英國(guó)行政裁判所制度對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度改革的啟示

【摘 要】 行政裁判所制度是英國(guó)行政領(lǐng)域中很有特色的制度。與行政訴訟相比，行政裁判所制度擁有其自身的優(yōu)勢(shì)。英國(guó)裁判所制度對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的改革有一定的借鑒價(jià)值，行政復(fù)議法律制度修改需要適應(yīng)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展變化的需求，發(fā)揮行政復(fù)議制度優(yōu)勢(shì)，保障行政復(fù)議組織獨(dú)立性和裁決公正性，我國(guó)行政復(fù)議的程序也應(yīng)當(dāng)吸取英國(guó)行政裁判所制度發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

【關(guān)鍵詞】 行政裁判所 行政復(fù)議 行政復(fù)議委員會(huì)

《英國(guó)行政法》是王名揚(yáng)教授著名的“行政法三部曲”之一，也是王名揚(yáng)教授一生最重要的著作之一。書(shū)中第九章主要介紹了英國(guó)行政裁判所的含義、設(shè)立理由、發(fā)展、分類(lèi)、組織、程序，以及行政裁判所委員會(huì)、上訴權(quán)，并闡述了行政裁判所的缺點(diǎn)與改革意見(jiàn)。我國(guó)目前沒(méi)有嚴(yán)格意義上的行政裁判所，與之最相近的是我國(guó)行政復(fù)議制度。筆者在讀過(guò)本章后，對(duì)我國(guó)的行政復(fù)議制度改革有一點(diǎn)思考，并又搜集了一些其他近幾年英國(guó)行政裁判所發(fā)展的資料及學(xué)者評(píng)述，認(rèn)為我國(guó)行政復(fù)議制度的改革可以借鑒英國(guó)行政裁判所的經(jīng)驗(yàn)，從而能夠?yàn)槲覈?guó)行政復(fù)議制度的改進(jìn)提供有效、便捷的途徑。

一、改革需適應(yīng)社會(huì)需求

行政裁判所是通過(guò)不斷地改革來(lái)適用英國(guó)社會(huì)對(duì)行政爭(zhēng)議的解決機(jī)制的需要。如今，行政裁判所已被定性為英國(guó)司法系統(tǒng)的重要組成部分。根據(jù)《英國(guó)行政法》書(shū)中介紹，英國(guó)行政裁判所的發(fā)展變化主要分為四個(gè)階段，第一階段是最早的行政裁判所的出現(xiàn)，數(shù)量少且最初的行政裁判所和行政執(zhí)行由同一機(jī)構(gòu)擔(dān)任；第二階段是第一次世界大戰(zhàn)后，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)加強(qiáng)，行政裁判所的數(shù)量增加，并且被普遍認(rèn)為侵犯了普通法院的權(quán)力，需要有特殊理由時(shí)可設(shè)立，且必須符合自然公正原則、采取保障措施，防止行政機(jī)關(guān)專(zhuān)橫；第三階段是第二次世界大戰(zhàn)后行政裁判所的數(shù)量大量出現(xiàn)，輿論界對(duì)普通法院的保守傾向持批判態(tài)度，出現(xiàn)行政裁判所熱現(xiàn)象；第四階段是英國(guó)政府于1958年制定行政裁判所和調(diào)查法，這是英國(guó)行政裁判所發(fā)展史上的一個(gè)里程碑，此后英國(guó)的行政裁判所普遍得到改進(jìn)，其權(quán)力也普遍得到認(rèn)可。除書(shū)中介紹的英國(guó)行政裁判所發(fā)展的這四個(gè)階段外，在2007年，英國(guó)制定了《裁判所、法院與執(zhí)行法》，是繼1958年頒布《裁判所與調(diào)查法》之后，對(duì)裁判所體系進(jìn)行了有史以來(lái)最大幅度的調(diào)整，對(duì)行政裁判所的性質(zhì)定位、組成結(jié)構(gòu)、程序規(guī)則、裁決、上訴機(jī)制、裁決的監(jiān)督和救濟(jì)等都作了重大調(diào)整。在憲政改革的大背景下，本次改革重在簡(jiǎn)化裁判所體制，建立體系統(tǒng)一、完全司法化的裁判所。

從以上發(fā)展階段，可以看出其行政裁判所是隨英國(guó)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、行政相對(duì)人需求以及社會(huì)輿論影響而不斷地變化，這種不斷地調(diào)整反映社會(huì)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的變化，行政裁判所經(jīng)歷不同的階段是社會(huì)變化和需求的縮影。行政裁判所能夠及時(shí)地調(diào)整自己定位、職責(zé)范圍以適應(yīng)社會(huì)針對(duì)行政復(fù)議制度的需求。僅從行政裁判所性質(zhì)和定位就可看出，從最初行政機(jī)構(gòu)，到具有司法性質(zhì)機(jī)構(gòu)，到現(xiàn)在成為司法制度的重要部分就是突出實(shí)例。

我國(guó)行政復(fù)議制度始于上世紀(jì) 90年代，到今年已經(jīng)走過(guò)了23個(gè)年頭。從陸續(xù)制定《行政復(fù)議條例》、《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，我國(guó)已經(jīng)建立行政復(fù)議制度，力圖適應(yīng)中國(guó)社會(huì)深刻變革及行政相對(duì)人尋求解決行政爭(zhēng)議的需要。我國(guó)行政復(fù)議制度應(yīng)該是解決行政爭(zhēng)議之主要渠道，但遺憾的是，該制度并沒(méi)有達(dá)到理想的效果。一方面，針對(duì)行政復(fù)議制度在接收和處理行政案件上的極大不足，以及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的其他弊端，如缺乏獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性， 行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過(guò)程中侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生，行政爭(zhēng)議也就在所難免。另一方面，行政復(fù)議制度優(yōu)勢(shì)尚未得到有效地發(fā)揮，大量行政爭(zhēng)議游離于行政復(fù)議救濟(jì)渠道之外，有些流入行政訴訟，更大數(shù)量的案件進(jìn)入信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)。近幾年改革呼聲不絕于耳，行政復(fù)議制度面臨迫切的改革。國(guó)內(nèi)以應(yīng)松年教授為首的行政法學(xué)界專(zhuān)家學(xué)者已經(jīng)起草了行政復(fù)議法修稿建議稿；近幾年行政復(fù)議法改革研討會(huì)也在積極舉行，都在推動(dòng)改革。

我國(guó)從開(kāi)始進(jìn)行的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，就是一個(gè)循序漸進(jìn)的好嘗試。為了適應(yīng)中國(guó)社會(huì)深刻變化的需求，化解社會(huì)矛盾，提供及時(shí)、有效、便捷的救濟(jì)，我國(guó)行政復(fù)議制度改革應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)需求，與時(shí)俱進(jìn)，才能發(fā)揮行政復(fù)議制度的應(yīng)有作用。

二、改革應(yīng)體現(xiàn)出行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)

行政裁判所法律制度存在有其合理性，與法院相比，裁判所的主要顯著特點(diǎn)是成員的專(zhuān)業(yè)性和程序的靈活性。行政裁判所是對(duì)普通法院的程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，這將幫助人們更為方便地了解程序的操作并使之更為高效。同時(shí)政府部門(mén)工作效率也可以通過(guò)把行政爭(zhēng)議案件解決從其職能中分離而得到了提高。其制度優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：一是專(zhuān)業(yè)性，法院所享有的是廣義上的一般管轄權(quán)，而行政裁判所管轄領(lǐng)域狹窄，專(zhuān)門(mén)管轄的優(yōu)勢(shì)在于行政裁判所必須擁有專(zhuān)業(yè)性裁判人員或者因有專(zhuān)業(yè)技能而被特別選定，或者因?qū)徖硐嗤讣顾麄兪煜は嚓P(guān)的法律和問(wèn)題。二是靈活性，法院通常采取繁瑣程序，而行政裁判所是采用更為靈活的方式，具體考慮每個(gè)案件的具體情況。行政裁判所決定公正性同樣重要，必須遵循明確的規(guī)則，保持高度的靈活性，以實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義。

我國(guó)行政復(fù)議專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，存在工作人員人力不足、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高、工作人員任職資格作出沒(méi)有規(guī)定等問(wèn)題。行政復(fù)議專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)尤為重要，應(yīng)完善其工作人員的準(zhǔn)入、聘任、身份保障、回避、培訓(xùn)等制度，主要包括：一是實(shí)行資格管理制度，設(shè)立行政復(fù)議職業(yè)證書(shū)制度，也有研究者建議考慮從通過(guò)國(guó)家司法考試的人員中進(jìn)行行政復(fù)議工作人員的選拔。除了具有司法考試資格證書(shū)外，應(yīng)當(dāng)具有行政復(fù)議職業(yè)證書(shū)，以確保行政復(fù)議人員的法律素質(zhì)；二是對(duì)于聘任兼職復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格限制，被聘人員必須是法律方面的專(zhuān)家或?qū)W者；三行政復(fù)議委員會(huì)成員應(yīng)被賦予其特殊的身份保障權(quán)，不受其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和人員的干涉；四是行政復(fù)議委員會(huì)成員與行政復(fù)議事項(xiàng)或有關(guān)當(dāng)事人有利害關(guān)系，應(yīng)自行回避或經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)回避；五是建立工作人員培訓(xùn)制度。同時(shí)建立行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序與一般程序的制度，針對(duì)具體行政復(fù)議案件靈活地適用，具體考慮每個(gè)案件的具體情況。行政復(fù)議決定的公正性同樣重要，必須遵循明確的規(guī)則，也要保持高度的靈活性，以實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義。

三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)要保持獨(dú)立性和公正性

行政裁判所獨(dú)立性是保障裁決公正性的基礎(chǔ)和前提，獨(dú)立性在兩方面：一是行政裁判所獨(dú)立，其獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，擺脫政治因素影響，獨(dú)立作出裁決。二是成員獨(dú)立，其成員因所工作對(duì)象不同而存在差別，但是能夠平衡各方面的利益。行政機(jī)關(guān)裁決行政、民事糾紛既是司法行為，就需要裁決機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性，以減少干預(yù)，保證裁決的公正。

我國(guó)行政復(fù)議制度改革的前提是要解決其行政定位問(wèn)題，只有定位明確，才能明晰該制度的功能和改革方向。目前有“行政說(shuō)”“司法說(shuō)”“準(zhǔn)司法說(shuō)”等?！靶姓f(shuō)”強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)監(jiān)督功能，這也是目前我國(guó)的官方態(tài)度?！八痉ㄕf(shuō)”則強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議程序的司法化特征?！皽?zhǔn)司法說(shuō)”是前兩種觀(guān)點(diǎn)的糅合，在我國(guó)有更多的學(xué)者支持此觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為行政復(fù)議應(yīng)該和行政訴訟一樣，成為解決行政糾紛的首要機(jī)制。

在我國(guó)實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)雖承擔(dān)了大量司法職能，但基本上沒(méi)有獨(dú)立性，和一般的行政機(jī)關(guān)無(wú)區(qū)別。2015年5月1日生效的《行政訴訟法》第26條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。”這說(shuō)明我國(guó)立法者仍強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督功能，仍允許其作為被告，而未將其視為司法主體。這就很難保障其裁決的公正性，也是目前制約行政裁決制度健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。行政復(fù)議機(jī)關(guān)以及機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)，缺少公正性是重要的原因之一。

為了保障我國(guó)行政復(fù)議組織的獨(dú)立性和裁決公正性，張勝利認(rèn)為，建立隸屬于人大的、二級(jí)審理的、行政復(fù)議委員會(huì)勢(shì)在必行，主要理由：一是我國(guó)行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)之所以沒(méi)有充分地發(fā)揮，主要原因之一是現(xiàn)行行政復(fù)議制度是通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)制解決糾紛，缺少公正性和獨(dú)立性，相對(duì)人容易產(chǎn)生合理懷疑，而采取行政復(fù)議委員會(huì)模式可以改變了行政隸屬關(guān)系，行政復(fù)議委員會(huì)是應(yīng)隸屬人大以及對(duì)人大負(fù)責(zé)，脫離行政系統(tǒng)，既可以提高行政復(fù)議委員會(huì)的法律地位和權(quán)威性，又有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，避免產(chǎn)生合理的懷疑；二是二級(jí)審理制度，既可以減輕法院行政案件數(shù)量，更大程度地保障行政復(fù)議決定的公正性，同時(shí)也體現(xiàn)司法最終解決原則，法院仍然可以采取司法審查方式審查行政復(fù)議決定。行政復(fù)議委員會(huì)的合法性、權(quán)威性、公正性、專(zhuān)業(yè)性和效率性，是這項(xiàng)改革的最終目的，為了達(dá)到這個(gè)目的，行政復(fù)議委員會(huì)在其組織形式、運(yùn)行機(jī)制上的科學(xué)性，則又是最為基礎(chǔ)的保證。但是，目前完要建立完全獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)可以說(shuō)是法律依據(jù)不足，政策支持有余。對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的性質(zhì)、法律地位、功能定位等基礎(chǔ)性問(wèn)題，以及機(jī)構(gòu)形式和運(yùn)作模式等形式問(wèn)題，還得再結(jié)合試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，難以簡(jiǎn)單地一步到位，即確立所謂完全獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)。在尚缺乏法律依據(jù)的情形下，最好的選擇就是從完善行政復(fù)議的程序入手。

四、行政復(fù)議程序方面的啟示

英國(guó)行政裁判所的程序采用和法院相同的對(duì)抗式審查模式，并非糾問(wèn)式。英國(guó)行政法在程序上除了制定法的限定外，行政機(jī)關(guān)都要遵守自然公正原則，裁判所適用對(duì)抗式審查模式作為第一次審查，有利于充分保障當(dāng)事人的申辯權(quán)利，表達(dá)其意愿，同時(shí)裁判者處于消極中立地位，聽(tīng)取各方當(dāng)事人意見(jiàn)，符合自然公正原則之聽(tīng)取相對(duì)方意見(jiàn)，告訴其陳述、申辯的權(quán)利。我國(guó)行政復(fù)議程序以職權(quán)主義為主，相比之下在保障程序公正和當(dāng)事人權(quán)益層面有不足之處。但不管是行政裁判所程序還是行政復(fù)議程序，若不根據(jù)具體案件的實(shí)際而選擇適合的審查模式，一味地選擇孤立的審查模式，不僅不利于應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的爭(zhēng)議糾紛，而且其程序也將不利于案件的裁決。因此，我國(guó)行政復(fù)議制度的改革，在程序方面可以采用以對(duì)抗主義審查模式為主，兼具職權(quán)主義審查模式為輔的模式更為適宜。

行政裁判所在裁判案件的過(guò)程中主要采取言詞審理。在行政裁判中最主要的一種表現(xiàn)形式就是聽(tīng)證程序，聽(tīng)證主持人認(rèn)真聽(tīng)取雙方當(dāng)事人關(guān)于爭(zhēng)議事實(shí)的言詞辯論，當(dāng)對(duì)于一方當(dāng)事人主張的事實(shí)沒(méi)有足夠的證據(jù)予以支撐時(shí)，可以要求其宣誓，而裁判過(guò)程中對(duì)于宣誓的內(nèi)容也可以考慮將其作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)之一。言詞審理與對(duì)抗主義兩者緊密相連，對(duì)抗的方式之一是言詞辯論，雙方當(dāng)事人就爭(zhēng)議的事實(shí)以及適用法律理由或依據(jù)通過(guò)言詞形式表達(dá)出來(lái)，這有利于裁判者在雙方的言詞辯論之下發(fā)現(xiàn)案件的真相并準(zhǔn)確適用法律以解決相應(yīng)的糾紛。我國(guó)《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但申請(qǐng)人提出要求或行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)行政復(fù)議審理原則與英國(guó)行政裁判所的言詞審理原則差異較大。我國(guó)行政復(fù)議主要以書(shū)面審查為主，必要時(shí)采用言詞審理。從程序救濟(jì)正義視角來(lái)看，這在認(rèn)定事實(shí)和適用法律兩個(gè)階段有邏輯顛倒之嫌，存在一定問(wèn)題。所以本文的觀(guān)點(diǎn)是，我國(guó)行政復(fù)議程序的改進(jìn)，可以考慮采用以言詞審理為主，書(shū)面審查為輔的方式。

作者簡(jiǎn)介：袁麗瑋，（1992-），天津師范大學(xué)，2015級(jí)憲法與行政法專(zhuān)業(yè)，法學(xué)碩士。