；監(jiān)督與制約；監(jiān)察體制；改革

中圖分類號：D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0008-04

基金項目：2015年度江西省社科規(guī)劃基金項目“法治中國視野下儒家人權(quán)思想研究”（ 15FX20）階段性成果。

作者簡介：李永軍（1987-），男，安徽臨泉人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院法律史專業(yè)博士生，主要研究方向：法律制度史學(xué)。

一、現(xiàn)行監(jiān)察體制存在的問題

1監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于同級政府，缺少獨立性，監(jiān)察效能低下。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)級別低，無法行使獨立監(jiān)察權(quán)。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第7條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”；第8條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員?！庇纱丝芍?，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于縣級以上人民政府的職能部門，縣級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)如果要向本級政府所屬各職能部門派駐監(jiān)察人員，還需要本級人民政府予以批準(zhǔn)。由此，根據(jù)級別，其很難監(jiān)督本級政府領(lǐng)導(dǎo)人員以及同級行政部門行為，而且其外派人員還要本級政府予以批準(zhǔn)，這就使其獨立性受到嚴(yán)重影響。

2人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)被虛化。根據(jù)我國《憲法》第3條規(guī)定，中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；第57條規(guī)定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會。但是，在現(xiàn)實實踐中，人大及其常委會就是專門的立法機(jī)關(guān)，而且大多數(shù)人大代表均屬兼職性質(zhì)，加之人大常委會內(nèi)部的工作人員有限，這就導(dǎo)致人大常委會難以發(fā)揮其最高權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的作用，久而久之，人大及其常委會的職權(quán)被虛化，無法按照憲法及法律的規(guī)定行使對行政權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督。[1]另外就是法律監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督權(quán)本義是對憲法和法律的執(zhí)行和遵守進(jìn)行監(jiān)督，[2]就我國政體設(shè)計而言，該權(quán)力應(yīng)該屬于人大行使，但是根據(jù)《憲法》規(guī)定，法律監(jiān)督權(quán)屬于檢察院行使，這無疑是一種錯位。

與此同時，在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，根據(jù)《憲法》的規(guī)定行使對國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；但是《憲法》也規(guī)定，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。按照姜明安教授的觀點，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，在性質(zhì)上既有社會

的因素，也有國家的因素，但它又既不完全屬于社會，也不完全屬于國家，而是屬于社會和國家的領(lǐng)導(dǎo)。[5]在現(xiàn)實的政治生活中，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)最大，人大權(quán)最高，對于我國來講，只有處理好最高權(quán)和最大權(quán)這一核心的政治關(guān)系，國家的政治生活才能健康發(fā)展。

3人民檢察院的權(quán)力行使存在法律漏洞。我國現(xiàn)行檢察制度是以列寧關(guān)于法律監(jiān)督的理論為指導(dǎo)思想建立起來的，[4]在現(xiàn)行檢察體制下，各級檢察機(jī)關(guān)集職務(wù)犯罪預(yù)防、偵查、起訴和監(jiān)督多項全力于一身，檢察機(jī)關(guān)所具有的上述權(quán)力是法律賦予的，無可爭議。按照列寧的法律監(jiān)督理論，照搬蘇聯(lián)模式，把檢察機(jī)關(guān)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，實行全面監(jiān)督，[4]就造成檢察機(jī)關(guān)既要自己去實施職務(wù)犯罪預(yù)防、偵查與起訴這三個行為，同時自己也要監(jiān)督自己這三個行為合法與否，出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)“既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員”的尷尬局面，檢察機(jī)關(guān)的這種自我監(jiān)督模式無法證明自己行使權(quán)力的合法性，以及其監(jiān)督是否盡職合法的問題。

根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，“檢察院實施垂直領(lǐng)導(dǎo)，各級人民檢察院受上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督”，其實這樣一種規(guī)定，也屬于自我監(jiān)督，作為上下級單位，在實踐中，很少見到上級對于下級的違法犯罪行為進(jìn)行起訴的，多數(shù)都是事前預(yù)防，內(nèi)部通知糾正，這就很難發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用。另外，根據(jù)《行政監(jiān)察法》第21條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀(jì)律的行為時，經(jīng)縣級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款；必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款?！边@里面的幾個規(guī)定也是有問題的，如“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查貪污、賄賂、挪用公款”，“可以查詢涉案單位或人員的存款”，按照現(xiàn)行《刑事訴訟法》《民事訴訟法》規(guī)定，上述行為應(yīng)為人民法院和人民檢察院來行使，法律卻要求由監(jiān)察機(jī)關(guān)來行使，法律作此規(guī)定，不僅會給司法機(jī)關(guān)辦案造成困擾，而且會挑戰(zhàn)檢察院對行政機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的法律正當(dāng)性。

4黨的紀(jì)律與國家法律之間銜接不暢。自1993年以后，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與隸屬于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)就開始合署辦公，這一時期，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能不斷被弱化，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的職能卻不斷地被強(qiáng)化，這就導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)很多問題，集中來看主要體現(xiàn)為兩個方面：一是關(guān)于黨內(nèi)“雙規(guī)”及所取證據(jù)合法性問題，現(xiàn)階段我國實際是以中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會為主的監(jiān)察體系，其主要監(jiān)察手段就是“雙規(guī)”，然而“雙規(guī)”這一手段本質(zhì)上是一種黨內(nèi)紀(jì)律手段，算不得是法律手段，而且在實踐中對于黨員干部的犯罪查處首先是以黨內(nèi)“雙規(guī)”為前置，這就使得人民檢察院為防范和處理國家公務(wù)人員的職務(wù)犯罪設(shè)置的反瀆職、反貪污賄賂局在實踐中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，往往是通過黨內(nèi)“雙規(guī)”對相關(guān)人員進(jìn)行審查取證之后，再由紀(jì)檢機(jī)關(guān)將其取得的證據(jù)材料移送給檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)走法律程序。按照《刑事訴訟法》中的有關(guān)非法證據(jù)排除規(guī)則，紀(jì)檢機(jī)關(guān)對有關(guān)人員采取“雙規(guī)”手段以及獲取的證據(jù)就存在手段合法性與證據(jù)合法性問題，同時，其也與《憲法》的規(guī)定相抵觸。從效力位階上看，《憲法》的效力顯然高于黨的紀(jì)律，根據(jù)我國《憲法》第二章的規(guī)定：“任何公民非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)、決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！秉h內(nèi)“雙規(guī)”在實際操作中顯然是觸犯了公民的某些《憲法》自由，所以，在國家監(jiān)察體制改革中有必要對“雙規(guī)”這一黨內(nèi)手段賦予《憲法》上的效力，使之達(dá)到合憲性要求。二是關(guān)于紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公之后二者的法律定位問題，由于我國是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的體制，實踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之下是毫無疑問的，但是往往是紀(jì)檢機(jī)關(guān)作出決定又以檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的名義發(fā)文，這顯然違背了程序正義的原則，而且這種合署辦公模式并無現(xiàn)行法律上的依據(jù)。

二、我國監(jiān)察體制改革的基本向度

接下來一個時間段，將是我國監(jiān)察體制改革的攻堅階段，通過上述相關(guān)問題的論述，未來監(jiān)察體制改革的基本向度應(yīng)著眼于使分散的監(jiān)察資源得到整合、擴(kuò)大監(jiān)察領(lǐng)域，使監(jiān)察委員會能夠獨立行使監(jiān)察權(quán)，理順人大與監(jiān)察委員會的關(guān)系，使黨紀(jì)與國法進(jìn)行良好銜接，以及對各級監(jiān)察委員會的監(jiān)督與制約等問題。

1整合分散的監(jiān)察資源，擴(kuò)大監(jiān)察領(lǐng)域。要實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的有效發(fā)揮，就必須要分散的監(jiān)察資源進(jìn)行整合。第一，黨的方面，比如王岐山同志在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會常務(wù)委員會第五次全體會議作工作報告所提的，中央紀(jì)委全面履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，增設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察室，組建組織部、宣傳部、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量大為增強(qiáng)，省級紀(jì)委也相應(yīng)完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員調(diào)整，把力量聚焦到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)上，這些機(jī)構(gòu)可以考慮設(shè)置在新成立的監(jiān)察委員會內(nèi)。第二，將黨內(nèi)“雙規(guī)”，“黨內(nèi)巡視”等工作方式引入到監(jiān)察委員會內(nèi)，將這些經(jīng)過黨的實踐證明的可行的工作方式在日后的監(jiān)察委員會工作中體現(xiàn)出來。第三，將現(xiàn)行檢察體制下各級檢察機(jī)關(guān)所具有的反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門等多部門劃歸到監(jiān)察委員會，由其統(tǒng)一行使。第四，將隸屬于各級政府的行政監(jiān)察部門撤銷，并將其部分職能劃歸監(jiān)察委員會，由其履行監(jiān)督職能。

2使監(jiān)察委員會能夠獨立行使監(jiān)察權(quán)。設(shè)立監(jiān)察委員會的目的，就是為了將其從行政機(jī)關(guān)中獨立出來，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的獨立行使，此種情況下監(jiān)察委員會的地位就需要提高，需要對現(xiàn)行的人大之下的一府兩院權(quán)力架構(gòu)加以改變，改變?yōu)槿舜笾乱桓晃瘍稍旱臋?quán)力架構(gòu)；同時，對于監(jiān)察委員會的人員編制、工資發(fā)放、福利待遇等應(yīng)該由中央統(tǒng)一撥付，專款專用，不再由政府來進(jìn)行撥付。關(guān)于監(jiān)察委員會的人員任命問題，需要注意兩個方面，一是國家監(jiān)察委員會的組成人員，需要由人大選出，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督；另一個就是關(guān)于人員提名問題，應(yīng)該將國家監(jiān)察委員會組成人員的提名權(quán)交由中共中央總書記（國家最高領(lǐng)導(dǎo)人），由其擬定名單，交人大表決。地方各級監(jiān)察委員會的組成人員的選任由地方各級黨委書記與紀(jì)委書記聯(lián)合提名，經(jīng)主任會議批準(zhǔn)后，交由地方各級人大進(jìn)行表決，不過，其組成人員名單經(jīng)過人大表決通過后還需經(jīng)過上一級監(jiān)察委員會主任會議同意，最后報國家監(jiān)察委員會備案。筆者此處的思路，來源于宋代御史的選任方式，宋代御史的選任采取皇帝親擢或臣僚舉薦的選任方式。[5]

3促進(jìn)黨紀(jì)與國法的良好銜接。如有的學(xué)者所言，在中國研究法治中國建設(shè)就必須研究法治執(zhí)政黨建設(shè)，[3]中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不同于西方國家的政黨，它是整個國家的領(lǐng)導(dǎo)，決定國家和社會治理的目標(biāo)和方式，有鑒于此，新成立的國家監(jiān)察委員會在執(zhí)行法律任務(wù)時就需要處理好法律與黨委、尤其是黨紀(jì)之間的銜接問題。長期以來，我國的紀(jì)檢監(jiān)察體制就是黨委與監(jiān)察部門合署辦公，但是，這是兩塊牌子，兩班人馬，實踐中往往是紀(jì)檢部門作出決定，以行政監(jiān)察部門的名義發(fā)出，這就造成了名不正、言不順的局面，因此，為了避免黨紀(jì)與國法同時出現(xiàn)時不知如何使用的尷尬局面，應(yīng)該在新成立的監(jiān)察委員會內(nèi)將二者進(jìn)行實質(zhì)性合署辦公，形成兩塊牌子一班人馬，將國家監(jiān)察委員會及地方監(jiān)察委員會的一把手交由黨的紀(jì)委書記兼任，這樣黨的紀(jì)委書記既是黨的紀(jì)檢工作人員，也是監(jiān)察委員會的工作人員，作出決定就以監(jiān)察委員會的名義做出，這樣就避免了黨紀(jì)與國法同時出現(xiàn)如何使用的尷尬局面。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法律體系，雖然這種做法可能會有不同聲音，但是將黨的紀(jì)律法規(guī)以黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來，就目前的國情看，無疑是最佳選擇，所以，我們不妨用良法的視角來看待黨的政策法規(guī)，將其視為實現(xiàn)建設(shè)法治國家目標(biāo)的一種“非常規(guī)”的法律，[6]在同屬于中國特色社會主義法律體系范疇內(nèi)找到二者的銜接點。

4監(jiān)察委員會的監(jiān)督與制約。根據(jù)中央確定的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，新成立的監(jiān)察委員會能夠履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)和可以采取十二項執(zhí)行措施，并且享有預(yù)防腐敗的調(diào)查權(quán)、審計權(quán)、警示權(quán)、建議權(quán)，對涉及違法違規(guī)行為的調(diào)查權(quán)、處分權(quán)以及對腐敗犯罪的偵查權(quán)、預(yù)審權(quán)等。由此看出，監(jiān)察委員會對涉及腐敗的違法犯罪行為擁有絕對的處理權(quán)力，這么一個位高權(quán)重的部門在今后的運(yùn)行中完全不能排除公眾關(guān)于其自身會出現(xiàn)腐敗行為的懷疑，換言之，國家公權(quán)力如果沒有監(jiān)督和制約必然會被濫用和腐敗。[3]但是現(xiàn)行的行政監(jiān)察體制卻是集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)于一身，是一種自我監(jiān)督的監(jiān)督模式，這種監(jiān)督模式不是權(quán)力制約，反而是一種權(quán)力的集中，會加重權(quán)力不平衡并造成失衡，可以說，權(quán)力失衡與自我監(jiān)督是當(dāng)前監(jiān)察體制存在的根本問題。既然我們要建設(shè)社會主義法治國家，根據(jù)法治社會的要求，在對國家權(quán)力進(jìn)行配置時，就必須肯定分權(quán)體制及權(quán)力制約機(jī)制，[4]首要的就是應(yīng)解決權(quán)力的有效監(jiān)督問題。如同十八屆中紀(jì)委第七次全體會議公報所言，“信任不能代替監(jiān)督，需要把紀(jì)委的自我監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、國家機(jī)關(guān)監(jiān)督以及社會監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來”。未來監(jiān)察體制改革的大方向仍然是紀(jì)委與監(jiān)察委員會合署辦公，雖然變成了兩塊牌子一班人馬，畢竟黨有黨紀(jì)，可以從黨紀(jì)方面對監(jiān)察委員會進(jìn)行約束，而且黨紀(jì)在使用時相對于國法會更加靈活有效率；國家機(jī)關(guān)監(jiān)督就是要賦予人大、政協(xié)等國家機(jī)關(guān)工作人員舉報、申訴權(quán)等；[7]社會監(jiān)督就是要接受廣大人民群眾與新聞媒體的監(jiān)督，監(jiān)察委員會進(jìn)行工作時，針對重大案件的處理應(yīng)該舉行聽證會，邀請人民群眾與新聞媒體參加，接受監(jiān)督與質(zhì)詢。

三、我國監(jiān)察體制建構(gòu)的法理思考

1監(jiān)察委員會設(shè)置的合法性。當(dāng)前，監(jiān)察委員會的設(shè)置是一個新的事物，從十八屆中紀(jì)委第七次全體會議公報內(nèi)容來看，其未來的《憲法》地位會很高，應(yīng)該與一府兩院具有同等的《憲法》地位，即在《憲法》層面，需要解決監(jiān)察委員會與人大、一府兩院的地位問題。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國國家權(quán)力架構(gòu)是人大之下并存一府兩院，未來的監(jiān)察委員會的憲法地位應(yīng)該與一府兩院平行，構(gòu)成人大之下一府一委兩院，所以要按此架構(gòu)對《憲法》的相關(guān)條款進(jìn)行修改，加入“監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，在全國人民代表大會有權(quán)選舉或者罷免的人員中加入“國家監(jiān)察委員會主任”，在全國人民代表大會常務(wù)委員會行使的職權(quán)中加上“有權(quán)監(jiān)督國家監(jiān)察委員會的工作”，“根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任的提名，有權(quán)任命國家監(jiān)察委員會副主任及其相關(guān)人員”，加入“全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員不得擔(dān)任國家監(jiān)察委員會組成人員”，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察委員會實行垂直管理，明確其監(jiān)察的范圍與事項，明確縣級以上監(jiān)察委員會的選舉程序及其與地方人大的關(guān)系等等。在一般法律層面，應(yīng)該將《行政監(jiān)察法》更名為《國家監(jiān)察法》，在此基礎(chǔ)上制定新法，在新法中體現(xiàn)國家監(jiān)察委員會屬于人大之下的一府一委兩院序列，獨立于行政機(jī)關(guān)之外，另外明確其與其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系，其監(jiān)察對象應(yīng)該是所有國家機(jī)關(guān)工作人員；同時，現(xiàn)行檢察體制下各級檢察機(jī)關(guān)所具有的反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門等多部門劃歸監(jiān)察委員會。

2監(jiān)察委員會內(nèi)部運(yùn)行的制衡性。有了《憲法》定位之后，接著就是監(jiān)察委員會的自身制度設(shè)計，以使其不致于由于權(quán)力過大，淪為腐敗之地。這里主要涉及兩個方面的制度設(shè)計問題，從外部來看，就是如何以制度的方式對其進(jìn)行監(jiān)督與制約。第一，需要發(fā)揮人大這一國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，在《憲法》中明確其對監(jiān)察委員會的監(jiān)督職能，監(jiān)督模式按照人大監(jiān)督一府兩院的模式進(jìn)行。第二，發(fā)揮我們黨作為執(zhí)政黨的作用，可采取由國家最高領(lǐng)導(dǎo)人作為最高監(jiān)督人的角色，在國家最高領(lǐng)導(dǎo)人辦公地點設(shè)監(jiān)察辦公室。第三，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，檢察院、法院長期以來作為司法機(jī)關(guān)，在查處違法犯罪行為方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，雖然新設(shè)立的監(jiān)察委員會將會劃分檢察院的部分權(quán)力，但是保證法檢盡可能獨立行使司法權(quán)仍是全社會共識。從內(nèi)部看，就是其內(nèi)部權(quán)力分配與運(yùn)行問題，絕對的權(quán)力就意味著絕對的腐敗，因此對于權(quán)力的制約是必要的。第一，可以考慮在國家監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)立類似于紀(jì)委的部門，這個部門的主要領(lǐng)導(dǎo)由國家最高領(lǐng)導(dǎo)人選拔，按期向最高領(lǐng)導(dǎo)人匯報情況；地方監(jiān)察委員會也設(shè)置該部門，部門主要工作人員由上級監(jiān)察委員會常委會議選拔委任，按期向上級監(jiān)察委員會主任會議匯報情況。第二，在監(jiān)察委員會內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力分配，讓每個分管領(lǐng)導(dǎo)主持一類案件，其擁有最終審批權(quán)，輔之以冤假錯案終身追究制度，分管個案的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)察委員會主任對于個案如果有重大爭議，則需報請上級監(jiān)察委員會主任會議決定。

3監(jiān)察委員會內(nèi)黨紀(jì)與國法的同向性。 正如蘇力教授所言，中國當(dāng)下的司法制度改革，盡管有社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的巨大社會壓力，但是真正組織化的推動司法制度改革的主要力量還來自中國共產(chǎn)黨（包括黨員知識分子），并且是通過貫徹黨的方針政策來實現(xiàn)，通過黨的紀(jì)律來保證的。[8]推及到監(jiān)察制度方面也是如此，監(jiān)察權(quán)的實現(xiàn)也離不開中國共產(chǎn)黨，權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡是當(dāng)前監(jiān)察制度在實踐中軟弱無力的根本原因，我們的國情決定了不能像美國那樣實行三權(quán)分立，所以，我們想要監(jiān)察委員會未來運(yùn)轉(zhuǎn)達(dá)到預(yù)期設(shè)想，在制度設(shè)計上就必須基于現(xiàn)實，尋求黨的支持，朝著獨立實施監(jiān)察權(quán)的方向努力，而不是一味強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)的獨立。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》第一次提到了將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法律體系，這種提法無疑是一個巨大創(chuàng)新與進(jìn)步，因為即使在英美等國，其政黨也沒有成文的黨內(nèi)法規(guī)，各政黨是根據(jù)不成文的、長期形成的具有憲法性質(zhì)的習(xí)慣性做法來開展活動的。[9]根據(jù)姜明安教授的觀點，黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)應(yīng)該屬于社會法和軟法，[10]作為黨內(nèi)法規(guī)的軟法與作為國家法的硬法雖然本質(zhì)不同，但是同樣可以對國家與社會起到規(guī)范調(diào)整作用，如果黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系不能協(xié)調(diào)一致，國家法律體系在既有的憲法框架下也不可能有長足的發(fā)展。[11]因此，在國家監(jiān)察體制的制度設(shè)計上應(yīng)該以當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建立為契機(jī)，將黨紀(jì)放入黨內(nèi)法規(guī)體系，使黨紀(jì)與國法的關(guān)系變成黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的關(guān)系，以黨內(nèi)法規(guī)來支持國家法律的實施。同時，讓黨的各級紀(jì)委書記擔(dān)任各級監(jiān)察委員會主任一職，這樣既堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又保證了監(jiān)察委員會在運(yùn)用國家法律時不受干擾，使黨內(nèi)法規(guī)與國法在實施上具有同向性，最終實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系與作為監(jiān)察委員會引用法的國家法律在中國特色社會主義法律體系框架內(nèi)的統(tǒng)一。[12]

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[12]黃樹賢.大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)[N].人民日報，2014-12-16（07）.

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