雄安新區(qū)：激活京津冀協(xié)同發(fā)展“一盤棋”

本刊記者 張菀航 高妍蕊

雄安新區(qū)：激活京津冀協(xié)同發(fā)展“一盤棋”

本刊記者 張菀航 高妍蕊

“襟帶崇墉分淀泊，闌干依斗望京華”，時隔百年，舊賦新敘。這副相傳曾懸于古時新安城（位于今河北省安新縣）北門的楹聯，如今正守望著一個新時代的故事。

2017年4月1日，故事的序幕拉開。這一天，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區(qū)。這是繼深圳經濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，一項承載“千年大計、國家大事”的歷史性戰(zhàn)略選擇。

這場宏大敘事發(fā)生在怎樣的時代背景之下？2014年2月26日，習近平總書記在北京考察工作時，明確提出了京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略。同年10月，習總書記在對《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃總體思路框架》的批示中指出：“目前京津冀三地發(fā)展差距較大，不能搞齊步走、平面推進，也不能繼續(xù)擴大差距，應從實際出發(fā)，選擇有條件的區(qū)域率先推進，通過試點示范帶動其他地區(qū)發(fā)展?！?015年2月10日，中央財經領導小組第9次會議審議研究京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，習總書記在講話中提出“多點一城、老城重組”的思路?！耙怀恰本褪且芯克伎荚诒本┲饨ㄔO新城問題。此后，2015年6月印發(fā)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“深入研究、科學論證，規(guī)劃建設具有相當規(guī)模、與疏解地發(fā)展環(huán)境相當的集中承載地?！?/p>

大任已降，雄安緣何成為這場故事的主角？又將如何詮釋和表現以回應這份國家信任？在京津冀協(xié)同發(fā)展的框架下，屬于雄安的“春天的故事”正娓娓道來。

高潛力、高起點、高定位

新華社日前刊發(fā)的題為《千年大計、國家大事——以習近平同志為核心的黨中央決策河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設紀實》的長篇通訊，詳細記述了新區(qū)從謀劃，到論證研究，再到設立的探索過程。文中指出，選擇集中承載北京非首都功能的新區(qū)，位置不能太遠，也不能太近。太近容易連成一片，達不到疏解目的；太遠則難以接受北京的輻射和帶動，不能更好地承接和轉移非首都功能?！靶聟^(qū)位于京津保腹地，各方優(yōu)勢明顯，土地水利環(huán)境地質支撐條件優(yōu)良，發(fā)展空間充裕，正是集中承接北京非首都功能疏解的首選之地。”

中國人民大學區(qū)域與城市經濟研究所教授張可云在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時表示，雄安新區(qū)的選址是經過深思熟慮的?！俺说乩韰^(qū)位上的優(yōu)勢，雄安新區(qū)目前開發(fā)強度不大，空白的地方較多，在未來發(fā)展過程中有望實現高起點。與那些有一定發(fā)展歷史的已建成地區(qū)相比，其發(fā)展?jié)摿εc可塑性更大。雄安新區(qū)建設后，京津冀地區(qū)今后將產生5個核心，即北京、天津、雄安新區(qū)、石家莊與唐山，這樣的布局規(guī)范合理。”

作為非沿海地區(qū)，在開發(fā)開放上會否存在局限或障礙？對于這一疑問，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部研究員劉云中對《中國發(fā)展觀察》表示，雄安新區(qū)在現代交通技術尤其是高鐵技術發(fā)展的前提下建設發(fā)展，既克服了地理上不沿海的劣勢，又發(fā)揮了地處京津冀居中的位置優(yōu)勢，有利于與京津兩地實現同城化發(fā)展。此外，不同于深圳特區(qū)和浦東新區(qū)的設立，彼時勞動密集型制造業(yè)由發(fā)達國家向發(fā)展中國家大規(guī)模轉移，而當前中國自身有實力來發(fā)展中高端制造業(yè)和服務業(yè)，同時也處于對中高端制造業(yè)和服務業(yè)有巨大需求的時期，雄安新區(qū)正可以把握這一契機。

“盡管雄安新區(qū)的戰(zhàn)略意義已超出一般國家級新區(qū)，但不宜將其與深圳經濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)等畫等號。深圳特區(qū)是在改革開放之初建立對外開放窗口的背景下設立的，上海浦東新區(qū)是為建立社會主義市場經濟體制作先行示范?！睆埧稍票硎?，“而新設立的雄安新區(qū)著眼于世界級城市群建設與京津冀協(xié)同發(fā)展，其規(guī)劃建設更需深謀遠圖，循序漸進?！?/p>

4月13日，國家發(fā)展改革委召開新聞發(fā)布會表示，正在指導河北省和有關方面，準確把握雄安新區(qū)功能定位，高標準高質量組織編制雄安新區(qū)總體規(guī)劃、起步區(qū)控制性規(guī)劃、啟動區(qū)控制性詳細規(guī)劃及白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護規(guī)劃。發(fā)言人嚴鵬程指出，“規(guī)劃的編制，要堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位?！?/p>

功能疏解“集中承載地”

習近平總書記在2014年年底召開的中央經濟工作會議上曾強調，京津冀協(xié)同發(fā)展的核心問題是疏解北京非首都功能，降低北京人口密度，促進經濟社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相適應。

今年2月，習近平總書記實地考察河北省安新縣和白洋淀生態(tài)保護區(qū)，并在主持召開的小型座談會上強調，“規(guī)劃建設雄安新區(qū)是具有重大歷史意義的戰(zhàn)略選擇，是疏解北京非首都功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史性工程?！?/p>

國務院副總理、京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組組長張高麗近日接受新華社獨家專訪，對于如何理解雄安新區(qū)在疏解北京非首都功能方面的定位和功能這一問題，張高麗表示，“黨中央、國務院決定設立雄安新區(qū)，最重要的定位、最主要的目的就是打造北京非首都功能疏解集中承載地?！本唧w定位包括：綠色生態(tài)宜居新城區(qū)，創(chuàng)新驅動引領區(qū)，協(xié)調發(fā)展示范區(qū)，開放發(fā)展先行區(qū)。

中國區(qū)域科學協(xié)會副理事長肖金成在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時表示，雄安新區(qū)的設立有利于減輕北京市的壓力，疏解“大城市病”。北京的“大城市病”嚴重，環(huán)境惡化，霧霾揮之不去。北京當前確實需要轉移部分產業(yè)，疏解部分功能，雄安新區(qū)正好可以承接這些功能。

在劉云中看來，“雄安新區(qū)就是高標準的非首都功能集中承載地。高標準就是指把雄安新區(qū)建設成為綠色智慧新城，是國際一流、綠色、現代、智慧的城市；非首都功能集中承載地就是在一定的空間（例如起步區(qū)的100平方公里、中期發(fā)展區(qū)的200平方公里）范圍內，集中承載從首都遷出的非首都功能，包括大量的教育、醫(yī)療、應用型研究、部分行政和社會管理職能，以及過去大量集中在首都的經濟功能?！?/p>

“值得注意的是，不宜將雄安新區(qū)承接北京的非首都功能疏解，簡單理解為承接其低端行業(yè)?！睆埧稍普J為，毋庸置疑，北京非首都功能中有許多是低端行業(yè)，但北京定位中的文化中心與科技創(chuàng)新中心不完全是首都功能。也就是說，北京的部分文化、科技創(chuàng)新功能屬于非首都功能。處理好北京的疏解與雄安新區(qū)的承接，需要進一步識別非首都功能中的高端部分。

區(qū)域經濟新增長極

“設立雄安新區(qū)，可謂一舉多得：既為緩解北京與天津的膨脹問題建立了一個具有示范作用的疏解承接地，為霧霾嚴重地區(qū)建立一個貫徹綠色發(fā)展理念的樣板，又可為解決河北的發(fā)展滯后問題建立一個新的增長極?！睆埧稍茝娬{。

他進而指出，從區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)律的角度看，大城市周邊地區(qū)出現河北與京津間如此大的發(fā)展落差是不正常的，在京津冀地區(qū)同時出現北京與天津的“大城市病”和河北的環(huán)京津貧困帶也是罕見的。

此外，肖金成補充道，河北地區(qū)的產業(yè)結構不盡合理，鋼鐵、化工、建材、能源等產業(yè)高排放、高耗能、高耗水，而河北水資源不足，環(huán)境容量也不大，搞這些產業(yè)并不合適。他建議雄安新區(qū)重點培育高新技術產業(yè)，適度發(fā)展現代制造業(yè)，提供良好的環(huán)境和待遇來吸引人才，積極推進產業(yè)結構調整和優(yōu)化。另外，京津冀的城市體系也不合理，北京、天津是超大城市，而河北連特大城市也沒有，只有11個地級市，且從解放初期至今未增加一個。目前，河北省城鎮(zhèn)化低于全國平均水平，城市規(guī)模小，就業(yè)崗位不足，缺乏對農村人口的吸納能力。因此，擴大城市規(guī)模、增加城市數量是河北亟待解決的問題。

“新區(qū)建設是優(yōu)化京津冀空間布局的需要?！睆埧稍七M一步表示，“從空間結構上來說，在雄安新區(qū)建成之后，京津冀地區(qū)會形成五個增長極，對整個京津冀地區(qū)經濟的帶動作用會明顯增強?！?/p>

根據法國經濟學家弗郎索瓦·佩魯的增長極理論，經濟增長并非在所有行業(yè)和空間均勻分布，而是首先出現和集中在具有創(chuàng)新能力的行業(yè)，而這些行業(yè)常常集聚于經濟空間的某些點上，于是就形成了增長極。該理論認為，經濟的增長率先發(fā)生在增長極上，然后通過極化與擴散效應對區(qū)域經濟活動產生影響，區(qū)域增長極在自身不斷擴大的同時，也通過各種方式不斷向外擴散，從而帶動整個區(qū)域經濟的發(fā)展。

肖金成指出，將雄安新區(qū)打造成全國創(chuàng)新驅動發(fā)展的新引擎，僅僅簡單承接北京疏解出的非首都功能對于拉動河北發(fā)展是遠遠不夠的，這就更需要創(chuàng)新驅動發(fā)展，體制、技術均要創(chuàng)新，以及更多創(chuàng)新要素的注入。

在張可云看來，雄安新區(qū)與北京、天津，加上石家莊和唐山，有可能會成為世界級的創(chuàng)新高地。我們現在的發(fā)展依靠兩個推力，一個是改革，另一個是創(chuàng)新。雄安新區(qū)很可能會承接北京和天津的部分科技創(chuàng)新功能，成為京津冀創(chuàng)新群體的一個重要成員。

肖金成還表示，作為增長極的雄安新區(qū)，未來有望成為北京、天津兩個大城市的“反磁力中心”，通過實現“交通更便捷、設施更完善、生態(tài)更美好、經濟更繁榮”這四項條件，使其較京津有更大的吸引力，從而會有更多的產業(yè)、人口主動向“反磁力中心”聚集。

于此，劉云中建議，要抓住公共服務均等化重點領域，推進雄安新區(qū)與北京、天津的深度融合發(fā)展。發(fā)揮北京在學前以及中小學教育方面的優(yōu)勢，爭取用較短的時間改變雄安新區(qū)的教育設施狀況，統(tǒng)籌協(xié)調北京市、天津市以及部分中央所屬的優(yōu)質學前及中小學教育資源到雄安新區(qū)辦分校（分部）或者與現有的學校聯合辦學。并且，要充分調動北京、天津的優(yōu)質醫(yī)療資源，在1-2年內將雄安新區(qū)建成國內的醫(yī)療服務高地，近期應考慮在雄安新區(qū)建設1-2家國際水準的三甲醫(yī)院，1-2家國際水準的三甲生育和兒童醫(yī)院。應盡快明確，對于中期發(fā)展區(qū)約200平方公里內的現有戶籍人口以及由北京遷入的人口（北京戶籍），明確其享有與北京完全相同的公共服務和社會保障權利，如就醫(yī)、子女入學、升學等方面的權利。

圖/中新社

城市群發(fā)展的“有力支點”

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對京津冀區(qū)域的整體定位有四點，其一就是以首都為核心的世界級城市群。

“盡管從人口規(guī)模、城市數量上看，京津冀地區(qū)已經是世界級城市群，但從影響力、產品品牌、跨國公司數量看，還遠未達標。尤其是，河北地區(qū)城市影響力和競爭力還有不小的差距?！毙そ鸪商寡浴Ｋ蛄艘粋€比方，如果把城市群比作一個口袋，若只是單純地把城市裝進去，就像往里面裝土豆，袋子里的每一個土豆都是獨立、分散的，這不能稱為城市群?！坝新撓档某鞘腥翰趴芍^是真正的城市群，就像糖葫蘆一樣用簽子把每一顆山楂穿起來。京津冀城市間需分工合作、功能互補、互利共贏，才能形成真正的城市群?！?/p>

劉云中相信，雄安新區(qū)在京津冀建設世界級城市群進程中將發(fā)揮重要作用，總結為以下三方面：第一，雄安新區(qū)是發(fā)展高端高新產業(yè)的重要基地，將吸納和集聚大量創(chuàng)新要素資源，經濟增長的新動能強勁，將成為京津冀世界級城市群的重要創(chuàng)新驅動之地。第二，雄安新區(qū)將是世界建設生態(tài)智慧城市的標桿和典范，將極大提升京津冀城市圈的世界影響力和競爭力。第三，雄安新區(qū)將是世界上大都市區(qū)、城市群、城市連綿帶治理結構創(chuàng)新的典范和標桿，將為世界大都市區(qū)的治理提供示范和學習的榜樣。

張可云同樣認為，“建設雄安新區(qū)是打造世界級城市群的需要。”從全球的角度看，隨著中國的國際經濟增長貢獻度增大，國際影響力與話語權不斷提升，作為京畿重地的京津冀地區(qū)未來必然要打造世界級城市群。雄安新區(qū)出發(fā)于高起點，必然會在京津冀城市體系中扮演重要角色，并與北京、天津、石家莊、唐山形成互補關系。雄安新區(qū)的設立，有助于未來推進世界級城市群建設，將成為京津冀城市群發(fā)展的有力支點。