論依法維護(hù)海外華僑的選舉權(quán)

翁 里 俞姍姍

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008)

論依法維護(hù)海外華僑的選舉權(quán)

翁 里 俞姍姍

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008)

華僑在中國(guó)歷史上始終是一股不容忽視的政治和經(jīng)濟(jì)力量。制定《中華人民共和國(guó)華僑權(quán)益保護(hù)法》有利于依法維護(hù)海外華僑參政議政的權(quán)利，而華僑的選舉權(quán)和被選舉權(quán)屬于基本的政治權(quán)利。應(yīng)在構(gòu)建海外華僑選民信息庫(kù)的基礎(chǔ)上，劃分若干海外選區(qū)，按華僑人口基數(shù)編制華僑人大代表和政協(xié)代表的名額，由駐外使館的政法參贊負(fù)責(zé)對(duì)海外華僑代表候選人的身份進(jìn)行確認(rèn)及政審。改革并完善現(xiàn)行的華僑選舉體制，符合中國(guó)的國(guó)家安全與利益。

華僑權(quán)益保護(hù)法； 國(guó)際移民法； 華僑選舉權(quán)； 華僑選民信息庫(kù)； 政法參贊

國(guó)際移民現(xiàn)象伴隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生，同時(shí)也必將受到有關(guān)國(guó)家法律、國(guó)際條約、國(guó)際慣例的制約和調(diào)控。中國(guó)人移居海外的歷史由來(lái)已久，近三十年來(lái)，海外華僑的數(shù)量逐年增加，形成了一股新生力量，在世界各地崛起，而選舉權(quán)與被選舉權(quán)是海外華僑最根本的權(quán)益，因此，依法維護(hù)海外華僑的政治權(quán)利顯得尤為重要。華僑在其居住國(guó)生存、發(fā)展和壯大并實(shí)現(xiàn)“三個(gè)大有作為”是我國(guó)僑務(wù)政策的核心，同時(shí)，海外華僑也期待一個(gè)統(tǒng)一和強(qiáng)大的中國(guó)。為了適應(yīng)當(dāng)前“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，貫徹依法治國(guó)方略，有必要根據(jù)華僑自身的特殊性，加強(qiáng)對(duì)其選舉權(quán)與被選舉權(quán)的法律保護(hù)，并進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)置，在確保國(guó)家核心利益的基礎(chǔ)上切實(shí)維護(hù)海外華僑的合法權(quán)益并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)雙贏。

一、 保障海外華僑的政治權(quán)利符合國(guó)家利益

(一) 華僑的定義與現(xiàn)狀

“華僑”一詞最早出現(xiàn)于19世紀(jì)末清政府的往來(lái)呈文中，是對(duì)僑居國(guó)外的中國(guó)公民的統(tǒng)稱，具體是指定居在外國(guó)的中國(guó)公民，包括從中國(guó)移居外國(guó)的人員及其在當(dāng)?shù)爻錾⒈Ａ糁袊?guó)國(guó)籍的后裔[1]102。因此，中國(guó)公民在國(guó)外定居不區(qū)分時(shí)間和國(guó)家，只要在外國(guó)定居并獲得永久居留權(quán)者，即是華僑。華人則指已加入外國(guó)國(guó)籍的中國(guó)人。此外，僑眷包括華僑本人的配偶、父母、子女等三代以內(nèi)的直系血親(含擬制血親)。準(zhǔn)確區(qū)分這三個(gè)概念，有助于我們更好地理解我國(guó)的僑務(wù)制度。近年來(lái)，在實(shí)踐中有人將華僑分為“老華僑”和“新華僑”，將改革開(kāi)放之前出國(guó)定居者稱為“老華僑”，之后出國(guó)定居者稱為“新華橋”，這僅是以華僑出國(guó)時(shí)間為界而言，不是以法律為依據(jù)而進(jìn)行的分類。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，各國(guó)之間的交流日益頻繁，中國(guó)公民出國(guó)留學(xué)、務(wù)工、投資的人數(shù)不斷增加，這些人在國(guó)外定居后身份就轉(zhuǎn)為華僑。這些新移民群體使海外華僑的隊(duì)伍不斷壯大，并成為華僑社會(huì)的主體。根據(jù)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室網(wǎng)站的最新數(shù)據(jù)，目前海外華僑華人有6 000多萬(wàn)，分布在世界近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)；在國(guó)內(nèi)的歸僑僑眷有3 000多萬(wàn)人*參見(jiàn)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室《兩會(huì)僑界代表委員關(guān)注“歸僑法” 呼吁其二次修訂》， 2016年3月15日， http://www.gqb.gov.cn/news/2015/0315/35258.shtml， 2016年4月21日。。華僑主要集中在美國(guó)、加拿大、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、新西蘭、日本等國(guó)家，海外僑胞和歸僑僑眷是我國(guó)特殊的國(guó)情和重要的資源，對(duì)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二) 憲法規(guī)定的公民政治權(quán)利

選舉權(quán)和被選舉權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家公民的基本政治權(quán)利，而華僑作為定居海外的中國(guó)公民，依法享有憲法上規(guī)定的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。《中華人民共和國(guó)憲法》第34條規(guī)定，年滿十八周歲的中國(guó)公民，除依照法律被剝奪政治權(quán)利的人外，均享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于長(zhǎng)期居住在國(guó)外，華僑人際關(guān)系相對(duì)疏離，不能連續(xù)從事某地的公共管理活動(dòng)，這些都體現(xiàn)了華僑自身的獨(dú)特性。然而，憲法沒(méi)有區(qū)別旅居國(guó)外的華僑與國(guó)內(nèi)公民在行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)時(shí)的不同，只做了原則性的規(guī)定。而《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第6條第2款規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會(huì)應(yīng)有適當(dāng)名額的歸僑代表，卻沒(méi)有規(guī)定華僑代表。此外，該法第6條第3款也未能進(jìn)一步明確華僑原籍地和原居住地的確定標(biāo)準(zhǔn)，尤其是針對(duì)在外國(guó)出生的華僑，這些規(guī)定過(guò)于抽象，不利于華僑行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)。

華僑享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)是我國(guó)憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本權(quán)利，憲法性權(quán)利是其他權(quán)利的基礎(chǔ)，保障華僑權(quán)益的前提在于華僑人大代表選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)若不能反映華僑的實(shí)際吁求和境況，則無(wú)法制定出切實(shí)維護(hù)并保障華僑合法權(quán)益的法律[2]257。近年來(lái)，海外華僑積極參政，政治意識(shí)逐漸覺(jué)醒，參與型政治文化日益形成。然而，我國(guó)至今仍沒(méi)有制定一部統(tǒng)一的關(guān)于華僑權(quán)益保護(hù)的法律，雖然國(guó)家和地方從不同層面對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定，但這些制度都是零散的，未能形成相應(yīng)的體系。在實(shí)踐過(guò)程中，因?yàn)槿狈θA僑權(quán)益保護(hù)的法律而出現(xiàn)了許多侵害華僑同胞利益的案例，因此，有必要出臺(tái)一部華僑權(quán)益保護(hù)法律以維護(hù)華僑的合法權(quán)益。

(三) 依法保障華僑選舉權(quán)與被選舉權(quán)的意義

華僑權(quán)益包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益、勞動(dòng)與社會(huì)保障權(quán)益、出入境權(quán)益等。通常情況下，我們都會(huì)注重保護(hù)華僑的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，著重保護(hù)華僑在國(guó)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)，但往往會(huì)忽視華僑的其他權(quán)益，尤其是選舉權(quán)與被選舉權(quán)。因此，依法保障華僑選舉權(quán)與被選舉權(quán)，一方面可以使廣大華僑同胞感受到祖國(guó)對(duì)他們的關(guān)心和信任，增強(qiáng)他們的民族認(rèn)同感和自豪感；另一方面，華僑散居國(guó)外，對(duì)居住國(guó)一些成功的、成熟的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)耳濡目染，因而在參政議政、建言獻(xiàn)策中具有獨(dú)特的作用和優(yōu)勢(shì)。他們的參政議政對(duì)推進(jìn)我國(guó)民主政治改革和社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展是有利的[3]35。

海外華僑活躍在各個(gè)國(guó)家，已經(jīng)扮演了“中外民間外交大使”這一新角色。他們既是國(guó)家“硬實(shí)力”的載體，如進(jìn)行投資經(jīng)商、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；他們也是國(guó)家“軟實(shí)力”的載體，如傳承和傳播中華文化。海外華僑在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面發(fā)揮著重要作用：政治上，他們發(fā)揮“民間外交”的作用，增強(qiáng)中國(guó)與其他國(guó)家的溝通與理解；經(jīng)濟(jì)上，他們通過(guò)外貿(mào)經(jīng)營(yíng)、金融投資和企業(yè)生產(chǎn)等多種形式，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展；文化上，他們通過(guò)中文教學(xué)、影視娛樂(lè)、餐飲服飾等途徑傳播中華文化，加深當(dāng)?shù)厝藢?duì)中國(guó)的了解。通過(guò)華僑構(gòu)建中國(guó)了解世界和世界認(rèn)識(shí)中國(guó)的橋梁，以官民合作的方式提升國(guó)家形象，是僑務(wù)公共外交的重要內(nèi)容，也有利于增強(qiáng)華僑的凝聚力和向心力，促進(jìn)國(guó)家安全與穩(wěn)定。

(四) 海外華僑的分布格局與僑情趨勢(shì)預(yù)測(cè)

根據(jù)近幾年國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究成果，海外華僑的分布格局與僑情較20世紀(jì)已有變化。據(jù)莊國(guó)土的調(diào)研報(bào)告，東南亞華僑華人有3 400多萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?%。他認(rèn)為，當(dāng)前東南亞華人華僑在當(dāng)?shù)貒?guó)的影響力遠(yuǎn)不如其實(shí)力和潛力，一是由于缺乏族群凝聚力，二是政治、經(jīng)濟(jì)和文化實(shí)力尚待進(jìn)一步累積；建議通過(guò)東南亞國(guó)家的各種華僑商貿(mào)會(huì)、鄉(xiāng)土組織活動(dòng)來(lái)減少新移民群體和老華僑社團(tuán)之間的商貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)，協(xié)調(diào)行事規(guī)則，如通過(guò)華人總商會(huì)的形式聚合新老移民領(lǐng)袖，推動(dòng)雙方對(duì)話與協(xié)作，從而減少?zèng)_突，提高華僑華人的地位*參見(jiàn)莊國(guó)土《未來(lái)5—10年?yáng)|南亞華僑華人發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)策研究》，見(jiàn)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室政策法規(guī)司編《未來(lái)5—10年僑情發(fā)展趨勢(shì)與僑務(wù)對(duì)策》， 2011年， 第16-41頁(yè)。。

由于移民及生育高峰，北美華人數(shù)量進(jìn)入峰值。美國(guó)華人2015年約有460-470萬(wàn)，2020年將達(dá)到540萬(wàn)，隨后增長(zhǎng)勢(shì)頭將趨緩。美國(guó)華人占全國(guó)總?cè)丝诘?.2%，占亞裔總?cè)丝诘?4.3%。就地域分布而言，大陸移民進(jìn)一步集中于大紐約都會(huì)區(qū)、洛杉磯都會(huì)區(qū)和舊金山灣區(qū)，而臺(tái)灣移民則集中于洛杉磯都會(huì)區(qū)。華人在高層的政治參與將帶動(dòng)華人更多地參與地方和基層社會(huì)的治理。美國(guó)是一個(gè)基層和各州自治的社會(huì)，聯(lián)邦之下，州、縣或市各級(jí)政府和議會(huì)切實(shí)地影響著選民與社會(huì)，未來(lái)華人參政將在州、市、縣展開(kāi)*參見(jiàn)龍登高《北美華人的動(dòng)態(tài)及發(fā)展趨勢(shì)研究》，見(jiàn)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室政策法規(guī)司編《未來(lái)5—10年僑情發(fā)展趨勢(shì)與僑務(wù)對(duì)策》， 2011年， 第48-69頁(yè)。。

根據(jù)歐華聯(lián)會(huì)的報(bào)告，全歐華僑華人共251.4萬(wàn)人，組建了800多個(gè)華人社團(tuán)，開(kāi)辦了300多所中文學(xué)校，有學(xué)生約5.5萬(wàn)人，全歐共出版發(fā)行100多份中文報(bào)刊。未來(lái)五到十年，歐洲華僑華人總量還會(huì)增長(zhǎng)，但增幅將明顯減緩，來(lái)源構(gòu)成將更為多元化。李明歡建議加強(qiáng)對(duì)歐洲國(guó)家政治體制的研究，引導(dǎo)華僑華人在深化對(duì)歐洲社會(huì)公共政策、公共事務(wù)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，提高參政水平，合理合法維護(hù)自身權(quán)益*參見(jiàn)李明歡《歐洲僑情發(fā)展趨勢(shì)及僑務(wù)對(duì)策研究》，見(jiàn)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室政策法規(guī)司編《未來(lái)5—10年僑情發(fā)展趨勢(shì)與僑務(wù)對(duì)策》， 2011年， 第74-86頁(yè)。。

由此可見(jiàn)，新生代華僑將成為未來(lái)海外華僑群體的主力軍。新華僑的分布雖然主要集中在歐美國(guó)家和澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，但亞非等發(fā)展中國(guó)家的華僑數(shù)量也在緩慢增長(zhǎng)中?？茖W(xué)地統(tǒng)計(jì)海外華僑人數(shù)，及時(shí)地把握僑情趨勢(shì)，都是構(gòu)建海外華僑選民數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)。

二、 構(gòu)建海外華僑選民信息庫(kù)的設(shè)想

(一) 華僑選民身份的確認(rèn)

近代以來(lái)，隨著海外華僑社會(huì)的逐漸形成以及中國(guó)政府對(duì)華僑的日益倚重，出現(xiàn)了海外華僑參政議政的現(xiàn)象。海外華僑是中華民族大家庭的組成部分，雖然身居海外，但他們關(guān)心著祖國(guó)的發(fā)展和社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。他們分布在世界各地，具有豐富的外國(guó)生活、工作經(jīng)驗(yàn)，他們既了解中國(guó)，又了解世界。重視和吸納海外華僑的意見(jiàn)，依法維護(hù)海外華僑的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，有助于我國(guó)政府通過(guò)華僑了解國(guó)外社會(huì)，從而更好地進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

海外華僑大部分是在中國(guó)完成高中或大學(xué)教育的，其中國(guó)式思維、行事方式和價(jià)值觀很難改變，他們對(duì)故鄉(xiāng)、文化、民族有著根深蒂固的感情。而華僑的公民身份意味著華僑與國(guó)家之間存在著制度性的法律關(guān)系，即無(wú)論海外華僑以何種理由獲取居住國(guó)的定居權(quán)，抑或是否考慮加入定居國(guó)國(guó)籍，其人大代表選舉權(quán)與被選舉權(quán)的憲法性權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫角袑?shí)的保障和落實(shí)。與通過(guò)血緣溯源、文化認(rèn)同來(lái)增強(qiáng)政治認(rèn)同相比，公民身份意味著華僑進(jìn)入“政治前場(chǎng)”的資格，能夠選舉代表或被選舉成為代表，通過(guò)參與國(guó)家法律政策制定來(lái)表達(dá)政治訴求[2]257。筆者認(rèn)為，可以由國(guó)內(nèi)僑務(wù)部門(mén)或者授權(quán)中國(guó)駐外使領(lǐng)館來(lái)確認(rèn)華僑的選民身份，華僑需提供身份證或護(hù)照來(lái)證明自己的選民資格。

(二) 改革華僑選民自愿登記制度

為了依法保障華僑的合法權(quán)益，我國(guó)應(yīng)該根據(jù)華僑選民的特殊性，設(shè)置相應(yīng)的程序機(jī)制來(lái)適應(yīng)新時(shí)期華僑選舉的需求，其中最重要的是設(shè)立華僑選民自愿登記制度。首先，應(yīng)當(dāng)放寬華僑選民的登記條件，修改《選舉法》第35條規(guī)定，明確華僑可以以自己的中國(guó)護(hù)照參加縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表的直接選舉，護(hù)照即海外華僑的身份憑證。其次，修改《村民委員會(huì)組織法》第13條規(guī)定，取消選民居住時(shí)間的限制，明確規(guī)定只要華僑在選舉期間居住在本村，無(wú)論居留時(shí)間長(zhǎng)短，也無(wú)論戶籍是否在本村，都應(yīng)享有選舉權(quán)，但可以依法限制華僑的被選舉權(quán)。這一做法可以讓更多華僑參與選舉活動(dòng)，激發(fā)他們的愛(ài)國(guó)熱情。

此外，鑒于華僑旅居國(guó)外，不妨采取一些變通的做法，本著選舉便利的原則，設(shè)置相應(yīng)的選舉登記程序，使華僑可以行使該項(xiàng)權(quán)利。華僑在海外行使選舉權(quán)與在國(guó)內(nèi)行使選舉權(quán)是相輔相成、互為補(bǔ)充的，身居海外的華僑既可以在國(guó)外進(jìn)行選民登記，也可以選擇在國(guó)內(nèi)進(jìn)行選民登記；同時(shí)，通過(guò)選民登記，海外華僑亦可以參與海外人大代表或政協(xié)代表的選舉，但兩者只能選舉一次。選民登記是選舉機(jī)構(gòu)對(duì)依法享有選舉權(quán)的公民進(jìn)行登記造冊(cè)，以便其參加投票選舉，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公民選舉權(quán)的確認(rèn)，是公民將法律上享有的選舉權(quán)轉(zhuǎn)化為實(shí)際能夠行使的選舉權(quán)的必經(jīng)程序和環(huán)節(jié)[4]39。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府及駐外使領(lǐng)館可以對(duì)居住在國(guó)內(nèi)外的華僑進(jìn)行選民登記，依法落實(shí)華僑的選舉權(quán)利，確保華僑參加選舉的實(shí)質(zhì)性平等，從而更好地維護(hù)華僑的政治權(quán)益。

(三) 海外華僑選民信息庫(kù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容

選民登記信息管理系統(tǒng)是為換屆選舉工作量身定做的，該系統(tǒng)集選民登記、選民資格審查和統(tǒng)計(jì)分析等相關(guān)功能于一體，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的選民登記方式向電子化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化登記的跨越[5]10。據(jù)調(diào)查，大部分華僑集中在美國(guó)等國(guó)家。傳統(tǒng)海外華僑華人主要從事洗衣、餐飲、建筑、服務(wù)等工作，社會(huì)地位較低；20世紀(jì)90年代以后，隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的興起以及教育水平的提高，海外華僑華人專業(yè)人士所從事的行業(yè)主要是知識(shí)和科技密集型的，如信息技術(shù)、商業(yè)、管理、科學(xué)與工程、生物技術(shù)等。因此，政府可以按照華僑所從事的職業(yè)對(duì)華僑選民信息庫(kù)進(jìn)行分類，以便更好地維護(hù)其選舉權(quán)利。筆者認(rèn)為，海外華僑選民信息庫(kù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容可以包括以下幾個(gè)方面：姓名、性別、出生日期、政治面貌、永久居住國(guó)、職業(yè)、護(hù)照或身份證號(hào)碼，以及其他事項(xiàng)。此外，根據(jù)中國(guó)與全球化智庫(kù)的調(diào)研結(jié)果，海外華僑華人的分布領(lǐng)域呈現(xiàn)多樣化，開(kāi)始從計(jì)算機(jī)、電子信息等傳統(tǒng)領(lǐng)域向新生物工程、新醫(yī)藥、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料等行業(yè)轉(zhuǎn)移，同時(shí)大量跨行業(yè)專業(yè)人士也開(kāi)始出現(xiàn)[6]126。

(四) 海外華僑代表的身份確認(rèn)與政審

鑒于確認(rèn)華僑身份是推薦選舉海外華僑人大代表或政協(xié)代表的基礎(chǔ)，筆者建議可由國(guó)務(wù)院僑務(wù)部門(mén)授權(quán)(或派駐)中國(guó)駐外使領(lǐng)館的“政法參贊”履行華僑身份的確認(rèn)工作，如同大使館的文化參贊、商務(wù)參贊職能，可在外交官行業(yè)設(shè)置“政法參贊”職位，專門(mén)處理僑民的政法類事務(wù)。因?yàn)楹Ｍ馊A僑與歸僑所代表的華僑群體利益有別，所以推薦選舉產(chǎn)生的海外華僑代表應(yīng)參照現(xiàn)行的《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)代表法》，才能確保海外華僑行使其選舉權(quán)與被選舉權(quán)的政治權(quán)利。

對(duì)海外華僑代表候選人的政審，可基于海外華僑選民信息庫(kù)內(nèi)儲(chǔ)存的信息以及海外僑社反饋的信息，由我國(guó)駐外使領(lǐng)館政法參贊負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的海外華僑人大或政協(xié)代表候選人進(jìn)行初步的政治審查，然后報(bào)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室會(huì)同國(guó)家安全部門(mén)復(fù)核、審批。為了預(yù)防海外華僑代表政審環(huán)節(jié)可能導(dǎo)致的風(fēng)波，維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)由駐外使領(lǐng)館政法參贊或相關(guān)工作人員負(fù)責(zé)對(duì)海外華僑代表候選人進(jìn)行政審，國(guó)安部門(mén)協(xié)助配合。海外華僑代表和歸國(guó)華僑代表的名額應(yīng)該根據(jù)華僑選民基數(shù)按比例分配，新老僑并重，這樣才能理順海外華僑與歸僑的選舉權(quán)關(guān)系。

著眼于我國(guó)現(xiàn)行的僑務(wù)政策，近幾年國(guó)內(nèi)僑務(wù)部門(mén)以及駐外使領(lǐng)館對(duì)華僑華人融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)以及尋求自己的權(quán)益(包括參政權(quán))起到了積極的推動(dòng)和協(xié)助作用。僑務(wù)部門(mén)和使領(lǐng)館不僅僅是聯(lián)系華僑與祖國(guó)關(guān)系的重要紐帶，而且已成為華僑居住國(guó)之內(nèi)不同背景的僑民群體之間相互溝通和聯(lián)絡(luò)的最主要的平臺(tái)，這種協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)作用還可進(jìn)一步拓展，促進(jìn)華僑在現(xiàn)行憲法和法律法規(guī)框架內(nèi)參與國(guó)內(nèi)政治活動(dòng)，積極建言獻(xiàn)策。2001年以來(lái)，共有247名華僑華人作為列席代表參加了全國(guó)政協(xié)大會(huì)。盡管他們的建言獻(xiàn)策對(duì)溝通海外華僑與祖國(guó)的關(guān)系有所幫助，但他們畢竟不是正式代表，不能全面參與到立法決策的討論之中。因此，筆者認(rèn)為全國(guó)人大、政協(xié)和國(guó)僑辦應(yīng)盡快考慮確立海外華僑在全國(guó)人大、政協(xié)的代表制度。凡是居住海外并愿意為國(guó)服務(wù)的愛(ài)國(guó)華僑，經(jīng)過(guò)政審、選舉程序都可以成為人大、政協(xié)代表，使優(yōu)秀的華僑代表能夠直接參與祖國(guó)的政治活動(dòng)，充分展示他們的聰明才智，發(fā)揮華僑在“一帶一路”戰(zhàn)略中的作用。僑民參政的類似事例在其他國(guó)家也很普遍，例如，居住在海外的印度人在印度享有廣泛的權(quán)利和義務(wù)，印度政府考慮制定立法，允許他們享有投票權(quán)。自2006年開(kāi)始，在韓華僑獲得永久居住權(quán)3年以上，且年齡達(dá)18周歲以上者，可在地方選舉中行使投票權(quán)。日本民主黨自執(zhí)政以來(lái)就積極推動(dòng)立法，給予在日本獲得永久居留權(quán)的外國(guó)人(包括十多萬(wàn)具有中國(guó)國(guó)籍的在日華僑)在地方的參政權(quán)。

三、 維護(hù)并落實(shí)海外華僑選舉權(quán)利的具體舉措

(一) 按華僑所住國(guó)人口比例設(shè)立海外選區(qū)

選區(qū)指的是以一定數(shù)量的人口為基礎(chǔ)，按某一標(biāo)準(zhǔn)劃分的選舉區(qū)域。選區(qū)一旦劃定，應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定性，使其成為一個(gè)相當(dāng)穩(wěn)定的意見(jiàn)、建議表達(dá)單位以及代表活動(dòng)區(qū)域。海外華僑群體正在崛起并成為一股重要的新生力量，推動(dòng)全球的人才流動(dòng)和智力傳播，影響世界發(fā)展大勢(shì)，這是全球范圍內(nèi)具有深遠(yuǎn)意義的現(xiàn)象。而在新中國(guó)成立初期，我國(guó)人民代表大會(huì)制度的確立表明華僑的人大代表選舉權(quán)具備了實(shí)踐上的可行性。

考慮到華僑的特殊性，需要在定位上將群體列為選舉單位，通過(guò)特殊的選舉設(shè)置來(lái)維護(hù)海外華僑的選舉權(quán)利。根據(jù)出生地將華僑分為在國(guó)內(nèi)出生和在國(guó)外出生，如果是前者，其原籍地和居住地容易判斷；而后者只能依據(jù)其父母的原籍地和原居住地來(lái)確定。同時(shí)，關(guān)于華僑海外選區(qū)的劃分，國(guó)際移民法上存在兩種觀點(diǎn)：一種是按華僑居住國(guó)來(lái)劃分選區(qū)，即由法律明確規(guī)定每個(gè)國(guó)家海外選區(qū)的個(gè)數(shù)和海外候選人的名額，進(jìn)行統(tǒng)一管理；另一種是按華僑人口分布來(lái)劃分選區(qū)，即綜合考慮每個(gè)居住國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況和華僑自身的擇居情況，按華僑人口數(shù)額來(lái)劃分。筆者認(rèn)為，第二種方法更具有操作性，因?yàn)椴煌瑖?guó)家吸收華僑的數(shù)額不同，區(qū)別對(duì)待將有助于華僑更好地行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，因此，可以通過(guò)駐外使領(lǐng)館的政法參贊或相關(guān)人員來(lái)主持選舉，通過(guò)協(xié)商或推薦等方式來(lái)確定代表候選人。

(二) 人大、政協(xié)代表候選人的基本條件

海外華僑參政議政有廣義和狹義之分，廣義的海外華僑參政議政指的是他們按照法律規(guī)定，積極參加國(guó)家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和文化生活，發(fā)表意見(jiàn)或看法；狹義的海外華僑參政議政指的是他們依照法律規(guī)定，通過(guò)人民代表大會(huì)選舉的方式擔(dān)任政府公職人員，代表六千萬(wàn)海外華僑群體的利益，參與國(guó)家法律、政策的制定與實(shí)施。我們討論的是狹義的參政議政，即華僑通過(guò)人民代表大會(huì)選舉的方式擔(dān)任國(guó)家公職人員。

近年來(lái)，海外華僑列席兩會(huì)是對(duì)華僑參政議政的有益探索，但主要出現(xiàn)在各級(jí)政協(xié)會(huì)議中，很少能在各級(jí)人大會(huì)議中看到海外華僑的身影。此外，由于名額有限，只有華僑中的知名人士，如商界精英、專家學(xué)者等才可能以列席的方式參政議政，這一做法未顧及廣大中下層華僑群體的利益。因此，應(yīng)盡快通過(guò)修改《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)代表法》、制定《中華人民共和國(guó)華僑權(quán)益保護(hù)法》，依據(jù)我國(guó)目前的海外華僑人數(shù)，按選區(qū)分配海外華僑的人大代表和政協(xié)代表名額。

在條件許可的情況下，可以適當(dāng)增加華僑人大代表和政協(xié)代表的名額，擴(kuò)大海外華僑的發(fā)言權(quán)，使參政議政更具有現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，在中央和地方、一般地區(qū)和僑鄉(xiāng)又可以有所區(qū)別，地方名額和比重可以較中央更靈活、機(jī)動(dòng)一點(diǎn)，僑鄉(xiāng)的華僑委員名額可較一般地區(qū)多，甚至重點(diǎn)僑鄉(xiāng)又可較一般僑鄉(xiāng)多。而在參政人數(shù)有所增加的情況下，可以考慮在人員結(jié)構(gòu)上盡可能做到中上層和下層并重，老僑與新僑并重，以便更廣泛地反映海外華僑的民意[7]52。

(三) 海外華僑選舉程序及委托選舉

海外華僑的選舉程序有以下三種方法：第一種是現(xiàn)場(chǎng)選舉，即華僑本人赴投票站參加選舉，華僑既可以在國(guó)外參加選舉，也可以在國(guó)內(nèi)參加選舉；第二種是通訊選舉，即華僑以電話、短信或傳真等方式參加選舉投票，這種情況通常出現(xiàn)在華僑事出有因，不便親自去現(xiàn)場(chǎng)參加選舉的時(shí)候；第三種是網(wǎng)絡(luò)選舉，即華僑在投票網(wǎng)站上參加選舉，這種方式極大地方便了華僑選舉權(quán)利的行使。此外，為了便于華僑行使選舉權(quán)利，很多國(guó)家采取了海外華僑委托選舉制度。該制度主要包括以下方面：一是委托的形式，既可以是書(shū)面委托，也可以通過(guò)電子郵件、電話等其他形式委托；二是委托的對(duì)象，受委托者必須是享有選舉權(quán)利的中國(guó)公民；三是委托的時(shí)間，委托的效力僅限于本次選舉結(jié)束；四是受委托者的限制，受委托者不得同時(shí)接受兩人以上的委托；五是委托的權(quán)限，委托權(quán)限可分為任意委托和指定委托，任意委托指的是受委托人可以按照自己的意愿替委托人進(jìn)行投票，指定委托指的是受委托人只能按照委托人的意愿進(jìn)行投票。

同時(shí)，不妨借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)。例如，美國(guó)于1975年通過(guò)了《海外公民投票權(quán)法》，并以此法為依據(jù)，在世界各地美國(guó)人聚集的城市成立了專門(mén)負(fù)責(zé)海外公民投票事宜的管理部門(mén)。在2008年美國(guó)總統(tǒng)選舉中，民主黨登記的選民可以選擇前往海外投票中心進(jìn)行初選投票，也可以通過(guò)傳真投票和互聯(lián)網(wǎng)投票，這一做法大大簡(jiǎn)化了選舉程序。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在舉行地方領(lǐng)導(dǎo)人選舉時(shí)，采取的則是海外華僑返臺(tái)行使選舉權(quán)的方法，即選民到最后遷出臺(tái)灣時(shí)之原戶籍所在地進(jìn)行投票，同時(shí)規(guī)定相應(yīng)組織應(yīng)盡力辦理僑民登記，也允許海外華僑委托其親人進(jìn)行該項(xiàng)登記。在條件成熟的前提下，筆者建議可考慮海外華僑代表通過(guò)網(wǎng)絡(luò)視頻參會(huì)和投票。

在經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展過(guò)程中，海外華僑既是全球化和區(qū)域化的產(chǎn)物，又有力地推動(dòng)了全球化和區(qū)域化的進(jìn)程。近些年，旅居國(guó)外的華僑認(rèn)識(shí)到參與政治生活的重要性，華僑的參政熱情逐漸高漲，中央政府必須認(rèn)識(shí)到海外華僑參與政治生活是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程?？梢灶A(yù)測(cè)，海外華僑的人數(shù)在未來(lái)幾年還會(huì)增長(zhǎng)；華僑的居住地已經(jīng)呈現(xiàn)從東南亞往大洋洲、歐美國(guó)家遷徙的趨勢(shì)。因此，筆者認(rèn)為即將出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)華僑權(quán)益保護(hù)法》應(yīng)含有保障華僑政治權(quán)益的條款內(nèi)容，我國(guó)立法機(jī)關(guān)、外交和僑務(wù)部門(mén)應(yīng)重視新時(shí)期海外華僑選舉的特殊性，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，趨利避害，考慮構(gòu)建海外僑民信息庫(kù)，創(chuàng)設(shè)政法參贊，合理安排全國(guó)人大及地方、政協(xié)的華僑名額，從而保障海外華僑的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，切實(shí)維護(hù)海外華僑的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

[1]翁里:《論依法保護(hù)華僑的出入境權(quán)益》,《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期,第101111頁(yè)。[WengLi,″ProtectingExitandEntryRightsofOverseasChinesebyLaw,″JournalofZhejiangUniversity(HumanitiesandSocialSciences),No.6(2009),pp.101111.][2]王謹(jǐn):《我國(guó)華僑代表選舉制度的理性思考》,《法制博覽》2014年第12期,第257頁(yè)。[WangJin,″RationalThinkingovertheOverseasChineseElectionSystem,″LegalityVision,No.12(2014),p.257.][3]張賽群:《新中國(guó)華僑參政議政問(wèn)題探討》,《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第6期,第3236頁(yè)。[ZhangSaiqun,″OntheOverseasChinese sPoliticalParticipationinPRC,″JournalofJiangsuUniversity(SocialScienceEdition),No.6(2011),pp.3236.][4]許安標(biāo):《選區(qū)劃分和選民登記》,《中國(guó)人大》2006年第21期,第3940頁(yè)。[XuAnbiao,″OnElectionDis-trictsDivisionandVoterRegistration,″ThePeople sCongressofChina,No.21(2006),pp.3940.][5]李國(guó)麒:《選民登記信息管理系統(tǒng)推出“升級(jí)版”》,《上海人大月刊》2011年第9期,第10頁(yè)。[LiGuoqi,″AnUpgradedVersiontoVotersRegistrationSystem,″ShanghaiPeople sCongressMonthly,No.9(2011),p.10.][6]王輝耀、苗綠:《海外華僑華人專業(yè)人士報(bào)告(2014)》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014年。[WangHuiyao&MiaoLü,ReportonOverseasChineseProfessionals(2014),Beijing:SocialSciencesAcademicPress,2014.]

[7] 張賽群： 《新中國(guó)華僑參政議政權(quán)考察》，《五邑大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第4期，第51-55頁(yè)。[Zhang Saiqun，″On the Overseas Chinese’s Political Rights in PRC，″JournalofWuyiUniversity(SocialScienceEdition), No.4(2011), pp.51-55.]

On Protecting the Suffrage of Overseas Chinese According to Law

Weng Li Yu Shanshan

(GuanghuaSchoolofLaw，ZhejiangUniversity，Hangzhou310008，China)

Overseas Chinese refer to those who have resided abroad but still keep Chinese nationalities, including those who have emigrated from China to foreign countries and those who were born in foreign countries. They have been an important political and economic force in the historical period of revolution and construction in New China. It is well-known that early overseas Chinese mostly lived in South-East Asian countries, but the number of new overseas Chinese has been rapidly increasing in European countries, as well as in America, Canada, Australia, New Zealand, Japan, Korea and other developed countries since China carried out the reform and opening up policy. These new overseas Chinese are playing more and more important roles in politics, economics, science, cultures all over the world, becoming not only the major objects of overseas affairs for the Chinese government, but also the bridges of better understandings between China and the whole world. As there exist drawbacks in the Law on the Protection of Rights and Interests of Overseas Chinese, there have been frequent cases when the rights and interests of overseas Chinese are infringed upon, so it is necessary to enact an improved law to protect the political and economic rights and interests of overseas Chinese.This article includes three parts. Part One is concerned with the importance of protecting the political rights and interests of overseas Chinese, which is in accordance with the strategic demands of ″One Belt, One Road (OBOR)″ and with China’s national interest, and reveals that the right to vote and the right to be elected is the citizen’s political rights stipulated in the constitution of our country. However, the current fragmented system is hard for overseas Chinese to rely on in terms of the protection for their political rights and interests.Part Two discusses our proposal of how to construct the data base of overseas Chinese voters. Whether they reside at home or abroad, they may register in the election districts in China or in the election districts in foreign countries. The Chinese government, Chinese embassies and consulates abroad should establish the data base of overseas Chinese as early as possible. In order to exercise the suffrage of overseas Chinese, the data base may be classified by their professions, and should include the following information of voters like name, gender, date of birth, political affiliation, country of permanent residence, occupation, numbers of passport and identity card, etc. The authors suggest that the Overseas Chinese Affairs Office of the State Council should authorize (or accredit) political and legal counselors in embassies or consulates abroad the right to examine and approve the overseas Chinese status which is the basis for voters to propose or vote for overseas candidates as deputies to the National People’s Congress (NPC) or to the Chinese People’s Political Consultative Conference (CPPCC).Part Three mainly expounds on how to implement the specific measures to protect the suffrage of overseas Chinese. According to International Migration Law, there are two types of overseas Chinese constituency: one is that the members of Congress might be elected by their respective constituencies in a direct election; and the other is that the overseas Chinese election districts can be divided by the voters’ residing countries, or divided by the voters’ population size. In the authors’ view point, the latter method would be more operable so as to assure the constitutional principle of ″one-man one-vote.″ There are three election methods for the overseas Chinese voters: (1) They may choose the on-the-spot vote wherever at home or abroad. (2) They may vote by mail, telephone, email, fax, etc. if it is inconvenient for them to vote on the spot. (3) They may also vote on the designated website on the condition that the voter’ status has been checked in advance. These flexible voting methods can encourage more overseas Chinese to take part in the political activities and protect their right to vote. To protect the suffrage of overseas Chinese will not only be profitable for reforming the socialist political democratic system in China, but also be helpful to carry out the ″OBOR″ strategic plan as well as to further consolidate and develop the patriotic united front in the new era.

LawontheProtectionofRightsandInterestsofOverseasChinese; international migration law; the suffrage of overseas Chinese; data base of overseas Chinese voters; political and legal counselors

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.04.215

2016-04-21

[本刊網(wǎng)址·在線雜志] http://www.zjujournals.com/soc

[在線優(yōu)先出版日期] 2017-03- [網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號(hào)] CN33-6000/C

國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室課題(GQBY2011049)

1.翁里(http://orcid.org/0000-0002-2881-1388)，男，浙江大學(xué)光華法學(xué)院副教授，浙江大學(xué)國(guó)際法研究所副所長(zhǎng)，主要從事國(guó)際移民法、華人華僑問(wèn)題研究； 2.俞姍姍(http://orcid.org/0000-0003-3920-4556)，女，浙江大學(xué)光華法學(xué)院碩士研究生，主要從事國(guó)際移民法、華人華僑問(wèn)題研究。