試析我國PPP模式發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

韓萌萌

【摘要】PPP模式作為一種能夠有效引導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)或產(chǎn)品制造及供給的項目運作方式，近年來迅速受到各級地方政府及社會各界的高度矚目，PPP模式在中國迎來又一輪新的發(fā)展浪潮似乎已是大勢所趨，為了更加深入地了解PPP模式未來的發(fā)展趨勢，本文結(jié)合PPP模式在中國的發(fā)展現(xiàn)狀，對該模式發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行簡要分析。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 機(jī)遇 挑戰(zhàn) 措施

一、PPP模式的總體概述

（一）PPP模式的概念。PPP模式是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP 有廣義和狹義之分，狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱， 可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，而廣義的PPP則泛指 公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。

（二）PPP模式的特征。首先是伙伴關(guān)系，政府與民營組織形成伙伴關(guān)系，并有著共同的目標(biāo)，合作雙方努力以最合理的資源分配，以最快的速度提供最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。其次是利益共享，政府獲得社會成果，而民營組織獲得長期、穩(wěn)定、合理的投資回報。最后是風(fēng)險共擔(dān)，PPP 模式中政府與民營組織的風(fēng)險分擔(dān)原則為：各種風(fēng)險由較善于應(yīng)對該風(fēng)險的一方承擔(dān)，從而使得整個項目的風(fēng)險最小化，并使資源達(dá)到最合理的分配。

（三）PPP模式的優(yōu)點。PPP模式之所以能夠迎來新的發(fā)展機(jī)遇期，是因為其自身具有諸多優(yōu)點，首先能夠減輕政府財政負(fù)擔(dān)，采用 PPP模式引入民間資本，能使很大一部分政府性債務(wù)轉(zhuǎn)由民營組織承擔(dān)，從而降低政府的資產(chǎn)負(fù)債率，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。其次能夠為民間資本提供投資機(jī)會，隨著民營企業(yè)得日益壯大，民間巨額資本開始尋找投資機(jī)會，PPP 模式為民間資本提供了具有長期回報的投資機(jī)會。最后有利于降低項目的風(fēng)險，風(fēng)險共擔(dān)是 PPP 模式的特征之一，由于各種風(fēng)險由較善于應(yīng)對該 風(fēng)險的一方承擔(dān)，有效的減小了各種風(fēng)險發(fā)生的可能性和發(fā)生后可能 造成的損失，從而使得整個項目的風(fēng)險最小化。

二、未來PPP在中國發(fā)展面臨的機(jī)遇

（一）政府的大力支持。十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的投資和運營，讓市場在資源配置過程中起決定性作用，重新明確了市場在資源配置中的作用，給社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)打開了綠燈。自此國家各部委、各級地方政府，都把促進(jìn)政府與社會資本合作的發(fā)展作為工作的重中之重，并出臺了一系列有利于PPP發(fā)展的政策，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和預(yù)測，未來十年內(nèi)全國的PPP項目投資有望超過十萬億元，PPP在中國的發(fā)展迎來了前所未有的機(jī)遇期。

（二）新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加有利于PPP項目的發(fā)展。在供給側(cè)改革、結(jié)構(gòu)性減稅、營改增不斷推進(jìn)的大背景之下，PPP模式呈現(xiàn)出更多的優(yōu)點：有利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率；有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，建立現(xiàn)代財政制度；有利于緩解緩解融資平臺債務(wù)高，政府財政負(fù)擔(dān)過重等問題。這些優(yōu)點使得PPP模式在當(dāng)前中國的城市基礎(chǔ)建設(shè)中大受歡迎，讓政府與企業(yè)能夠互利共贏。

（三）PPP項目的融資渠道不斷拓寬。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，“一帶一路”戰(zhàn)略為我國基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)“走出去”提供了廣闊的國際市場。同時我國與世界各國的合作也在不斷加深，PPP項目的融資渠道會更加寬闊，吸引社會資本甚至國際資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)，將有助于形成多元化資金投入機(jī)制。

三、未來PPP在中國發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）相關(guān)的法律制度不健全。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期投資高，回報持續(xù)時間長，需要有相應(yīng)的法律、法規(guī)來保障民營組織的利益，但是目前我國還沒有與PPP模式相關(guān)的正式法律制度，一些部門的文件和綱領(lǐng)權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，立法層次過低，法律制度的不完善成為當(dāng)前阻礙PPP模式進(jìn)一步發(fā)展的一個重要因素，很大程度上打擊了社會資本進(jìn)入的積極性。

（二）政府部門缺乏成熟的組織體系和信用約束機(jī)制。我國的PPP模式目前仍處于初級階段，政府在PPP項目的實施過程中扮演著重要的角色，我國迫切需要建立起一整套由中央層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織架構(gòu)體系，形成中央對各級政府部門PPP項目參與的有效指導(dǎo)并建立起對PPP項目實施效果的動態(tài)監(jiān)督體系。同時我們還沒有建立起政府投資信用的約束機(jī)制，無法保證項目在實施過程中不受政策調(diào)整、政府換屆等因素 的影響，這也成為很多民營組織不敢涉足PPP項目的一個重要原因。

（三）缺乏科學(xué)的PPP項目評估機(jī)制。由于缺乏科學(xué)的評估機(jī)制，在項目實施過程中難免出現(xiàn)政府官員與潛在企業(yè)合作方合謀低估項目預(yù)期收益，造成國有資產(chǎn)的流失和官員腐敗等問題，影響公共設(shè)施和服務(wù)提供的效率，也違背了大力推進(jìn)PPP項目發(fā)展來提高公共產(chǎn)品提供效率的初衷，更成為阻礙PPP模式在中國健康發(fā)展的挑戰(zhàn)之一。

四、面對機(jī)遇和挑戰(zhàn)應(yīng)該采取的措施

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)。完善PPP相關(guān)法律法規(guī)，在國家層面上加快推進(jìn)《政府和社會資本和訊法》、《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》等法律立法進(jìn)程，同時修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》、《土地管理法》，使之與新的法律相銜接。并制定統(tǒng)一的PPP項目稅收征收和優(yōu)惠政策，完善現(xiàn)行會計記賬辦法，解決會計記賬存在的問題。

（二）完善政府組織體系和信用約束機(jī)制。建立政府與社會資本之間的公平契約關(guān)系，將PPP模式的推廣與PPP法律法規(guī)的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合，政府應(yīng)由傳統(tǒng)的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髡摺被蛘摺氨O(jiān)督者”、“服務(wù)者”。通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的方式建立有效的政府信用約束機(jī)制，加強(qiáng)社會資本對政府的信任度和對PPP模式的信心，吸引更多的企業(yè)參與其中，從而激發(fā)PPP項目發(fā)展的活力。

（三）建立健全PPP項目評估機(jī)制。在中央政府層面，可在具體牽頭部委下設(shè)立國家PPP管理中心，重點承擔(dān)政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制定等工作，同時在與PPP相關(guān)的行業(yè)部委局設(shè)立PPP協(xié)調(diào)小組，承擔(dān)相應(yīng)行業(yè)項目初篩推薦、行業(yè)公共部門績效基準(zhǔn)指標(biāo)等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計發(fā)布工作。在地方政府層面，應(yīng)在省級設(shè)立 PPP管理中心，承擔(dān)項目篩選審批、專家支持、統(tǒng)計分析、融資支持、監(jiān)管協(xié)調(diào)等職能。

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