論我國(guó)的街頭救助制度

解國(guó)華

【摘要】流浪乞討人員是一個(gè)特殊的群體。幫助流浪乞討人員回到家鄉(xiāng)，過上正常的生活是現(xiàn)代民主社會(huì)的必然要求。街頭救助制度正是幫助流浪乞討人員實(shí)現(xiàn)相關(guān)權(quán)利的專門性制度。但是，由于對(duì)有關(guān)問題的認(rèn)識(shí)不是很清晰，我國(guó)的街頭救助制度也存在一些需要進(jìn)一步完善的地方。

【關(guān)鍵詞】流浪乞討；街頭救助；人權(quán)保障

社會(huì)救助制度是社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容之一。一般而言，對(duì)于被救助對(duì)象，社會(huì)救助是保障其基本生存權(quán)的最后一道屏障。新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)救助制度得到了長(zhǎng)足發(fā)展。但是，作為社會(huì)救助制度的重要內(nèi)容之一的街頭救助制度一直沒有得到應(yīng)有的重視，甚至造成了一定程度的誤解。

一、街頭救助制度在我國(guó)的發(fā)展

從歷史的角度看，不管是在哪一個(gè)時(shí)期，街頭或多或少都會(huì)存在由于各種原因而流落街頭需要得到救助的流浪乞討人員。就我國(guó)而言，對(duì)流浪乞討人員的救助制度經(jīng)歷了如下一些階段。

1、強(qiáng)制性的收容遣送制度

新中國(guó)建立后，在各大中城市都存在生活無(wú)著落的國(guó)民黨散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞討者等一些人員。為了解決這些人員的生活問題，當(dāng)時(shí)的政府對(duì)他們進(jìn)行了一定程度的救助、教育后強(qiáng)制性遣返他們回到原籍。從這個(gè)意義上說(shuō)，最初的對(duì)有關(guān)人員的收容遣送具有一定的福利色彩。

改革開放后，出于對(duì)城市美好生活的向往，大量的農(nóng)村人口開始盲目、無(wú)序的涌入城市，給當(dāng)時(shí)的城市帶來(lái)了一定程度的混亂。為了解決這個(gè)問題，1982年5月12日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，對(duì)于家居農(nóng)村流入城市乞討、城市居民中流浪街頭乞討、其他露宿街頭生活無(wú)著的人員予以收容、遣送。

2、自愿性的收容救助制度

以孫志剛事件為契機(jī)，在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了五十多年的強(qiáng)制性收容遣送制度于2003年8月被正式廢除。2003年8月1日，國(guó)務(wù)院頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。該辦法的出臺(tái)標(biāo)志著以強(qiáng)制救助為主的街頭救助制度的被廢除和自愿受助、無(wú)償救助為原則的新型街頭救助制度的正式建立。

最初的救助對(duì)象為符合相應(yīng)條件的“城市生活無(wú)著的流浪乞討人員”。根據(jù)民政部頒布的《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》，“城市生活無(wú)著的流浪乞討人員”是指因自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。隨著救助實(shí)踐的發(fā)展，救助對(duì)象后來(lái)擴(kuò)大為所有的街頭流浪乞討人員。

二、街頭救助制度的理論基礎(chǔ)

從理論上講，街頭救助制度是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段之后的必然產(chǎn)物。一般認(rèn)為“人道主義”理論與“現(xiàn)代憲政理論”是街頭救助制度的理論基礎(chǔ)。

1、“人道主義理論”是街頭救助制度直接理論基礎(chǔ)

人道主義思潮的淵源最早可以追溯到古希臘時(shí)期。但理論界一般都認(rèn)為目前的人道主義理論是在14世紀(jì)以后才正式出現(xiàn)的。到了17、18世紀(jì)，人道主義思想通過啟蒙思想家的啟蒙思想表現(xiàn)出來(lái)。他們從所謂的“三個(gè)自然理論”出發(fā)，論證了“天賦人權(quán)”的問題。從19世紀(jì)開始，理論界出現(xiàn)了所謂的哲學(xué)人道主義。這種理論用哲學(xué)的觀點(diǎn)和哲學(xué)的方法來(lái)研究人道主義，從而形成了獨(dú)具特色的具有相當(dāng)思辨色彩的一種人道主義理論。不管該理論如何發(fā)展，它所包含的基本內(nèi)容都沒有什么重大變化。

第一，人是世界的中心，“人”是研究問題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。這是人道主義理論中最基礎(chǔ)也是最關(guān)鍵的內(nèi)容。通過確立“人是世界中心”才使得人們真正擺脫中世紀(jì)了宗教神學(xué)的桎梏，從而獲得思想上的真正解放。不管在什么時(shí)候，人都只能是行為的最終目的而不能是一種行為手段。人們面臨的問題，解決任何問題的目的只能是滿足“人”的某種具體需要。因此，街頭救助的目的只能是幫助流浪乞討人員解決生存問題，而不是為了實(shí)現(xiàn)其他的社會(huì)目的。

第二，任何人的生命都只有一次，必須要尊重和保障人的基本人權(quán)。一般情況下，人的生命歷來(lái)都被看作是人最珍貴的東西。首先，人的生命權(quán)在人的權(quán)利體系中處于最核心和最基礎(chǔ)的地位，任何權(quán)力的行使都以不得非法損害人的生命權(quán)為前提。其次，必須要尊重和實(shí)現(xiàn)人的進(jìn)一步發(fā)展的權(quán)利。從一定意義上說(shuō)，人的發(fā)展權(quán)實(shí)際上就是人們追求更高的生存質(zhì)量的權(quán)利。最后，必須要尊重人的人格尊嚴(yán)。人們?cè)趯?shí)現(xiàn)生命權(quán)和發(fā)展權(quán)的過程中，必須要同時(shí)注意保護(hù)人的人格尊嚴(yán)，不得以損害人格尊嚴(yán)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)生命權(quán)和發(fā)展權(quán)。

2、現(xiàn)代憲政理論是街頭救助制度的法理基礎(chǔ)

一般認(rèn)為，現(xiàn)代憲政理論主要包括幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，憲法在整個(gè)國(guó)家的政治社會(huì)生活中處于最高的法律地位。第二，公民個(gè)人的合法權(quán)利能夠得到充分的保障。

第一，所有國(guó)家機(jī)構(gòu)、武裝力量、社會(huì)組織以及公民個(gè)人都必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)按照憲法規(guī)定的程序與方式行使自己的職權(quán)（權(quán)利）。任何機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人的違反憲法的行為都應(yīng)該被認(rèn)為是無(wú)效并且應(yīng)該被追究法律責(zé)任的。此外，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。這也就是所謂的憲法至上背景下的有限政府理論。既然憲法已經(jīng)規(guī)定政府有保障人權(quán)的責(zé)任，政府就必須要履行相應(yīng)的職責(zé)。

第二、人權(quán)必須得到充分的尊重和保障。尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家的基本責(zé)任之一。世界上絕大多數(shù)民主國(guó)家都通過立法的方式規(guī)定了相關(guān)的內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第三十三條規(guī)定，國(guó)家尊重和保障人權(quán)。第四十五條，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。從這個(gè)意義上說(shuō)，對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行必要的救助正是現(xiàn)代憲政理論的要求。

三、我國(guó)街頭救助制度中存在的問題及解決思路

我國(guó)的街頭救助制度已經(jīng)以不同的方式實(shí)施了半個(gè)多世紀(jì)，在救助流浪乞討人員方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，我國(guó)的街頭救助制度也存在一些需要進(jìn)一步完善的地方。

第一，如何發(fā)現(xiàn)并確定被救助對(duì)象？目前，發(fā)現(xiàn)被救助對(duì)象的方式主要有兩種：第一種是接到有關(guān)機(jī)關(guān)或人員的電話，救助站的工作人員開車去接哪些需要救助的人員到救助站接受救助。第二種方式是救助站的有關(guān)工作人員有意識(shí)的在街上巡查，發(fā)現(xiàn)需要提供救助的人員而主動(dòng)開展救助工作。這兩種方式從某種意義上說(shuō)都是救助站在主動(dòng)進(jìn)行救助，而沒有考慮被救助者的主觀感受或想法。在很多人主觀認(rèn)為那些流浪乞討人員就一定是弱者，一定需要得到救助。但這不是事實(shí)。在現(xiàn)代社會(huì)中存在以乞討為職業(yè)所謂的職業(yè)乞討者。這些人，流浪在城市的公共場(chǎng)所，以乞討作為一種職業(yè)，乞討的成為他們主要收入的來(lái)源。對(duì)這些人員應(yīng)不應(yīng)該進(jìn)行救助？這是一個(gè)必須要面對(duì)的問題。同時(shí)，還有另外一種不愿意接受救助的情況。外來(lái)務(wù)工人員在沒有找到工作的情況下，因?yàn)楦鞣N原因而流落在街頭，他們主要是想找到一份工作。救助站隊(duì)他們進(jìn)行救助的結(jié)果是幫他們買車票送他們回去，而他們是不愿意回家的。因此，也是不愿意接受救助的。從實(shí)踐意義上說(shuō)，救助行為必須要得到被救助者的同意之后才能進(jìn)行救助。

第二，救助站的最終目標(biāo)是什么？從目前的情況看，救助站對(duì)流浪乞討人員救助的目的是幫助他們返回家鄉(xiāng)。從有關(guān)情況來(lái)看，流浪乞討人員之所以會(huì)在城市流浪乞討的原因是他們認(rèn)為在自己的家鄉(xiāng)無(wú)法過上自己想要的生活?，F(xiàn)在把他們送回去之后并不能保證他們以后不繼續(xù)在其他城市流浪乞討。如果他們重新出來(lái)流浪乞討，那么之前的救助行為有多少實(shí)際意義呢？此外，在救助站的救助實(shí)踐中，還存在有兩個(gè)特殊的群體。第一個(gè)群體是精神病人。流落在街頭后被送到救助站的精神病人該如何處理？由于不知道他們的身份，無(wú)法把他們送回老家。但長(zhǎng)期留在救助站顯然是不合適的。第二個(gè)群體是未成年人。有些未成年人在進(jìn)入救助站后能夠清楚說(shuō)出自己的家庭住址與父母的聯(lián)系方式。但也有一些由于各種原因不知道自己原來(lái)的住址與父母的聯(lián)系方式的未成年人。這些未成年人正處于上學(xué)的年齡，在無(wú)法送回原籍時(shí)，如何安排他們的生活與學(xué)習(xí)？目前相關(guān)的法律法規(guī)沒有做出明確規(guī)定。建議通過立法的方式，明確規(guī)定各級(jí)福利院和精神病醫(yī)院必須接收救助站送來(lái)的符合條件的流浪乞討人員。

第三，任何定位救助站的職責(zé)？定位救助站的職責(zé)涉及到救助站自身的管理問題。流浪乞討人員進(jìn)入救助站站后，應(yīng)該如何對(duì)他們進(jìn)行管理？流浪乞討人員在救助站的人身安全問題如何保障？救助站對(duì)進(jìn)站的流浪乞討人員是否具有一定程度的約束力？這些問題相關(guān)法律法規(guī)都沒有做出明確的規(guī)定。一些糾紛也就因此而出現(xiàn)了。例如，如果一名精神病人在救助站把另外一名流浪乞討人員殺了，救助站是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任？流浪乞討人員進(jìn)救助站后，私自出站發(fā)生了意外，救助站是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。建議通過立法的方式明確規(guī)定救助站的職責(zé)。首先，對(duì)于流浪乞討人員在救助站出現(xiàn)意外傷害的，如果救助站的工作人員沒有過錯(cuò)的，救助站不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任。其次，對(duì)于沒有經(jīng)過相關(guān)程序而私自出站的人員，如果救助站的工作人員沒有任何過錯(cuò)，救助站不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任。第三，救助站必須對(duì)進(jìn)站人員的人身安全負(fù)責(zé)，盡一般的注意義務(wù)。