政府與社會資本合作（PPP）模式利益協(xié)調(diào)機制研究

陳婉玲， 曹 書

（華東政法大學 科學研究院， 上海 201620）

政府與社會資本合作（PPP）模式利益協(xié)調(diào)機制研究

陳婉玲， 曹 書

（華東政法大學 科學研究院， 上海 201620）

PPP利益關(guān)系的協(xié)調(diào)既是政府與社會資本關(guān)注的焦點，也是政府與社會資本長期穩(wěn)定合作的基礎(chǔ)。面對PPP模式所蘊含的利益關(guān)系多元化與動態(tài)化問題，需要從具體的PPP利益形態(tài)中抽象出“基本利益關(guān)系類型”，即公私利益競合關(guān)系、契約與非契約利益互補關(guān)系和多層次利益共生關(guān)系，正視基本利益關(guān)系存在由競爭性合作異化為破裂、互補關(guān)系異化為互斥、共生關(guān)系異化為疏離的風險并設(shè)計出防范的制度措施。文章以“基本利益關(guān)系類型”的正反兩面為分析框架，指出PPP基本利益關(guān)系異化的根源及危害，提出“阻卻異化是PPP利益協(xié)調(diào)機制價值所在”的觀點?；凇盎纠骊P(guān)系”的競合、互補與共生的邏輯思路，建構(gòu)以制度保障、契約與非契約約束和自我控制為核心的“ 三位一體”PPP利益協(xié)調(diào)機制。

PPP利益關(guān)系；類型化；異化；協(xié)調(diào)

一、引 言

公私合作（PPP）模式如今已成為深刻影響世界經(jīng)濟發(fā)展進程的重要制度創(chuàng)新，中國語境下的政府與社會資本合作（PPP）模式有著獨特的時代蘊含。自黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）。以來，雖然風起云涌的PPP承載著緩解政府財政壓力、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率、調(diào)整政府與市場關(guān)系、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、倒逼政府職能轉(zhuǎn)變、提升國家治理能力等政治、經(jīng)濟、社會多方面使命，但PPP模式涉及政府、市場主體、社會公眾等多方利益主體，由于參與各方利益本位不同，利益主體之間關(guān)系具有“動態(tài)性和復雜性”②何壽奎：《社會資金參與公租房建設(shè)利益協(xié)調(diào)機制探討》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2012年第4期。，在產(chǎn)權(quán)界定、定價、經(jīng)營權(quán)、補貼等利益問題上存在利益分歧，缺乏對PPP利益協(xié)調(diào)機制的整體設(shè)計，使得PPP模式的整體推進情況不容樂觀。處理公私合作（PPP）關(guān)系中可能存在的利益沖突，建立科學有效的利益協(xié)調(diào)機制是PPP模式順利推進的關(guān)鍵。

PPP模式所涉及的具體利益表現(xiàn)形式（如公共利益和社會資本利益等）如今已在相關(guān)的官方文件、學術(shù)著作和民間話語中被廣泛應(yīng)用。學術(shù)的研究重點在于對PPP公私利益的沖突、公共利益的維護和PPP風險分擔與利益分配機制的討論，①比較具有代表性的研究成果有：鄧敏貞：《公私合作制下公共利益損害的司法救濟與責任擔當》，《湖北警官學院學報》2013年第7期；胡改蓉：《PPP模式中公私利益的沖突與協(xié)調(diào)》，《法學》2015年第11期；劉新平、王守清：《試論PPP項目的風險分擔原則和框架》，《建筑研究》2006年第2期；陳軍：《能動與重構(gòu)：公司合作背景下行政訴訟制度路徑抉擇》，《行政與法》2013年第3期等。但對于PPP項目所涉利益的關(guān)系范疇未見統(tǒng)一界定，對相關(guān)問題深入系統(tǒng)的探討較少。利益只有在特定關(guān)系范疇內(nèi)才能形成具體表現(xiàn)形式，只有充分解析利益關(guān)系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，厘清其真正涵義，才能為構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機制提供前置理論支撐。我們認為：公私利益競合關(guān)系、契約與非契約利益互補關(guān)系和多層次利益共生關(guān)系構(gòu)成了PPP基本利益關(guān)系。PPP基本利益關(guān)系存在由競爭性合作異化為破裂、互補關(guān)系異化為互斥、共生關(guān)系異化為疏離的風險，這些風險將直接影響到政府與社會資本的健康合作，進而阻礙公共服務(wù)供給體制改革的進程，“阻卻異化”正是構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機制的價值所在。本文通過對PPP各種利益關(guān)系的梳理，抽象出PPP模式利益關(guān)系的基本類型，形成PPP利益關(guān)系異化與成因的分析范式，體現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的價值，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建制度保障、契約與非契約約束和自我控制為核心的“三位一體”PPP利益協(xié)調(diào)機制。

二、PPP基本利益關(guān)系類型化：競合、互補與共生

PPP項目投資大、周期長，從立項、運行到移交等環(huán)節(jié)均涉及多元利益主體，其利益關(guān)系具有顯著“異質(zhì)性”②總體而言，特定PPP項目因其影響力而涉及各種各樣社會屬性復雜的利益相關(guān)者，我們稱之為“異質(zhì)利益相關(guān)者”，所形成的利益關(guān)系因之也存在異質(zhì)性。這種異質(zhì)性源于活動的領(lǐng)域不同和所處環(huán)境的差異，比如公路、鐵路、橋梁、機場、醫(yī)院、水利系統(tǒng)、管道及發(fā)電廠等，除對自然環(huán)境造成直接影響外，PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目對經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境均會造成間接的深遠影響，故利益相關(guān)者的外延也隨著環(huán)境拓展不斷延伸。參見Siering J. ，Svensson A. , Managing external stakeholder relationships in PPP projects: a multidimensional approach. Gothenburg, Chalmers University of Technology，2012，p.2。，社會公共性與經(jīng)濟私有性、契約性與非契約性以及關(guān)聯(lián)性遞減與遞增等利益屬性縱橫交錯。因此，對PPP利益關(guān)系的理解不能停留在線性思維模式上，而是要對PPP社會公共利益與私人利益之間形成的公私利益關(guān)系、具有財產(chǎn)性的契約利益關(guān)系和具有人身性的非契約利益關(guān)系以及核心利益關(guān)系、一般利益關(guān)系和邊緣利益關(guān)系進行系統(tǒng)、整體的范疇解析。

（一）公益和私益競合關(guān)系

公益與私益在PPP模式中客觀存在，公益主體為政府與社會公眾，私益主體主要是社會資本方。特定情況下政府也可能成為私益主體，政府的公益屬性源自于國家的公共性，政府的私益屬性來源于國家的自利性。公益主體與私益主體在PPP模式內(nèi)形成了多種利益關(guān)系，且形式多變。以主體的逐利方向是否一致為標準，PPP公私利益關(guān)系可以分為競爭關(guān)系與合作關(guān)系兩類，簡稱為競合關(guān)系。此類競爭關(guān)系不是非此即彼，合作關(guān)系也未必共贏，競合關(guān)系有積極作用，也會產(chǎn)生消極影響。簡言之，PPP公私利益競合關(guān)系自發(fā)形成，但該競合關(guān)系積極作用的發(fā)揮仍須外部規(guī)則的建構(gòu)予以保障，而利益協(xié)調(diào)機制當屬這種外部規(guī)則的重要組件。

首先，PPP模式彰顯公益和私益的良性競爭。根據(jù)公私利益主體的二元劃分，可以將公私利益競爭關(guān)系分為政府與社會資本方之間的競爭和公共性政府與自利性政府之間的競爭。社會資本利益與政府代表的公共利益之間的競爭關(guān)系主要體現(xiàn)于私權(quán)利與公權(quán)力間的博弈。政府主管部門在PPP項目中擁有凌駕于私權(quán)之上的公權(quán)力，在存量資源一定的前提下，公權(quán)力與私權(quán)利的博弈必然產(chǎn)生以資源配置為核心的競爭關(guān)系。比如在PPP特許經(jīng)營協(xié)議的制定中，政府讓渡特許經(jīng)營權(quán)的同時，可能保留許多“特權(quán)”，借公共利益之名在決策上“獨斷專行”，且一旦項目出現(xiàn)重大問題，地方政府難免動用行政手段進行干預(yù)，導致社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。①經(jīng)濟參考報：《社會資本參與公共事業(yè)“受盡欺負”》，2015年1月27日。http：//dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/ 2015-01/27/content_1513.htm，訪問時間：2016年10月20。這種特權(quán)如不加以限定，將會演變?yōu)槟：淖杂刹昧繖?quán)，導致政府自利性迅速膨脹，成為惡性競爭的主要誘因。因此，PPP模式下的公私利益競爭關(guān)系是一把雙刃劍，良性競爭能夠提升項目運行效率，惡性競爭則會讓項目功虧一簣。為形成良性競爭，須明確公權(quán)力與私權(quán)利的內(nèi)容及邊界，運用協(xié)調(diào)機制消除公權(quán)力的模糊性。

其次，PPP模式的核心精神是公益和私益的積極合作。PPP模式中公益主體與私益主體間基于各自目標形成合作關(guān)系，政府力圖通過公共產(chǎn)品與服務(wù)供給主體多元化的方式保障社會公共利益的實現(xiàn)，而社會資本則借此獲得更為廣泛的投資機會。與競爭關(guān)系相類似，合作關(guān)系的作用也存在正反兩面。積極合作關(guān)系能促使公私利益主體間優(yōu)勢互補、相互配合，產(chǎn)生“一加一大于二”的聚合效應(yīng)。消極的合作關(guān)系則會產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，利益主體因資產(chǎn)專用性而被“套牢”，導致其進退維谷的困境。為促進積極合作，政府須在PPP項目各階段明確權(quán)力邊界，評價社會資本方相關(guān)資質(zhì)，謹慎選擇合作伙伴，輔助社會資本方的經(jīng)營，并將項目收益、風險分擔等社會資本方關(guān)注的事項寫入剛性制度中，讓社會資本方對政府承諾的履行充滿信心；同時，社會資本方也應(yīng)提供切實可行的PPP項目可行性報告，并在項目運行中積極履行項目合同中的義務(wù)。

可見，PPP公益與私益的關(guān)系實質(zhì)上是競爭性的合作關(guān)系，表現(xiàn)為以良性競爭為手段，以公共利益目標為最高價值追求②陳婉玲：《公私合作制的源流、價值與政府責任》，《上海財經(jīng)大學學報》2014年第5期。，以積極合作為最終目的的利益互動。競爭性合作關(guān)系是PPP模式本土化的基石，形成競爭性合作關(guān)系的關(guān)鍵在于公權(quán)力的有效制約和私權(quán)利的公平配置，這兩個關(guān)鍵點是PPP利益協(xié)調(diào)機制的核心。

（二）契約與非契約利益互補關(guān)系

契約關(guān)系與非契約關(guān)系貫穿于PPP項目的始終，契約關(guān)系明確但不完整，非契約關(guān)系對契約難及之處予以控制，避免出現(xiàn)約束空白，由此形成非契約資源的控制權(quán)，簡稱剩余控制權(quán)③它是在契約中事先不能規(guī)定的那份控制權(quán)的權(quán)力。所以，相對于條款列明的或已作規(guī)定的特定控制權(quán)來說，它們就成了剩余控制權(quán)。參見[美] 奧利弗?E.威廉姆森：《治理機制》，王建、方世建譯，中國社會科學出版社2001年版，第88頁。；非契約關(guān)系高效但隱匿，需要契約關(guān)系的不斷吸納予以凈化。如此，剩余權(quán)益控制權(quán)的配置方能符合正義。在PPP模式中，契約關(guān)系與非契約關(guān)系的互補有助于PPP模式的制度優(yōu)勢和價值的實現(xiàn)。

一方面，PPP模式強調(diào)權(quán)利和義務(wù)對稱的契約關(guān)系。從某種意義上講，PPP項目就是各方參與者締結(jié)的多個契約的集合。其中，短期契約、中期契約和長期契約縱橫交錯，形成多組結(jié)構(gòu)復雜的契約關(guān)系。這些契約關(guān)系對PPP項目的順利運行意義重大，它們通過對項目資源所有者之間的權(quán)利、義務(wù)和責任進行公平配置，為項目各方盡快發(fā)展出長期而穩(wěn)定的競爭性合作伙伴關(guān)系提供明確的依據(jù)。實踐證明，內(nèi)容相對完備且權(quán)利義務(wù)配置公平的契約對PPP項目有效運行是至關(guān)重要的。

另一方面，PPP模式關(guān)注以剩余控制權(quán)為核心的非契約關(guān)系?，F(xiàn)實經(jīng)濟生活復雜多變，試圖在契約訂立之初對所有事項均作出明確約定是不可能的，合作關(guān)系的“長期性”加劇了PPP模式中契約的不完全性，也增加了非契約資源①克萊因認為非契約資源是多種契約可替代性治理工具的組合，諸如聲譽、習俗、慣例、物質(zhì)資本產(chǎn)權(quán)等。這些彈性治理工具的使用，能夠節(jié)省簽約成本，并增加契約關(guān)系的彈性或適應(yīng)能力。彈性治理工具越有效，明確的契約關(guān)系中的規(guī)定就越簡單，有時候甚至根本不需要明確的契約，也就是說，更有彈性的可替代性治理工具的存在使得初始的不完全契約變得更加不完全。參見Klein B.，Transaction Cost Determinants of Unfair Contractual Arrangements.The American Economic Review，1980，70（2）：356-362。的基數(shù)。非契約資源對PPP項目而言，其價值遠高于提供私人產(chǎn)品的商業(yè)項目。但非契約資源具有典型的工具性，它既能補充契約的不足，也能加劇契約不完全性造成的損失。可見，剩余控制權(quán)的公平配置至關(guān)重要。

PPP模式中的契約與非契約利益是一種互補關(guān)系。在PPP模式中，契約的制定、修改程序須盡量將契約外資源中的私人權(quán)益吸納進來，以便將其凈化為公益占主要成分的“準公共資源”。如此，非契約資源控制權(quán)的配置方能趨向正義，從而形成契約與非契約利益的良性互補。例如，在PPP項目采購階段，項目實施機構(gòu)須發(fā)布公告并邀請社會資本方及與社會資本合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，政府在決定社會資本候選方時并沒有項目協(xié)議，社會資本方受邀與否也并不取決于報價的高低，而主要取決于“在先信賴關(guān)系”。政府過去與社會資本方合作建立的信賴關(guān)系是典型的非契約資源，這類資源的收集與判斷應(yīng)由政府掌握。

（三）核心利益、一般利益和邊緣利益共生關(guān)系

社會資本方參與PPP項目的基礎(chǔ)是其投資回報率的充分保障，這種保障性的來源包括終端用戶付費、政府缺口補貼和政府直接購買三個方面。正是基于PPP模式獨特的投資回報機制，各方利益相關(guān)者②在PPP項目中利益相關(guān)者可以劃分為三個層次：第一、二層次是資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離層面的利益相關(guān)者，如委托代理關(guān)系中的項目公司、公共機構(gòu)、建設(shè)承包商、經(jīng)營公司、擔保公司、擔保信托；第三層次則是社會關(guān)系層面的利益相關(guān)主體，包括基礎(chǔ)設(shè)施使用者、社會資源擁有和使用者、納稅人、社會就業(yè)階層等。圍繞各自的利益訴求形成了多層利益關(guān)系。以利益主體與PPP項目的關(guān)聯(lián)性為分類標準，可以將PPP多層利益關(guān)系分為核心利益關(guān)系、一般利益關(guān)系和邊緣利益關(guān)系：（1）PPP核心利益關(guān)系由項目公司（SPC）中的社會資本投資者、政府指定的參股機構(gòu)（職能部門或事業(yè)單位）和起監(jiān)督作用的其他政府部門（項目實施機構(gòu)等）構(gòu)成，這類利益關(guān)系因與PPP項目的關(guān)聯(lián)性最為緊密而被界定為核心利益關(guān)系；（2）PPP項目一般利益關(guān)系是由項目公司與有合作關(guān)系的金融機構(gòu)、承建商、供應(yīng)商、運營商、擔保機構(gòu)和保險公司等利益相關(guān)者間基于私益形成的以契約為主的利益關(guān)系；（3）邊緣利益關(guān)系是指項目公司與終端用戶、納稅人、新聞媒體、環(huán)保人士與部門等基于公益而形成的利益關(guān)系。

首先，PPP項目公司的雙重身份決定其成為利益關(guān)系之核心。在PPP項目中，項目公司有著區(qū)別于其他企業(yè)實體的雙重職能，即營利性職能與公共性職能，并以公共性職能為其最高職能。在項目籌建之初，項目公司既承載著社會資本方對市場回報的合理預(yù)期，又肩負著政府讓渡的項目管理與協(xié)調(diào)職責和保障實現(xiàn)公益的使命?！癙PP項目公司的設(shè)立、運行、對社會資本回報率的保障作用、項目公司社會責任（SPCSR）等事項無疑都是PPP項目順利運行的核心問題，特別是在對倫理道德問題有極高敏感性的項目運行環(huán)境中（如中國），PPP項目公司社會責任對公益的保障作用更加明顯”，③Siering J.，Svensson A.，Managing External Stakeholder Relationships in PPP Projects，Chalmers University of Technology，Gothenburg, 2012，p.3.這使得項目公司成為PPP利益關(guān)系的核心。其次，項目公司與其他市場主體間的交易關(guān)系因?qū)椖拷ㄔO(shè)、運營、擔保等重要事項的推動作用，成為利益關(guān)系的重要組件，為描述其重要性次于核心利益關(guān)系，將它稱為一般利益關(guān)系。PPP項目公司設(shè)立后，選擇實力強大、經(jīng)驗豐富、技術(shù)過硬、責任心強的企業(yè)負責項目運行的某一環(huán)節(jié)，將會保障整個項目的如期完工，提高項目質(zhì)量，并最終影響社會公共利益實現(xiàn)程度和社會公眾的幸福指數(shù)；此外，公共設(shè)施的真實用戶、消費者權(quán)益保護組織、土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人與相鄰權(quán)人、本地社區(qū)、受影響的商業(yè)主體、其他法定主體、新聞媒體、自然環(huán)境保護人士和相關(guān)部門等利益相關(guān)者雖然不直接介入PPP項目啟動、準備和采購等環(huán)節(jié)，卻可能對投資回報、工程質(zhì)量等事項造成間接影響，故將其界定為邊緣利益關(guān)系。

PPP模式竭力促成多層次利益關(guān)系處于和諧共生的狀態(tài)。PPP多層次利益關(guān)系與生物學的“互利共生”狀態(tài)最為相似之處當屬“若互相分離，皆不能生存”。PPP項目兼具營利性與公共性雙重目標并依賴于多層次利益關(guān)系共同作用方能實現(xiàn)。如果利益相關(guān)者脫離所屬利益關(guān)系，亦或某層面利益關(guān)系與其他層面利益關(guān)系互斥，項目的雙重目標皆無從談起。具體而言，在項目啟動階段，政府與選定的社會資本方進行多輪談判，將項目各階段營利性目標與公共性目標分解，分層管理，力圖在各層面達成共識。隨后，政府與社會資本方組建項目公司，由其承載項目多層次目標；項目公司運用融資、新技術(shù)利用和機制創(chuàng)新等特殊職能與一般性管理職能，完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，使邊緣利益關(guān)系中社會公眾的需求得以滿足，從而實現(xiàn)項目公共性；同時，項目公司通過用戶付費或政府購買等形式回收成本，獲得合理利潤。上述各環(huán)節(jié)目標的落實，皆有賴于各層次利益關(guān)系間的互利共生；反之，一旦認定項目存在重大質(zhì)量問題，社會公眾拒絕付費，政府也會因納稅人的質(zhì)疑收回財政補貼或用于購買服務(wù)的財政資金，項目的公共性與營利性目標均無法實現(xiàn)。因此，多層次利益互利共生關(guān)系為PPP模式竭力促成之局面，也是PPP利益協(xié)調(diào)的目標。

三、利益關(guān)系異化、根源與協(xié)調(diào)的價值

長期積累的經(jīng)濟社會問題將會在PPP模式本土化的過程中以各種利益關(guān)系異化的形式顯現(xiàn)出來，這些利益關(guān)系異化一旦處理不當，不僅影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展，降低公眾對政府的信用度，而且將損害民生福利，加劇社會階層的分化和矛盾，造成流動性障礙。因此，構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機制具有極高的理論價值與實踐意義，而系統(tǒng)分析PPP基本利益關(guān)系異化的表現(xiàn)形式和異化根源則是設(shè)計出科學合理利益協(xié)調(diào)機制的前提。

（一）基本利益關(guān)系異化的表現(xiàn)

基于利益分配不公、風險分擔不當、信息不對稱和性格差異等不同因素，PPP基本利益關(guān)系往往由競爭性合作、相互補充與共生狀態(tài)轉(zhuǎn)化為對抗狀態(tài)。在PPP公私利益競合關(guān)系中，利益相關(guān)者之間因社會角色不同和行為預(yù)期不一致等因素導致的對抗，使公私利益的合作關(guān)系異化為破裂狀態(tài)；在契約與非契約利益互補關(guān)系中，利益相關(guān)者因契約不完全性與非契約隱蔽性等因素導致的對抗，使契約與非契約利益之間的互補關(guān)系異化為互斥狀態(tài)；多層次利益共生關(guān)系中的利益相關(guān)者，因信息不對稱、目標不一致等因素導致的對抗，使多層次利益共生關(guān)系異化為疏離狀態(tài)。

首先，公私利益競合關(guān)系是評判PPP項目運行狀況的直接依據(jù)，它的異化對項目目標的實現(xiàn)構(gòu)成了巨大威脅。競爭性合作關(guān)系的異化包含兩個意向：由良性競爭異化為惡性競爭和由積極合作異化為消極合作。異化的結(jié)果是唯一的，即競爭性合作關(guān)系的破裂。具體表現(xiàn)為三個方面：（1）政府與社會公眾之間利益競合關(guān)系的異化。這一關(guān)系的實質(zhì)是公共性政府與自利性政府的博弈關(guān)系。社會公眾在PPP項目運行中始終處于弱勢，須依靠政府對項目的有效監(jiān)管滿足其對公共品的需求。如果政府主管部門消極不作為或采用尋租的方式謀求私益，則會對社會公共利益造成極大的損害。（2）社會資本方與政府之間利益競合關(guān)系的異化。政府與社會資本方的良性競爭與積極合作能夠緩解政府財政壓力，提高公共品供給效率；同時，社會資本方也會獲得更多投資機會，獲得長期穩(wěn)定的投資回報。但是，政府主管部門濫用職權(quán)，干預(yù)項目公司經(jīng)營，向社會資本方索取高額回扣等情況都將導致雙方利益關(guān)系趨于惡化。（3）社會資本方與社會公眾之間競合關(guān)系的異化。PPP模式有其獨特的法權(quán)結(jié)構(gòu)①“法權(quán)”作為“權(quán)利和權(quán)力”的統(tǒng)稱，是法定權(quán)利和法定權(quán)力的統(tǒng)一體，權(quán)利的主體為社會個體，內(nèi)容為法律承認和保護的社會個體利益；權(quán)力的主體為公共機關(guān)和準公共機關(guān)，內(nèi)容為法律確認和保護的社會公共利益。參見童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第175-194頁。，該法權(quán)結(jié)構(gòu)以公共權(quán)力和私權(quán)利互動為工具，保障社會權(quán)利的實現(xiàn)。具體而言，政府通過PPP項目引入社會資本參與公共服務(wù)，其最終目的是滿足社會公眾對公共事業(yè)需求的社會權(quán)利。但由于社會權(quán)利處于權(quán)力與權(quán)利互動機制的外部，作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的終端用戶，社會公眾無法參與項目公司運營，社會權(quán)利的落實缺乏保障，邊緣利益關(guān)系中社會權(quán)利將出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”。

其次，在PPP項目中，公司雙重目標的實現(xiàn)不僅須依靠契約關(guān)系對權(quán)利義務(wù)的約束，還須重視現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)對剩余控制權(quán)的合理配置。但是，如果契約關(guān)系的一方蓄意阻撓或故意忽視非契約要素的吸收，濫用非契約資源控制權(quán)，將會導致契約與非契約互補關(guān)系的異化。以內(nèi)地首例BOT項目“泉州刺桐大橋”為例，在項目啟動初期，刺桐大橋項目以簡單的文件替代了整套契約設(shè)計，而非契約資源的控制權(quán)配置機制也沒有建立，政府與社會資本方處于不對等的談判地位，導致刺桐大橋以一敵七的尷尬局面。

再次，利益?zhèn)鲗C制的失效將導致多層利益共生關(guān)系的異化。PPP項目的營利性與公共性源自于核心利益關(guān)系，在項目公司與融資商、承建商、供應(yīng)商等市場主體之間形成的一般利益關(guān)系中得以孕育，并在邊緣利益關(guān)系之中得以落實，由此形成層層相扣的利益?zhèn)鲗C制。但是，多層次利益關(guān)系縱橫交錯，由內(nèi)而外的利益?zhèn)鲗C制并非總是奏效的。如果因傳導機制失效致使利益關(guān)系的互利共生狀態(tài)被打破，將會產(chǎn)生嚴重后果。以美國加州91號快速路PPP項目為例，加州交通部以及橙縣交通局與私營合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91號快速路”項目簽訂了特許經(jīng)營合同，政府承諾在2030年之前不在該項目沿線兩側(cè)1.5英里范圍內(nèi)新建、升級、拓寬具有競爭性的道路，然而，隨著橙縣經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，91號公路上的交通擁堵和安全問題日趨嚴峻，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，加州交通部宣布在91號公路上新建車道并連接到附近的另一條公路。政府的違約行為導致該項目核心利益關(guān)系破裂，項目最終以政府回購的方式提前終結(jié)。在該項目中，因政府的違約，參與該項目的社會資本方利益受損，社會公眾也未能從項目中受益。從長遠看，社會資本方對其他PPP項目會更加謹慎選擇乃至不再參與該州的PPP項目，這一不良后果對PPP模式的拓展將產(chǎn)生巨大的阻礙作用。

（二）基本利益關(guān)系異化的根源

第一，社會公共利益普遍性與社會資本利益專屬性的不對稱是導致公私利益競合關(guān)系異化的基礎(chǔ)性原因。公私合作（PPP）伙伴關(guān)系將社會資本引入公共產(chǎn)品和服務(wù)，力圖以社會資本合理逐利性為手段，滿足社會公眾對公共利益的需求，形成公共品供給多元化格局。但這種“涓滴效應(yīng)”是潛在的，而非顯在的表象；是外生的，而非內(nèi)在的必然。②涓滴理論（Trickle-down Theory）是新自由主義經(jīng)濟學的精髓。依據(jù)涓滴理論，PPP模式中社會資本營利性最終能夠自然惠及社會各階層，如水之向下“涓滴”。參見斯蒂格利茨：《不平等的代價》，張子源譯，機械工業(yè)出版社2013年版，第7頁。換句話說，PPP利益結(jié)構(gòu)中私益的外溢與公益的積累并不對稱，私益向公益的轉(zhuǎn)化路徑需人為建構(gòu)；另外，政府自利性、階級性與社會性的矛盾加劇了公私利益競合關(guān)系異化的可能。政府在PPP項目中擁有超越一般合同權(quán)利的“特權(quán)”，賦予政府超越權(quán)利的“特權(quán)”有其正當性，因為政府要運用“特權(quán)”保障PPP項目公共性的實現(xiàn)。但政府“特權(quán)”的正當性并非一成不變。①約翰?穆勒：《論自由》，孟凡禮譯，廣西師范大學出版社2011年版，第131-132頁。政府的自利性有時可以為實現(xiàn)PPP項目公共性目標提供內(nèi)在的激勵動力，關(guān)鍵在于找到政府自利性與階級性、社會性的最佳平衡點，以權(quán)利的配置和權(quán)力的制衡為中心，保障政府社會性對PPP項目公共性的順利傳導。

第二，契約的不完全性和非契約的隱蔽性導致契約與非契約利益互補關(guān)系異化。哈特和格羅斯曼提出的不完全契約理論認為，由于契約是簽約方基于主觀評估而做出的，未來的不確定性導致了事物的不可預(yù)期，不完全契約是客觀存在的。“契約的不完全性激發(fā)了交易主體后契約機會主義行為的動機，而資產(chǎn)專用性帶來的可占用準租又使這種機會主義行為有可能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實”。②Hart O.，Moore J., Foundations of Incomplete Contracts.The Review of Economic Studies，Vo1.66，1999，pp.115-138.在PPP項目中，政府可以在契約再談判時利用社會資本方資產(chǎn)專用性依賴，以中止、替代相威脅，要求社會資本方增加風險分擔，降低所定之收益率，接受政府對契約條款實質(zhì)內(nèi)容的改動；反之，社會資本方也可以利用不完全契約的漏洞和監(jiān)督執(zhí)行的困難來減少專用性投資。此外，各方在再談判時對修正條款的爭論又會耗費大量的資源，增加了交易成本。③富蘭克?H.奈特：《風險、不確定性和利潤》，王宇、王文玉譯。中國人民大學出版社2005年版，第30-35頁。非契約關(guān)系的隱蔽性通常以PPP項目公司治理結(jié)構(gòu)、公司內(nèi)部各部門間的協(xié)作關(guān)系、公司的業(yè)內(nèi)信譽、品牌知名度、公司歸屬感和社會責任感等形式出現(xiàn)。④李廣海、陳通：《現(xiàn)代決策的基石：理性與有限理性研究述評》，《統(tǒng)計與決策》2008年第3期。具體而言，PPP模式中各要素主體間潛藏大量的非契約關(guān)系。比如在政府購買型PPP模式中，政府與社會公眾之間既不存在嚴格意義上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，又不存在有償?shù)膫鶛?quán)債務(wù)關(guān)系；項目公司與其他市場主體間在業(yè)務(wù)往來中的相互體諒與換位思考也經(jīng)常發(fā)生；政府與社會資本方之間雖然存在購買協(xié)議，但因公共品使用者并非政府，導致政府、項目公司與用戶間組成的關(guān)系成為契約關(guān)系與非契約關(guān)系的混合體。非契約關(guān)系具有契約關(guān)系所欠缺的彈性和適應(yīng)能力，可以通過自身的權(quán)力分割與配置機制協(xié)調(diào)利益沖突。同時，非契約關(guān)系的隱蔽性和變動性又會限制其作用范圍。

第三，多層次利益共生關(guān)系也往往因利益的博弈和偏好產(chǎn)生異化。以核心利益關(guān)系中政府與社會資本方的博弈為例，政府、社會資本方各自擁有PPP項目得以運行的專屬核心資源，這些專屬資源具有高度互補性。但政府與社會資本方的利益訴求存在巨大差異，在將專屬資源讓渡給PPP項目公司的同時，雙方也將各自的價值取向一并遷移其中，從而使項目公司在設(shè)立之初就兼具社會資本方營利性和政府公共性之雙重屬性，并存在異化的潛在風險：一方面，項目公共性的實現(xiàn)須以營利性為手段，但營利性的過度膨脹又必將阻礙項目公共性的實現(xiàn)；另一方面，如果監(jiān)管不力，政府可能以公共性為幌子掩蓋自利性目的，如利用調(diào)價機制將風險推到社會資本身上，影響項目有效履行；一般利益關(guān)系中項目公司與其他市場主體的營利性偏好也可能影響到利益關(guān)系的共生狀態(tài)。PPP項目公司與承包商、建筑商、運營商、供應(yīng)商、保險公司等市場主體為PPP項目的運行提供了特定市場資源，各自在考量自身特點和能力的基礎(chǔ)上承擔著PPP項目的部分專屬經(jīng)濟職能。同時，在PPP項目范疇內(nèi)，這些特定專屬資源會產(chǎn)生“乘法效應(yīng)”⑤乘法效應(yīng)是指用很少的成本（包括精神和物質(zhì)的），換取更多的效益。其理論支撐源于約翰·梅納德·凱恩斯（1883-1946）著名的《就業(yè)、利息和貨幣通論》中的收入乘數(shù)原理。，保障PPP項目在全壽命期內(nèi)社會公共職能的順利運行。但我們也應(yīng)清醒地認識到，市場主體的利益訴求并不會因PPP項目的公共性而有所改變。無論是以社會資本為控股股東的PPP項目公司，還是項目的承建者、運營方等市場主體，它們對PPP項目作出投資決策，分擔項目風險，參與項目建設(shè)、運營的根本出發(fā)點是為了投資回報，從而形成社會資本方的營利性偏好。如果這種營利性偏好在必要與合理的范圍內(nèi)得以滿足，那么它將成為項目公共性實現(xiàn)的動力；如果這種營利性偏好處理不當，將導致其反噬項目公共性。

（三）基本利益關(guān)系協(xié)調(diào)的價值

基本利益關(guān)系的和諧與融洽對于PPP項目長期穩(wěn)定開展至關(guān)重要。只有倡導良性競爭與積極合作，才能展現(xiàn)PPP制度創(chuàng)新的優(yōu)勢；只有彰顯契約與非契約的互補，才能保障權(quán)利（力）配置符合正義；只有竭力促成多層次利益關(guān)系的互利共生，才能使項目雙重目標皆得以實現(xiàn)。反之，一旦競爭性合作異化為破裂、互補關(guān)系異化為互斥、共生關(guān)系異化為疏離，不僅造成項目資產(chǎn)的損失，還將對項目外公私權(quán)益構(gòu)成巨大的威脅。

2000年初，長春市排水公司與香港匯津公司合資建立匯津（長春）污水處理有限公司（即匯津長春），合同期限為20年。同年7月，市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》（下文簡稱《專營辦法》）作為公私合作的匯津（長春）污水處理有限公司的運營依據(jù)。然而，項目正式運營不到3年，市政府出于各種考慮廢止了《專營辦法》，排水公司長期拖欠匯津長春污水處理費，導致匯津長春最終停產(chǎn)，數(shù)百萬噸污水直接排入松花江。該事件衍生的外部性問題一方面證明PPP基本利益關(guān)系異化所產(chǎn)生的嚴重危害，另一方面也表明構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)實價值。PPP利益協(xié)調(diào)機制不僅能降低因政府政策變更、審批延誤、決策失誤、信用喪失和腐敗等因素引發(fā)的風險概率，還能保障社會資本方融資、市場收益、商業(yè)競爭豁免等方面的交易安全，保證社會資本方合理回報率，凸顯其自主經(jīng)營權(quán)，激發(fā)社會資本參與合作的積極性；不僅能發(fā)揮契約對權(quán)利與義務(wù)對稱性的明確約束作用，還能實現(xiàn)剩余控制權(quán)的公平配置；不僅能進行目標分層管理與信息充分披露，還能通過項目質(zhì)量驗收與后評價制度，實現(xiàn)公共利益最大化?？傊瑓f(xié)調(diào)機制以私權(quán)利的公平配置與公權(quán)力有效制約為中心，優(yōu)化公共事業(yè)多元供給結(jié)構(gòu)，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)產(chǎn)出效率，化解各方利益相關(guān)者之間的矛盾，保障項目產(chǎn)生之利益的公平分配。

四、PPP利益協(xié)調(diào)機制的框架設(shè)計

鑒于PPP利益關(guān)系的復雜性和利益關(guān)系異化的長期性與普遍性，利益協(xié)調(diào)理應(yīng)成為政府與社會資本有效合作的核心和基礎(chǔ)。PPP利益協(xié)調(diào)機制的基本框架如圖1所示：

圖1 PPP利益協(xié)調(diào)機制結(jié)構(gòu)圖

（一）制度約束和激勵保障PPP利益關(guān)系的協(xié)調(diào)

首先，利益協(xié)調(diào)機制預(yù)期效果得以發(fā)揮的關(guān)鍵是對政府行為的有效約束。權(quán)力清單制度能夠明確界定政府干預(yù)項目經(jīng)營的條件、權(quán)限、責任等重要事項，在避免政府過度干預(yù)的同時，發(fā)揮其監(jiān)管職能，保障項目公共性的落實。①謝建平：《權(quán)力清單制度：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)》，《華東師范大學學報》（哲學社會科學版），2014年第6期。因此，優(yōu)化政府權(quán)力清單制度是利益協(xié)調(diào)機制的重要組成部分，須明確政府在PPP決策、運行中的具體權(quán)責，以權(quán)力清單避免過度干預(yù)。（1）政府應(yīng)進行項目可行性準確評估與物有所值精確比較，依法擇優(yōu)選擇候選中標者，與其進行合作協(xié)議的談判，并確定最終中標方，簽署合作協(xié)議；（2）政府應(yīng)保證政策與法律的連續(xù)性和穩(wěn)定性，對PPP項目的運營情況進行全程監(jiān)管②為落實全稱監(jiān)管和避免政府規(guī)劃、決策、實施與監(jiān)管功能的錯位，須以法律形式明確區(qū)分政府的PPP項目規(guī)劃、決策主體與PPP項目談判、合作和實施主體，以法律手段建立一個有別于政府PPP決策與實施部門且獨立執(zhí)行監(jiān)管政策的監(jiān)管機構(gòu)。參見陳婉玲：《基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)PPP模式獨立監(jiān)管研究》，《上海財經(jīng)大學學報》2015年第17卷第6期。，并對社會資本方融資行為給予適當幫助；（3）項目終止后，政府應(yīng)負責辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)，對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并公示評價結(jié)果，以作為政府開展PPP模式管理與決策工作的參考依據(jù)。③參見財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）第13-20條、第33-35條。

其次，參與PPP項目的社會資本方在與政府博弈過程中常常處于弱勢地位，這種弱勢集中表現(xiàn)為社會資本方合理投資回報和經(jīng)營自主權(quán)難以保障兩方面。為了鼓勵社會資本方積極參與PPP項目，必須設(shè)計并落實社會資本激勵制度。例如，決定社會資本方投資回報率的制度主要有定價、價格臨時調(diào)整兩個方面。購買方（政府與終端用戶）總是希望公共產(chǎn)品或服務(wù)物美價廉，而社會資本方則期望收益最大化。同時，PPP項目運行的市場環(huán)境（通貨膨脹率、利率、匯率等）可能發(fā)生巨大變化，如沒有與物價指數(shù)等市場因素掛鉤的價格精準調(diào)整機制，社會資本方將因不確定因素過多而放棄該領(lǐng)域的投資。因此，政府須通過合理的定價與調(diào)價機制找到雙方最佳平衡點。④王洪強、李皓、程敏：《公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目定價研究—基于污水處理項目的定價模型應(yīng)用》，《價格理論與實踐》2015年第11期。北京地鐵4號線PPP項目的成功實施，一方面得益于政府方的積極協(xié)調(diào)，為項目推進建立有力的政策保障體系；另一方面就是通過票價補償、返還機制和客流控制等，滿足社會資本方合理預(yù)期收益，提高了北京市軌道交通領(lǐng)域的管理和服務(wù)效率；另外，社會資本方經(jīng)營自主權(quán)得以維系的關(guān)鍵因素是防止政府過度干預(yù)與融資能力的增強。政府過度干預(yù)的禁止須由權(quán)力清單制度予以規(guī)制；而融資能力的增強除了依靠社會資本方通過改善PPP項目的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、資產(chǎn)狀況以及調(diào)整公司未來經(jīng)營格局贏得融資信譽外，政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)约岸愂招刨J優(yōu)惠政策等手段，也是拓寬社會資本方融資渠道、降低社會資本方融資成本的有效措施。

當然，解決PPP項目因利益關(guān)系異化導致合作失敗問題的重要途徑是建立社會資本方提前介入的PPP項目的協(xié)商與再談判機制。該機制能夠加強社會資本方平等協(xié)商與議價能力，是增進政府與社會資本雙方了解、建立互信的必經(jīng)之路。在協(xié)商與再談判機制的設(shè)計中，應(yīng)注意以下問題：（1）協(xié)商與再談判機制要制度化、規(guī)范化；（2）協(xié)商與再談判過程應(yīng)盡量有公示性，以此降低政府部門違法、違規(guī)的風險；（3）政府方在整個協(xié)商與談判過程中不能違反公開招標、機會均等的原則做出中標的承諾。

（二）契約與非契約約束保障權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)

設(shè)計契約與非契約約束機制的目的是為實現(xiàn)契約約束機制與非契約約束機制功能最大化，并協(xié)調(diào)二者所生利益互補關(guān)系的異化問題。通過契約的制定與修改，利益相關(guān)者能夠?qū)@風險與救濟等焦點問題竭力達成的共識通過權(quán)利和義務(wù)的配置不斷吸納和確定下來，以備后事定紛止爭；通過非契約資源的明確配置，利益相關(guān)者能夠憑借剩余控制權(quán)對契約無法涵蓋的部分予以彌補，從而達到解決爭端的目的。因此，契約與非契約約束機制在協(xié)調(diào)機制中起到不可替代的作用。

契約對行為的約束優(yōu)勢明顯，但缺陷也同樣突出。政府與社會資本方所處地位的強弱容易導致二者信息不對稱和項目風險的轉(zhuǎn)嫁①Rutgers J. A.，Haley H. D.，Project risks and risk allocation. Cost Engineering，1996，38（9）：27-30.，處于弱勢的社會資本方希望項目執(zhí)行前與政府達成一組精密的契約，保障其投資回報率和經(jīng)營自主權(quán)，“但現(xiàn)實的不確定性決定了交易雙方不可能在事前締結(jié)一個能夠覆蓋全部交易情況的完全契約”，②王濤，趙守國：《董事會制度：成因、作用及啟示》，《西北工業(yè)大學學報》（社會科學版）2005年第6期。在契約各方重新談判時，又極易出現(xiàn)一方憑借另一方專用性投資而進行的“敲竹杠”行為，③楊瑞龍、聶輝華：《不完全契約理論：一個綜述》，《經(jīng)濟研究》2006年第2期。為獲得決策和運營的效率，剩余控制權(quán)的配置極為重要。剩余控制權(quán)行使的最終目的在于取得剩余資源索取權(quán)，從治理角度而言，兩者應(yīng)當相互對應(yīng)。④Hart O.，Moore J.，F(xiàn)oundations of Incomplete Contracts. Review of Economic Studies，1999. 66（1）：115-138.那么，剩余資源索取權(quán)如何配置呢？有學者認為，應(yīng)當將PPP契約外剩余資源索取權(quán)配置于公共部門，“因為公共部門要對最后的結(jié)果負責，而私人部門的責任已經(jīng)被合同條款嚴格地設(shè)定了，所以這些未在合同中界定的風險只能由政府承擔?！雹軫roud J.，The Private Finance Initiative；Risk，Uncertainty and the State，Accounting，Organizations and Society，2003，28 （6），p. 582.該理論最大的弊端在于對國家理性的過度夸大，實際上，期待政府對契約外剩余權(quán)益進行公益與私益二元劃分的想法本身就是非理性的，期待政府運用剩余資源索取權(quán)對社會資本方蒙受的損失進行缺口補貼也存在太多不確定性。

為發(fā)揮契約機制與非契約機制的互補作用，應(yīng)建立專門委員會，通過公正的程序設(shè)計，劃分契約外剩余權(quán)益的屬性，提高契約對外部剩余私益的吸納效能，明細行使剩余公益控制權(quán)的主管機關(guān)。具體而言，政府應(yīng)組建專門委員會就契約的補充和非契約資源的控制權(quán)配置問題予以商討。該委員會的成員應(yīng)由多方代表組成。實際上，這一做法已是國際慣例。以美國眾議院548號法案⑥HR 1108-Cross-Border Trade Enhancement Act of 2013. As a result of our collaboration with ABC and VP of Policy Ben Brubeck，we will be posting legislative developments regularly. The most recent tracker （updated July 2013） can be found at：http：//www.ncppp.org/mo1113c/legislative-developments/federal/，訪問時間：2016年9月25日。規(guī)定的墨西哥—美國經(jīng)濟合作委員會為例，該委員會以指導美國邊境地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施為手段，促進美國經(jīng)濟復蘇和就業(yè)提升。法案將委員會成員分為有投票表決權(quán)成員和無投票表決權(quán)成員兩部分。有投票表決權(quán)成員由16人組成，無投票表決權(quán)成員由2人組成。委員會18人團隊的構(gòu)成，一方面反映出法案在公私合作伙伴關(guān)系中對社會資本方的偏重，這與美國新自由主義和市場至上的理念相契合；另一方面反映出美國聯(lián)邦立法解決各州利益沖突的途徑——表決權(quán)平等。此外，該委員會的權(quán)力范疇還包括舉行聽證權(quán)、發(fā)出傳票決定權(quán)、訂立合同權(quán)、聯(lián)邦政府機構(gòu)信息獲取權(quán)、聯(lián)邦政府機構(gòu)協(xié)助獲得權(quán)和獲得郵政服務(wù)權(quán)。我國在專門委員會成員構(gòu)成方面，應(yīng)重點考慮公益代表方在委員會的比例和權(quán)利結(jié)構(gòu)兩方面問題。⑦Tah J.H.M.，Carr V.，Towards a framework for project risk knowledge management in the construction supply chain. Advances in Engineering Software，2001，32（10-11）：835-846.關(guān)于特定PPP契約的制定、補充與非契約資源的配置事項，必須經(jīng)專門委員會的表決方可通過。尤其重要的是，須將為公益而生成的PPP項目非契約資源控制權(quán)配置于該委員會，讓委員會指導政府和社會資本方出現(xiàn)在抵御風險最合適的位置上，①劉新平、王守清：《試論PPP項目的風險分配原則和框架》，《建筑經(jīng)濟》2006年第2期。如此，方能形成PPP項目契約與非契約的互補關(guān)系，實現(xiàn)社會資本方合理收益和公共利益雙贏的局面。

（三）自我控制機制實現(xiàn)多方利益共贏

自我控制概念來源于心理學，是指人們克服沖動、習慣或自動化的反應(yīng)，有意識地掌控自己行為方向，抵制滿足直接需要和愿望的能力，其目的是為了執(zhí)行能帶來長期利益的目標指向的行為。②于斌、樂國安、劉惠軍：《自我控制的力量模型》，《心理科學進展》2013年第7期。在PPP語境下，自我控制中的“自我”指以政府和社會資本方為核心的利益相關(guān)者。為避免多層次利益共生關(guān)系的異化，政府與社會資本方均須將參與PPP項目的目標分解，在不同的目標層次尋找利益關(guān)系維系的平衡點；同時，注重項目相關(guān)信息的充分披露和共享，增進了解，為爭端解決打下堅實的基礎(chǔ)。此外，通過自覺的項目工程質(zhì)量驗收與評價制度保障具體項目公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。

1. 政府與社會資本方目標分層管理

政府對PPP項目的指導需要有一個完整的目標體系。社會資本方通過與政府主管機構(gòu)的及時溝通與談判，協(xié)調(diào)營利性微觀個體目標、政府主管機構(gòu)的中觀監(jiān)管目標和公共性宏觀整體目標之間的關(guān)系，從而形成目標分層管理模式，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益雙重最大化共贏共生的格局，這顯然更符合PPP項目的宗旨。我國PPP的政策目標已經(jīng)一變再變，顯然并不清晰。PPP模式承載著“剝離政府性債務(wù)”、“提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率”、“政府職能轉(zhuǎn)變”以及“國資國企改革”多重目標，只有政府與社會資本才能夠做到目標的分層管理和合理組合，PPP模式才能得到有效的開展（見表1）。

表1 PPP項目目標分解③

2. 項目信息充分披露

高質(zhì)量的PPP信息披露能夠達到吸引社會資本、增加對政府信任、確保物有所值和減少腐敗風險的目標。我國PPP信息披露主要圍繞PPP項目本身進行，相比較而言，世界銀行PPP信息披露范圍則比我國要廣泛，其信息披露范圍包括兩個層面：第一層面是必須披露的內(nèi)容，主要涉及制度環(huán)境信息的披露，包括PPP的政治環(huán)境、法律和政策框架、過程和制度以及對商業(yè)秘密的指引等問題；第二層面是推薦信息披露的內(nèi)容，包括立法或政策具體規(guī)定、指引明細、采購前信息披露、采購后信息披露、秘密信息、標準合同規(guī)定等方面。我國PPP信息披露的范圍應(yīng)借鑒世界銀行PPP推薦披露的信息內(nèi)容適當擴大，以更好、更全面地反映PPP項目的全貌（見表2）。④World Bank. Frame work of Disclosure in Public-Private Partnership Projects. http://pubdocs.worldbank.org/en/ 773541448296707678/Disclosure-in-PPPs-Framework.pdf，訪問時間：2015年11月24日。

表2 世界銀行PPP推薦披露的信息內(nèi)容

3. 項目工程質(zhì)量驗收與后評價制度

作為公共產(chǎn)品與服務(wù)供給體系的重要組成部分，PPP項目工程質(zhì)量驗收制度意義重大，項目工程能否滿足社會公眾對該公共事業(yè)項目的價值需求，只有通過質(zhì)量驗收才能給出答案。該制度主要涉及工程驗收主體和驗收內(nèi)容兩個方面。其中，驗收內(nèi)容至少應(yīng)包括項目質(zhì)量、工期、功能和施工程序四方面是否符合合同要求。同時，PPP項目后評價制度對PPP項目而言，意義更加重大。PPP項目后評價機構(gòu)應(yīng)包括市場中介組織和政府后評價機構(gòu)兩類，項目后評價機構(gòu)圍繞“建成項目是否達到原定的規(guī)模、標準和內(nèi)容；建成項目是否能充分發(fā)揮其社會效益；項目使用單位有無變更建設(shè)功能和使用用途等”①李麗紅、高喜珍、崔木花：《財政投資項目后評價管理機制研究》，《商業(yè)經(jīng)濟》2004年第5期。分析項目實施過程的成績和問題并作出評價。在發(fā)達國家，對PPP項目進行后評價，已成為檢驗公私合作有效性和物有所值的重要手段。PPP項目后評價制度在我國還沒有完全采用，該制度的本土化須從以下三方面著手：（1）在專門立法中明確該制度的地位、作用、內(nèi)容和具體程序；（2）輔助立法規(guī)定，在公共投資項目監(jiān)督實踐中，應(yīng)當加強后評價人才的培養(yǎng)和積極促使社會中介組織發(fā)展；（3）在相應(yīng)的政府機構(gòu)內(nèi)部成立后評價組織，主要由發(fā)改委負責牽頭，按照職責分工和協(xié)調(diào)的要求，建立既有明確分工又能相互配合的政府后評價工作機構(gòu)。

五、余 論

許多PPP利益沖突與協(xié)調(diào)的研究屬于規(guī)范研究，重結(jié)論輕過程。本文引入類型化、二元化等研究方法且以基本利益關(guān)系為分析框架，對PPP基本利益關(guān)系的形成過程、異化過程和協(xié)調(diào)機制的建構(gòu)過程展開論述，力求增強制度操作性。本文的研究強調(diào)一個被忽視的問題：PPP基本利益關(guān)系具有正反兩面，存在由競爭性合作異化為破裂、互補關(guān)系異化為互斥、共生關(guān)系異化為疏離的風險。有效控制異化，必須構(gòu)建一個機制。我們還認為：構(gòu)建PPP利益協(xié)調(diào)機制所采取的方法和選取的要素組合決定了政府在PPP領(lǐng)域的角色定位。協(xié)調(diào)機制建構(gòu)正當，社會資本方會因回報和經(jīng)營自主權(quán)得以保障而激發(fā)潛能，提高項目產(chǎn)出效能，滿足社會公眾對公共品的需求；反之，PPP項目雙重目標則無法實現(xiàn)。同時，因利益關(guān)系異化衍生出的外部性也將對項目外權(quán)益造成巨大損害。因此，PPP利益協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建意義重大。

隨著PPP模式的逐步推進，內(nèi)部制度因素不斷創(chuàng)新，利益相關(guān)者在互動中形成的利益關(guān)系也將會日趨復雜。同時，這些利益相關(guān)者的利益訴求與世界觀會隨環(huán)境發(fā)生巨大變化，這種變化又導致特定利益關(guān)系變動。但PPP模式應(yīng)保持相對穩(wěn)定性，即對多變的社會現(xiàn)象做出合理“抗拒”。這即是說，PPP模式需要不斷改良，但這種改良應(yīng)控制在合理范圍內(nèi)，而我們對PPP模式中基本利益關(guān)系類型、異化和協(xié)調(diào)的討論即是對該模式合理改良的有益嘗試。PPP利益協(xié)調(diào)機制的設(shè)計應(yīng)以基本利益關(guān)系和諧共生為最高考量，通過政府權(quán)力清單、社會資本激勵和協(xié)商再談判制度的法治化，保障PPP利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)；通過契約與非契約機制對控制權(quán)分配與風險分擔，明確政府與社會資本權(quán)力（權(quán)利）邊界，保障權(quán)利（力）配置符合正義，消除利益沖突隱患；通過目標分層管理、信息充分披露和項目后評價制度的完善，指導PPP利益相關(guān)者克服沖動、理性控制自身偏好，共同維護長期穩(wěn)定的合作目標。本文構(gòu)建以制度保障、契約與非契約約束和自我控制為核心的“三位一體”利益協(xié)調(diào)機制，該機制若得以落實，將有效防止PPP運行中因各方利益分歧與關(guān)系異化導致的合作失敗，提高PPP運行效率，促進公共服務(wù)供給體制改革的順利進行。

Research on Coordination for the Interests of Public-private Partnership Model

Chen Wanling, Cao Shu
( Institute of Sciences，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China )

Coordination in interests of PPP projects is not only the focus of the governments and the social capital, but also the foundation of long and steady public-private partnership. Facing the diversification and dynamics of the interests of PPP, we need to abstract the “basic interests” pattern from specific PPP interests forms, namely the coopetition between public and private interests, the complementary relationship between contract and non-contract interests and the multilevel interests symbiotic relationship, face up to lots of risks, which are the alienation of the basic interests from competitive cooperation to rupture, from complementary relationship to mutual exclusion and from symbiotic relationship to dispersing state, and design institutional measures against these risks. Based on the two sides of the basic interests, this paper points out the roots and damage of the alienation of the basic interests of PPP, and affirms that alienation obstructed is the value of PPP coordination mechanism. In terms of logic map of the coopetition, complementary and symbiotic basic interests, it constructs the “trinity” coordination mechanism of PPP interests, which regards the system guarantee, contract and non-contract constraints and self-control as the core.

interests of PPP；type；alienation；coordination

D922.294

A

1009-0150(2017)02-0100-13

（責任編輯：海 林）

10.16538/j.cnki.jsufe.2017.02.009

2016-11-26

陳婉玲（1965－），女，福建惠安人，華東政法大學科學研究院教授，博士生導師；

曹 書（1982－），男，黑龍江牡丹江人，華東政法大學科學研究院經(jīng)濟法專業(yè)博士生。

③亞洲開發(fā)銀行：《公私合作手冊》2014年版，第3-5頁。網(wǎng)址：http://www.adb.org/zh/documents/public-partnership-ppphandbook, 訪問時間：2016年11月5日。