關(guān)于我國(guó)環(huán)保NGO發(fā)展的制度建議

李雨思

[摘要]為了我國(guó)環(huán)保NGO能夠獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須改善環(huán)保NGO所處的法律環(huán)境，加強(qiáng)環(huán)保NGO的管理制度，密切與政府的聯(lián)系，使其能夠有法可依，健康穩(wěn)定發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保NGO；政府；法律體系；管理；制度建議

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607170

NGO中文譯為非政府組織，是政府與企業(yè)之外不以利益最大化為目的的第三領(lǐng)域，具有非營(yíng)利性、非政府性、志愿公益性等特點(diǎn)。環(huán)保NGO以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，同時(shí)與各級(jí)政府共同構(gòu)成保護(hù)環(huán)境的完整組織系統(tǒng)，并開(kāi)展各種各樣的活動(dòng)以提高民眾的環(huán)保意識(shí)和緩解嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。相比西方環(huán)保NGO發(fā)展較為成熟的國(guó)家，我國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展仍處于初級(jí)階段。

1我國(guó)NGO相關(guān)法律法規(guī)

根據(jù)司法部中英文法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)資料，在 1949—1978年的30年間，所有提及社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)、黨派、共青團(tuán)等非政府組織的規(guī)范性文件，包括法律及有關(guān)問(wèn)題的決定，中央、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)及文件、司法解釋及文件和部委規(guī)章及文件在內(nèi)，總共有250件左右。而在所有這些提及非政府組織的規(guī)范性文件中，只有1950年的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》和1952年的《懲治貪污條例》第十五條的規(guī)定。改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型，眾多的半政府性質(zhì)的組織轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦M織，為滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織的有效規(guī)范和管理，我國(guó)有關(guān)非政府組織的立法逐漸加強(qiáng)，從作為國(guó)家根本大法的《憲法》到國(guó)家的民刑事基本法 ——《民法通則》和《刑法》都有了真正涉及規(guī)范非政府組織權(quán)利義務(wù)及責(zé)任的規(guī)定。如《憲法》第五條和第三十五條就既規(guī)定了人們組成非政府組織的權(quán)利，又規(guī)定了非政府組織必須遵守憲法和法律的義務(wù)。而《民法通則》和《刑法》則分別由有關(guān)條款規(guī)定了非政府組織主體資格及財(cái)產(chǎn)權(quán)利和犯罪時(shí)的刑事責(zé)任問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)家重新制定了《工會(huì)法》《村民委員會(huì)組織法》和《紅十字會(huì)法》，并將《城市居民委員會(huì)組織條例》上升為《城市居民委員會(huì)組織法》。在非專(zhuān)門(mén)性法律方面，國(guó)家除了在《律師法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律中專(zhuān)章規(guī)定作為非政府組織的行業(yè)協(xié)會(huì)外，在《拍賣(mài)法》 《農(nóng)業(yè)法》《仲裁法》《婦女權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》等法中也有有關(guān)非政府組織的條款。在行政法規(guī)和政府規(guī)章方面，既有有關(guān)非政府組織的綜合性規(guī)范，如國(guó)務(wù)院制定的《宗教事務(wù)條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，也有較為全面的程序性規(guī)范，如國(guó)務(wù)院制定的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》以及民政部制定的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等。

2我國(guó)環(huán)保NGO在發(fā)展中存在的問(wèn)題

在政府合作方面，首先是立法制度的不健全。目前大部分關(guān)于NGO的立法僅存在于一般性和特別性的法規(guī)之中，如《工會(huì)法》，行政法規(guī)中的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等，沒(méi)有完整的NGO組織的基本法對(duì)NGO組織的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確、具體的規(guī)定。其次，對(duì)政府依賴(lài)性過(guò)強(qiáng)。我國(guó)“官辦”的環(huán)保NGO大多工作流程官僚化，偏離了環(huán)保NGO的根本目的，由政府從中參與指導(dǎo)工作，資金上嚴(yán)重依賴(lài)政府的財(cái)政資助，并壓制了部分草根環(huán)保NGO的發(fā)展，無(wú)法獨(dú)立解決所面臨的發(fā)展問(wèn)題。最后，登記注冊(cè)門(mén)檻過(guò)高。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響和專(zhuān)門(mén)性實(shí)體法的缺失，我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等登記程序方面的法律法規(guī)仍然具有濃厚的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層面上的管理色彩，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要。這些法律法規(guī)規(guī)定了環(huán)保NGO的雙重管理體制，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)保NGO在資金和政府關(guān)系上困難重重，合法登記注冊(cè)難以進(jìn)行。

從環(huán)保NGO自身的角度來(lái)說(shuō)，首先是NGO能力不足，缺乏資金。我國(guó)的環(huán)保NGO在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)模和影響力上遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不了國(guó)外環(huán)保NGO，獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的能力有待提高。環(huán)保NGO 籌措資金困難重重，環(huán)保NGO收入的大部分都來(lái)自政府的撥款和補(bǔ)貼，但政府的資金一般都流向有官方背景的NGO，導(dǎo)致大部分草根NGO難以獲得更多的資助。同時(shí)還存在著組織內(nèi)部管理水平低下的問(wèn)題：很多環(huán)保NGO的組織機(jī)構(gòu)不完整，由于關(guān)于NGO法律制度的不健全，大多數(shù)環(huán)保NGO也就沒(méi)有在治理文件中規(guī)定組織內(nèi)部權(quán)力配置條款。許多環(huán)保NGO內(nèi)部結(jié)構(gòu)松散，難以合理利用社會(huì)公共資源參與環(huán)保工作。

3對(duì)我國(guó)環(huán)保NGO的制度建議

31立法方面

311制定一部統(tǒng)一的《非政府組織基本法》

目前，我國(guó)關(guān)于非政府組織的立法規(guī)定尚未形成完整的體系。環(huán)保NGO迫切需要以法律形式規(guī)定自身的權(quán)利義務(wù)。我國(guó)政府應(yīng)根據(jù)NGO組織的實(shí)際情況，逐步完善法律法規(guī)體系，發(fā)揮環(huán)保NGO密切基層群眾的優(yōu)勢(shì)，積極參與環(huán)保活動(dòng)，共同推動(dòng)我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

312淡化NGO組織登記程序的管理色彩

政府應(yīng)該降低注冊(cè)的門(mén)檻，簡(jiǎn)化登記手續(xù)，提供良好的法律秩序，在對(duì)環(huán)保NGO的管理上加強(qiáng)注冊(cè)管理，明確環(huán)保NGO的注冊(cè)條件和注冊(cè)流程，淡化行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保NGO根深蒂固的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理意識(shí)。

32社會(huì)方面

321加強(qiáng)宣傳力度

環(huán)保NGO應(yīng)保持自身的權(quán)利與義務(wù)相一致，加強(qiáng)環(huán)保NGO內(nèi)部的資金來(lái)源和決策行動(dòng)的透明度，通過(guò)各種社會(huì)宣傳方式，提升環(huán)保NGO在社會(huì)上的影響力，保證其參與環(huán)保活動(dòng)的積極性和合法性，從而提高環(huán)保NGO在社會(huì)上的認(rèn)可度。

322建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

環(huán)保NGO應(yīng)該提高公民對(duì)其的認(rèn)可，了解環(huán)保NGO的活動(dòng)范圍和權(quán)利義務(wù)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和建議，積極地參與環(huán)保NGO的環(huán)?；顒?dòng)，將環(huán)保意識(shí)深入到基層人民群眾中去。同時(shí)發(fā)揮媒體對(duì)環(huán)保NGO的輿論監(jiān)督作用，滿(mǎn)足公眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求。

323自身方面

首先應(yīng)完善環(huán)保NGO的治理結(jié)構(gòu)，建立責(zé)任機(jī)制，完善自律機(jī)制；其次政府主管部門(mén)應(yīng)依法對(duì)非政府組織進(jìn)行登記和管理；再次要完善非政府組織工作人員的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，制定組織細(xì)則，編制年度工作報(bào)告，資金籌措及使用說(shuō)明，保證其內(nèi)部組織的健康與活力；最后要加強(qiáng)非政府組織人員的職業(yè)道德教育，強(qiáng)化行業(yè)道德意識(shí)，并通過(guò)制定規(guī)范細(xì)化職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而對(duì)從業(yè)人員實(shí)行有效的道德約束和管理，防止腐敗及各種不正之風(fēng)。

總之，我國(guó)環(huán)保NGO的狀況不太樂(lè)觀，在立法上還存在著多方面的問(wèn)題。面對(duì)中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和增長(zhǎng)的環(huán)境壓力，環(huán)保NGO面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)環(huán)保NGO要想進(jìn)一步發(fā)展壯大，必須積極采取措施解決這些問(wèn)題，這樣才能有利于我國(guó)NGO的健康穩(wěn)定的發(fā)展。

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