環(huán)境與資源保護(hù)法對(duì)環(huán)境保護(hù)的制約能力分析

王雨微+馬永雙

摘 要 在環(huán)境問題日益嚴(yán)重的背景下，國(guó)家頒布了修訂過的新環(huán)境保護(hù)法，以更大的執(zhí)法力度和執(zhí)法模式扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，但也存在著一些問題。本文分析了我國(guó)環(huán)?，F(xiàn)狀，介紹了我國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建，環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展與影響和環(huán)境保護(hù)法發(fā)揮的制約作用。

關(guān)鍵詞 環(huán)境保護(hù) 制約能力 法律體系

作者簡(jiǎn)介：王雨微，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院碩士，研究方向：環(huán)境危機(jī)管理與糾紛處理；馬永雙，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.375

一、前言

環(huán)境問題是與人類社會(huì)的發(fā)展相伴而行的，并在人類文明發(fā)展到一定程度時(shí)開始變得日益尖銳起來。在工業(yè)化普及之前，人類的生產(chǎn)率水平非常低，原始簡(jiǎn)陋的生產(chǎn)資料對(duì)環(huán)境的破壞輕微到可以忽略不計(jì)的程度。后來，隨著工業(yè)文明步伐的到來，人類把自己尊為“萬物之靈”，無視人與自然的和諧相處，不加節(jié)制地向大自然大肆索取、掠奪資源，并把工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)出的廢水廢氣廢物等各類污染物不加處理即向外排放，以至于發(fā)展到最后時(shí)，這種對(duì)環(huán)境和生態(tài)的破壞的狀態(tài)反過來嚴(yán)重影響到人類自身的生存與發(fā)展。這種危局迫使人類反思自己的愚蠢之舉。有識(shí)之士逐漸地提出了“人與自然和諧相處”和“走可持續(xù)發(fā)展之路”的理念和想法，各種意在對(duì)環(huán)境與資源實(shí)施有效保護(hù)的立法提上議事日程，各類環(huán)保組織大量涌現(xiàn)。

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀分析

我國(guó)的環(huán)境污染問題已經(jīng)到了非治理不可的程度。原來那條“唯GDP”與“先污染后治理”亦無任何可以轉(zhuǎn)圜的余地。環(huán)境污染的嚴(yán)重后果需要全社會(huì)埋單，比如華北地區(qū)甚至全國(guó)范圍之內(nèi)揮之不去的“霧霾”就是各類污染因素疊加的結(jié)果。環(huán)境污染案件的司法執(zhí)法情況有著很大的缺陷，一般只是追求對(duì)利益受損方的損害賠償，卻無人在于造成環(huán)境污染的企業(yè)對(duì)整體外部環(huán)境加害的受損害程度的大小，因而也就更不會(huì)有環(huán)境利益的代言團(tuán)體要求環(huán)境污染企業(yè)恢復(fù)環(huán)境原狀的法律訴求。污染企業(yè)的違法成本太低，經(jīng)常會(huì)以繳付輕微的罰款了事，造成了它們?cè)俅芜`法或者持續(xù)違法的沖動(dòng)。

各級(jí)政府唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是從。扭曲的政績(jī)觀決定了，在行為方式上，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不遺余力，對(duì)于環(huán)保行動(dòng)消極懈怠，甚至對(duì)環(huán)保部門的正常執(zhí)法加以約束和阻擾，使得環(huán)保部門未能真正承擔(dān)起監(jiān)管者的角色。環(huán)保執(zhí)法與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展似乎構(gòu)成了一對(duì)不可調(diào)和的矛盾。因?yàn)榄h(huán)保部門對(duì)問題企業(yè)的執(zhí)法行為會(huì)加重企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，進(jìn)而影響到當(dāng)?shù)氐亩愂账?。在上?jí)組織的協(xié)調(diào)下，這種情況大多以無關(guān)痛癢的輕微罰款金額而了事。更為不合理的是，對(duì)污染企業(yè)的罰款標(biāo)準(zhǔn)是十余年前制定的，一般無法起到以儆效尤的作用。排污費(fèi)反而成了污染企業(yè)洗白的一件遮羞布，污染企業(yè)在繳納了排污費(fèi)等費(fèi)用之后倒可以理直氣壯地大肆排放污染物了。這就使得我國(guó)的環(huán)境污染治理工作走進(jìn)了死胡同，環(huán)境污染問題愈來愈成為一個(gè)全局性的戰(zhàn)略問題了。

（一）我國(guó)自然資源保護(hù)的現(xiàn)狀

為了保護(hù)土地資源，我國(guó)出臺(tái)了《土地管理法》、《水土保護(hù)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等的一系列專門性的土地資源保護(hù)的規(guī)范性法律法規(guī)文件，主要對(duì)土地的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)、監(jiān)管、開發(fā)與治理關(guān)系進(jìn)行了法律上的調(diào)整。但是，這些土地法律法規(guī)存在著極大的缺陷。主要表現(xiàn)是，土地法律的執(zhí)行部門多而雜，管理功能混亂，缺乏效率。法律條款，原則性的規(guī)定較多，可執(zhí)行性的條款過少且不具有針對(duì)性，致使具體的執(zhí)法行為困難或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)過分?jǐn)U大了。對(duì)于土壤保護(hù)，只規(guī)定了應(yīng)采取的措施，而忽視了造成土壤污染應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。另外，沒有規(guī)定民間組織發(fā)揮監(jiān)督方面的內(nèi)容。

我國(guó)水污染的情況異常嚴(yán)重，因此制定了《水法》、《水污染防治法》和《水土保持法》等的相關(guān)法律規(guī)范，但是在立法與執(zhí)法中仍有很多問題。一是水資源管理部門重疊交叉設(shè)置，影響了管理效率。二是法律的執(zhí)法彈性太大，容易造成權(quán)力尋租行為的發(fā)生。三是水資源管理只停留在政府層面，缺少廣大民眾的積極參與機(jī)制。

礦產(chǎn)資源是一種重要的資源形式，國(guó)家雖然出臺(tái)了《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償征收管理規(guī)定》等，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，仍存在對(duì)資源的無序開發(fā)和破壞性開采等行為，采礦安全無法得到足夠的保障，礦產(chǎn)開采后沒有后續(xù)的治理恢復(fù)措施跟進(jìn)。

我國(guó)為保護(hù)森林和草原資源出臺(tái)了《森林法》、《森林法實(shí)施細(xì)則》、《森林病蟲害防治條例》、《草原法》和《草原防火條例》等法律性文件，但是森林和草原的生態(tài)破壞仍屢見不鮮。主要還是法律缺乏可操作性，執(zhí)法效率不高、缺少監(jiān)督機(jī)制，特別是民眾參與度不夠等問題。

在野生動(dòng)植物保護(hù)方面，我國(guó)出臺(tái)了《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《野生植物保護(hù)條例》和《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等法律法規(guī)。但是，由于高額利益的誘惑，盜捕盜賣野生動(dòng)植物的違法行為仍不少見，一些野生動(dòng)植物種類面臨滅絕的危險(xiǎn)。主要原因是，處罰力度不夠，無法構(gòu)成對(duì)野生動(dòng)植物資源的有效保護(hù)，沒有發(fā)揮廣大人民群眾監(jiān)督的威力。

（二）環(huán)境污染防治的現(xiàn)狀

環(huán)境污染是現(xiàn)代工業(yè)文明發(fā)展的胎記。環(huán)境污染對(duì)人體和其他生物構(gòu)成了生命健康權(quán)的損害。現(xiàn)在，環(huán)境污染對(duì)人類的影響是全方位的，天空、土壤、河流……無處不在，生物多樣性受到威脅，人類每天都在吞食自己一手制造的惡果。環(huán)境污染還造成了一系列的職業(yè)病。因此，防治環(huán)境污染已成為刻不容緩的大事，并已經(jīng)成為全社會(huì)的普遍共識(shí)。

環(huán)境污染造成的后果是非常嚴(yán)重的。比如，工廠排放的廢氣廢水會(huì)污染空氣、河流和土壤等，并可能滲溝到居民飲用的地下水，致使各種惡性疾病的發(fā)病率大幅提高，成為群體性侵害事件。再比如，居民大量使用含磷洗衣粉，污水排入河流湖泊之后，造成了水中的富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象，河流湖泊的生態(tài)平衡受到破壞，水質(zhì)下降，致使可供使用的淡水資源減少。

承受環(huán)境污染的人群具有不確定性和流動(dòng)性，而且一般在短期內(nèi)難以消除，往往需要幾代人承擔(dān)可怕的后果。同時(shí)，承擔(dān)環(huán)境污染的企業(yè)或者個(gè)人具有共同的特點(diǎn)，都對(duì)污染的累計(jì)后果，因此是共同的侵害者和侵權(quán)人，環(huán)境污染的方式和種類具有多樣式，各種污染形式聯(lián)結(jié)在一起，對(duì)人類生活構(gòu)成了全方位、持續(xù)性的環(huán)境侵害。

三、我國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建

隨著我國(guó)環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日頒布實(shí)施。在立法理念、環(huán)保意識(shí)、監(jiān)管模式、執(zhí)法力度、公眾權(quán)利和法律責(zé)任等方面，新環(huán)保法都有新發(fā)展。

第一，新法充分體現(xiàn)了生態(tài)文明理念，徹底改變了以往以罰代管的趨向，并且明確規(guī)定了完善的法律制度、責(zé)任及相應(yīng)機(jī)制。預(yù)防污染被提到了前所未有的地位，有助于環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，新的環(huán)保法強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，并規(guī)定了各類主題的法律地位和作用。為了普及和提高全國(guó)人民的環(huán)保意識(shí)，正式把每年的6月5日規(guī)定為我國(guó)的環(huán)境日。第三，監(jiān)管模式發(fā)生了質(zhì)的變化，新的環(huán)保法把對(duì)污染點(diǎn)源的監(jiān)管改變?yōu)閷?duì)聯(lián)動(dòng)式、協(xié)同互助式的監(jiān)管，把環(huán)境評(píng)估和聯(lián)防聯(lián)治作為新開工項(xiàng)目的前提條件。第四，環(huán)境執(zhí)法變得強(qiáng)硬，以法律的形式賦予環(huán)保執(zhí)法部門查扣違法排污設(shè)備等的必要執(zhí)法權(quán)力。同時(shí)，對(duì)環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力予以規(guī)范和限制。第五，新環(huán)保法規(guī)定了信息公開和民眾參與等內(nèi)容，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)民主化的原則。依法設(shè)立的環(huán)保公益團(tuán)體擁有環(huán)境公益訴訟權(quán)。加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督力度，增加了違法企業(yè)的違法成本。第六，新環(huán)保法規(guī)定了各類責(zé)任主體的責(zé)任，提高了處罰的標(biāo)準(zhǔn)，加大了處罰力度，規(guī)定處罰金按日計(jì)算，并規(guī)定了環(huán)境連帶責(zé)任和執(zhí)法不嚴(yán)的引咎辭職機(jī)制。此外，對(duì)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟時(shí)效延長(zhǎng)至三年，體現(xiàn)了對(duì)污染企業(yè)的從嚴(yán)處罰原則。

四、環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展與影響

（一）環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)溯本正源，發(fā)揮政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用

新環(huán)保法指明了環(huán)境保護(hù)要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步發(fā)展，有效保護(hù)環(huán)境的籠統(tǒng)性規(guī)定，卻沒有明示要采取政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)。由于極可能出現(xiàn)不同部門之間的利益沖突，政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)極有可能無法實(shí)施。因此，實(shí)施政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，要協(xié)調(diào)好當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)期利益、全局利益與短期利益與部門利益的關(guān)系。

（二）環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境污染實(shí)施從源頭到終端的全過程控制

新環(huán)保法注重從源頭上控制環(huán)境污染并規(guī)定了相應(yīng)的處罰舉措，但是該法未能實(shí)現(xiàn)對(duì)涉及環(huán)境污染的全部因素的全過程控制，而是就事論事，沒有確立系統(tǒng)性的觀點(diǎn)和做法。比如對(duì)享受出口退稅待遇的雙高產(chǎn)品的環(huán)保執(zhí)法問題。

（三）環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)把控制環(huán)境質(zhì)量作為主要追求的控制目標(biāo)

我國(guó)的環(huán)境污染問題主要是由于片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而犧牲了環(huán)境利益造成的。因此，為了妥善地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保之間的矛盾，有必要加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的資金投入力度，把控制環(huán)境質(zhì)量作為主要追求的控制目標(biāo)，真正統(tǒng)籌各方面的和諧發(fā)展，建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的隨意性行為，保證環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范性和公正性。

（四）要有效保護(hù)環(huán)境，必須實(shí)現(xiàn)環(huán)境制度與其他公共制度的無縫銜接

在實(shí)施過程中，環(huán)境制度不應(yīng)該單打獨(dú)斗，而應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、政治、民生等各項(xiàng)公共制度形成無縫對(duì)接和協(xié)同效應(yīng)，加強(qiáng)協(xié)同性，減小沖突與內(nèi)耗。一個(gè)地區(qū)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)使環(huán)境制度與其他公共制度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、同步前進(jìn)。

（五）環(huán)境保護(hù)應(yīng)以提高廣大人民的健康水平作為根本性的目標(biāo)

我國(guó)人民的整體生活水平已從解決溫飽轉(zhuǎn)變到追求小康生活、包括環(huán)境質(zhì)量在內(nèi)的高品質(zhì)生活和健康的身體等方面。人民群眾渴望獲得多方面的滿足，享受品質(zhì)生活，提高幸福感。這也是環(huán)境保護(hù)工作所追求的根本性目標(biāo)。

五、環(huán)境保護(hù)法發(fā)揮的制約作用

修訂后的環(huán)境保護(hù)法是我國(guó)史上對(duì)環(huán)境保護(hù)最嚴(yán)格、環(huán)境保護(hù)內(nèi)容最全面的一部環(huán)境法律，在環(huán)境保護(hù)的司法執(zhí)法方面取得了巨大的進(jìn)步。但是，在實(shí)際執(zhí)行上，新環(huán)境保護(hù)法仍有不少有待改進(jìn)之處。

（一）環(huán)境部門的執(zhí)法能力尚顯不足

我國(guó)環(huán)保執(zhí)行力量在分布上呈現(xiàn)倒金字塔結(jié)構(gòu)，有較強(qiáng)能力的專業(yè)人才沒有沉淀到基層部門，導(dǎo)致出現(xiàn)了上強(qiáng)下弱的情況，好的法律規(guī)定無法真正落實(shí)到基層的環(huán)保執(zhí)法過程中。民眾環(huán)保意識(shí)和環(huán)保知識(shí)的提升速度明顯快于基層的執(zhí)法人員素質(zhì)的速度，致使環(huán)保執(zhí)法不到位、越位或者缺位的情況普遍存在，執(zhí)法結(jié)果大打折扣。

（二）地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)保執(zhí)法產(chǎn)生了巨大的阻礙

按照新的環(huán)保法的規(guī)定，在環(huán)境執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員在必要時(shí)允許采取一系列的強(qiáng)硬的執(zhí)法手段，比如查扣的權(quán)力、行政拘留的權(quán)力等，而且還可以對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的地方領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施責(zé)任追究制度，影響了部分領(lǐng)導(dǎo)的仕途和地方政府的業(yè)績(jī)。因此，強(qiáng)制實(shí)施新環(huán)保法難免遭遇強(qiáng)烈的地方保護(hù)主義的抵制。在新環(huán)保法的推行過程中，有必要施行綠色GDP考核，把環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)考核因子。

六、結(jié)語

總之，隨著新環(huán)保法的頒布施行，環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法模式和理念發(fā)生本質(zhì)的變化，公眾的環(huán)保意識(shí)不斷提高，執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)并取得了很大的成績(jī)。但是，環(huán)境與資源保護(hù)法對(duì)環(huán)境保護(hù)的制約能力不容忽視，需要我們?cè)趯?shí)踐中逐步加以解決。

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