高鐵“走出去”戰(zhàn)略與政策調(diào)整

呂 鐵 黃陽華 賀 俊

高鐵“走出去”戰(zhàn)略與政策調(diào)整

呂 鐵 黃陽華 賀 俊

在中國高鐵完成了掌握正向設(shè)計能力和具有完全知識產(chǎn)權(quán)自主開發(fā)兩次歷史性的跨越之后，國人對高鐵的期許和關(guān)注點(diǎn)開始逐漸由技術(shù)領(lǐng)先向拓展全球市場轉(zhuǎn)移。中國高鐵“走出去”的意義，已經(jīng)超越了一般的產(chǎn)業(yè)或部門競爭力提升的范疇，更多地承載了國人對產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國的期盼與夢想。然而，當(dāng)中國高鐵“走出去”由過去的勘察設(shè)計、工程建設(shè)、裝備制造等單個環(huán)節(jié)的局部“試水”，進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈整體“出?！彪A段的時候，高鐵“走出去”的戰(zhàn)略定位、組織協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)和國外市場技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)入等深層次問題也逐漸浮出水面，成為我們必須重新思考和面對的困難。

高鐵“走出去”不是國內(nèi)成功模式的簡單復(fù)制

受我國鐵路長期政企合一體制慣性的影響，同時也出于國內(nèi)高鐵快速發(fā)展過程中資源高效整合的需要，過去十余年我國高鐵部門的治理帶有較強(qiáng)的行政協(xié)調(diào)色彩。這種部門治理方式有效地發(fā)揮了社會主義市場經(jīng)濟(jì)集中力量辦大事的優(yōu)勢，在較短時間內(nèi)追上老牌高鐵強(qiáng)國數(shù)十年積累起來的技術(shù)水平。行政協(xié)調(diào)在國內(nèi)的成功很容易讓人延續(xù)在高鐵“走出去”過程中同樣復(fù)制國內(nèi)治理模式的思維。然而，由于國內(nèi)和國外迥異的市場需求條件和競爭環(huán)境，中國高鐵“走出去”并不是國內(nèi)成功模式的簡單復(fù)制。

高鐵產(chǎn)業(yè)鏈可分為勘察設(shè)計、工程建設(shè)、裝備制造和運(yùn)營組織管理等環(huán)節(jié)。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代，鐵路主管部門（原鐵道部）通過計劃指令履行鐵路部門管理和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)之責(zé)。改革開放后，我國鐵路系統(tǒng)歷經(jīng)多輪重大改革，原鐵道部所轄勘察設(shè)計、工程建設(shè)、裝備制造等業(yè)務(wù)相繼“脫鉤”，再加上2011年原鐵道部被拆分，各業(yè)務(wù)領(lǐng)域逐漸形成了相對獨(dú)立的經(jīng)營主體。但即便在相對市場化的環(huán)境下，中國鐵路總公司憑借對國內(nèi)市場資源的壟斷性掌控，仍然能夠?qū)θa(chǎn)業(yè)鏈發(fā)揮有效的組織協(xié)調(diào)作用。因此，盡管過去十幾年我國鐵路管理體制幾經(jīng)變化，但我國高鐵發(fā)展始終滿足兩方面的有利條件：一是有效協(xié)調(diào)。原鐵道部或中國鐵路總公司通過綜合運(yùn)用高鐵發(fā)展規(guī)劃、牽頭制定高鐵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、組織科研攻關(guān)、創(chuàng)新試驗(yàn)手段、培育初始市場等方式，有效整合了分布在高鐵產(chǎn)業(yè)鏈上的各類資源；二是激勵相容?？焖侔l(fā)展的國內(nèi)市場形成了推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的強(qiáng)大動力，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)自身成長的內(nèi)在激勵與國家高鐵大發(fā)展的高度統(tǒng)一。

中國高鐵如何在海外市場需求條件和競爭環(huán)境都發(fā)生了根本性變化的背景下，實(shí)現(xiàn)激勵相容和有效協(xié)調(diào)，成為中國高鐵“走出去”必須面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一方面，如何繼續(xù)在海外市場實(shí)現(xiàn)激勵相容？擬建高鐵的國家普遍缺乏類似我國的鐵路中長期發(fā)展規(guī)劃，而且海外高鐵項(xiàng)目具有單一化、零星化的特征，投資規(guī)模大、專用性強(qiáng)、回收期長、不確定性大，投資海外市場的“賺錢效應(yīng)”還沒有形成，不少企業(yè)實(shí)際上持有謹(jǐn)慎觀望的態(tài)度。另一方面，如何繼續(xù)在海外市場實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)？即便在國內(nèi)，過去濃重的行政協(xié)調(diào)也逐步轉(zhuǎn)向了企業(yè)間的市場交易關(guān)系，新的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)機(jī)制尚處于完善階段，遑論海外市場的協(xié)調(diào)。

高鐵海外項(xiàng)目宜分類施策

造成企業(yè)走出去激勵不夠、協(xié)調(diào)不足的背后，是政府行為與企業(yè)行為缺少有效的協(xié)調(diào)，更深層次的原因則是海外項(xiàng)目沒有根據(jù)項(xiàng)目屬性的差異進(jìn)行分類管理。如果將海外高鐵項(xiàng)目簡單劃分為商業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目和外援性質(zhì)的項(xiàng)目兩大類，這兩類項(xiàng)目的決策主體和管理模式應(yīng)有所差別。雖然在實(shí)踐中，海外項(xiàng)目通常兼具商業(yè)性質(zhì)和外援性質(zhì)，但是仍有必要明確兩類屬性的優(yōu)先排序，遵循“宜政府牽頭的就以政府牽頭、宜企業(yè)主導(dǎo)的就以企業(yè)為主導(dǎo)”的原則，形成政府與企業(yè)良性協(xié)作關(guān)系。

第一，對于外援性質(zhì)的項(xiàng)目，作為決策主體的政府應(yīng)注意兩方面的問題。一是控制好“走出去”的節(jié)奏，牢牢把握主導(dǎo)權(quán)。國家不僅要有“一帶一路”、國際產(chǎn)能合作、優(yōu)勢裝備“走出去”等宏觀戰(zhàn)略，更要有步驟、有策略、有重點(diǎn)地推進(jìn)高鐵“走出去”，避免在國際上形成中國高鐵急于“走出去”的誤判，使一些原本需要從我國輸入高鐵的國家靜候中國“送貨上門”，導(dǎo)致高鐵外交功能的自我弱化。二是更有效地加強(qiáng)部門聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)海外高鐵項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，外援類高鐵項(xiàng)目的管理職能分散在多個部委，極有必要提高政策資源的跨部門協(xié)調(diào)。高鐵產(chǎn)業(yè)鏈長、專業(yè)性強(qiáng)、配套設(shè)施要求高，項(xiàng)目后期運(yùn)營維護(hù)管理并不是商務(wù)部等“路外”部門所長。因此，即便是政府牽頭的外援性質(zhì)高鐵項(xiàng)目，也應(yīng)注重調(diào)動企業(yè)在投資和運(yùn)營維護(hù)中的積極性，保障項(xiàng)目的持續(xù)良性發(fā)展，形成良好的國際形象和口碑。

第二，商業(yè)類項(xiàng)目的主導(dǎo)模式應(yīng)是“企業(yè)主導(dǎo)、市場驅(qū)動、國家服務(wù)”。這是由高鐵建設(shè)對人口密度、專業(yè)技術(shù)與管理人才和配套基礎(chǔ)設(shè)施均有較高要求的特點(diǎn)決定的。高鐵項(xiàng)目耗資巨大，投資回收周期長，沉沒成本高，企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險大，應(yīng)以企業(yè)為項(xiàng)目決策主體，以項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益為評估的主要依據(jù)，形成商業(yè)上可持續(xù)的“走出去”模式。國家在此類項(xiàng)目中的作用更多體現(xiàn)在對企業(yè)的協(xié)調(diào)、扶持和服務(wù)方面，如防范國際政治風(fēng)險，強(qiáng)化國家信譽(yù)保障；加強(qiáng)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，避免中國企業(yè)血拼式“走出去”；綜合利用金融、外交、法律、智庫、文化傳播等手段，構(gòu)建和完善促進(jìn)高鐵“走出去”的公共服務(wù)體系。

高鐵標(biāo)準(zhǔn)“走出去”應(yīng)更加注重策略性

高鐵標(biāo)準(zhǔn)本身難以“走出去”，必須依托高鐵項(xiàng)目才能“走出去”，兩者之間的關(guān)系并不是簡單地用標(biāo)準(zhǔn)帶動項(xiàng)目，或者以項(xiàng)目帶動標(biāo)準(zhǔn)。高鐵標(biāo)準(zhǔn)“走出去”的關(guān)鍵點(diǎn)在于，以促進(jìn)我國高鐵企業(yè)形成能夠適應(yīng)、運(yùn)用和主導(dǎo)各類型高鐵標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)能力與市場競爭力為根本目標(biāo)，根據(jù)具體的競爭情景靈活地選擇和運(yùn)用有效的標(biāo)準(zhǔn)策略。

受路徑依賴和各國現(xiàn)實(shí)利益的影響，可以預(yù)見在未來相當(dāng)長時期內(nèi)很難形成全球統(tǒng)一的高鐵標(biāo)準(zhǔn)。中國高鐵作為全球高鐵市場的新進(jìn)入者，應(yīng)針對區(qū)域市場的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)狀況，策略性地利用標(biāo)準(zhǔn)助力高鐵“走出去”。一是對高鐵標(biāo)準(zhǔn)缺失的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宜在設(shè)計施工、裝備通信、組織運(yùn)營等方面推薦全面采用中國標(biāo)準(zhǔn)，為增強(qiáng)中國在國際高鐵標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語權(quán)打好基礎(chǔ)。二是在高鐵標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)完備的成熟市場，直接植入中國標(biāo)準(zhǔn)的難度較大，應(yīng)明確該類市場中高鐵項(xiàng)目的首要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)收益最大化，在接受既有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，逐漸提升中國標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的兼容性，爭取獲得成熟標(biāo)準(zhǔn)體系的認(rèn)證認(rèn)可。三是在多種標(biāo)準(zhǔn)相互競爭的中間地區(qū)，應(yīng)以中國標(biāo)準(zhǔn)為藍(lán)本，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)運(yùn)營條件對中國標(biāo)準(zhǔn)加以適應(yīng)性調(diào)整，提高中國高鐵的市場吸引力。四是在公開輿論中應(yīng)策略性地宣傳中國標(biāo)準(zhǔn)，在宣傳中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)的安全性、先進(jìn)性和經(jīng)濟(jì)性的同時，加強(qiáng)對中國標(biāo)準(zhǔn)開放性和兼容性的宣傳，避免東道國國內(nèi)反對派和民眾借題發(fā)揮，以反中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)“控制”之名行反對中國高鐵項(xiàng)目之實(shí)。

圖/中新社

此外，政府應(yīng)在推進(jìn)中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)體系化和國際化等基礎(chǔ)性工作中扮演更加積極的角色。首先，理順高鐵標(biāo)準(zhǔn)管理體制。雖然中國高鐵在某些技術(shù)指標(biāo)上全球領(lǐng)先，但是也要客觀認(rèn)識到中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)與歐洲、日本等高鐵主流標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然存在不夠完備、細(xì)致的問題，導(dǎo)致企業(yè)在海外項(xiàng)目談判和可行性研究中缺乏令人信服的談判手段。中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)管理體制不完善是導(dǎo)致這些問題的制度根源。僅就鐵路行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)管理而言，原鐵道部撤消后，國家鐵路局與中國鐵路總公司之間就高鐵標(biāo)準(zhǔn)的擬訂、實(shí)施與監(jiān)管，存在著職能分工與實(shí)際能力不匹配的問題：國家鐵路局作為標(biāo)準(zhǔn)主管部門，難以及時跟進(jìn)高鐵標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)發(fā)展，而實(shí)際主導(dǎo)高鐵標(biāo)準(zhǔn)升級的中國鐵路總公司又不具備標(biāo)準(zhǔn)的管理權(quán)限。能力和權(quán)責(zé)的不匹配不利于中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)的體系化建設(shè)，不利于企業(yè)形成穩(wěn)定的“走出去”投資預(yù)期。

其次，促進(jìn)企業(yè)之間的協(xié)調(diào)和一致行動。如上所述，企業(yè)對國際版的中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)存在強(qiáng)烈需求，但是編制國際版的中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超個別企業(yè)的能力。因此，應(yīng)由政府牽頭或者委托、協(xié)調(diào)中國鐵路總公司和中國中車等重點(diǎn)企業(yè)，整合全行業(yè)的力量，組織編制和出臺國際版的中國高鐵標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)的國際化“倒逼”標(biāo)準(zhǔn)的體系化，最終服務(wù)高鐵海外項(xiàng)目的高效推進(jìn)。國家與鐵路行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主管部門還應(yīng)更加地積極向國際鐵路組織推選專業(yè)技術(shù)人員，參與和引導(dǎo)國際規(guī)則的制定，發(fā)揮中國在高鐵建設(shè)運(yùn)營中的優(yōu)勢，增加中國在國際高鐵標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語權(quán)。

高鐵“走出去”的戰(zhàn)略與政策調(diào)整

在加強(qiáng)項(xiàng)目分類施策、優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)制定的組織協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，未來在更高水平支撐我國高鐵“走出去”的戰(zhàn)略和政策調(diào)整主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是在國家戰(zhàn)略層面，充分利用我國的綜合國力優(yōu)勢，加強(qiáng)高鐵“走出去”與優(yōu)勢產(chǎn)能“走出去”、資本“走出去”以及政策性資金支持的聯(lián)動，以海外高鐵項(xiàng)目為紐帶，發(fā)揮我國制造業(yè)和資本的綜合優(yōu)勢，提升中國高鐵在海外市場的吸引力。探索在高鐵沿線建設(shè)由中方參建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、加工貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)和國際創(chuàng)業(yè)園區(qū)等，利用高鐵開通后的交通優(yōu)勢帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，同時也為中國產(chǎn)業(yè)“走出去”搭建海外平臺。在組織協(xié)調(diào)上，探索建立中國大型對外投資項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各部門的工作，建立暢通的政府與企業(yè)間溝通渠道。

二是在高鐵自身戰(zhàn)略層面，以“國內(nèi)市場率先應(yīng)用領(lǐng)先技術(shù)、國際市場爭創(chuàng)領(lǐng)先供應(yīng)商”的“雙領(lǐng)先”戰(zhàn)略制定中國高鐵“走出去”的中長期規(guī)劃。一是在國內(nèi)市場采取“領(lǐng)先市場戰(zhàn)略”，將最前沿的高鐵技術(shù)和服務(wù)優(yōu)先應(yīng)用于國內(nèi)市場，將國內(nèi)市場打造成為全球高鐵新技術(shù)應(yīng)用的高地。在安全可控、技術(shù)可靠、經(jīng)濟(jì)可行的條件下，盡快恢復(fù)時速350公里及更高速度等級的高鐵運(yùn)營，同時進(jìn)一步利用外國鐵路機(jī)構(gòu)人員來華培訓(xùn)、政府首腦試乘中國高鐵等方式，以切實(shí)的用戶體驗(yàn)加強(qiáng)宣傳中國高鐵，讓跑起來的高鐵成為中國高鐵“走出去”的“活廣告”。二是在海外市場實(shí)施“領(lǐng)先供應(yīng)商戰(zhàn)略”，集中優(yōu)勢資源，盡早進(jìn)入歐美等戰(zhàn)略性市場，在與老牌高鐵強(qiáng)國的國際市場競爭中推動實(shí)現(xiàn)從高鐵大國向高鐵強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。

三是在加強(qiáng)戰(zhàn)略組織協(xié)調(diào)保障層面，針對高鐵“走出去”過程中出現(xiàn)的橫向惡性競爭、縱向各自為陣的問題，明確海外高鐵項(xiàng)目的“牽頭人”?？紤]到中國鐵路總公司在國內(nèi)高鐵事業(yè)發(fā)展中逐漸積累起來的項(xiàng)目組織經(jīng)驗(yàn)和協(xié)調(diào)能力，因而適宜在一定時期內(nèi)繼續(xù)擔(dān)任海外高鐵項(xiàng)目的“牽頭人”。長期看，則應(yīng)加快“中國高鐵‘走出去’產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”等行業(yè)性組織的建設(shè)，通過市場化的談判和磨合，逐步形成既競爭又合作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，由行業(yè)性組織協(xié)調(diào)海外高鐵項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營。

四是從政府政策資源著力點(diǎn)層面，在戰(zhàn)略性地繼續(xù)深化推進(jìn)鐵路體制改革的基礎(chǔ)上，將政策重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到完善高鐵“走出去”服務(wù)體系方面來。一是對內(nèi)進(jìn)一步簡化國內(nèi)審批手續(xù)和流程，對外爭取相關(guān)國家政府在市場準(zhǔn)入、勞工制度、環(huán)境保護(hù)、工程承包、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的支持。二是依照不同類別項(xiàng)目的融資需求特點(diǎn)，充分利用國內(nèi)國外兩個資本市場，探索搭建高鐵“走出去”投融資平臺，設(shè)立高鐵項(xiàng)目海外投資風(fēng)險基金等，有效降低高鐵海外項(xiàng)目的融資成本。

作者單位：中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所