信訪法治化的路徑研究

摘 要 信訪制度在過去數(shù)十年之間發(fā)生了巨大變化，該制度也越來越與其設立之初的愿意相違背。我國設立信訪的原意是維護公民權(quán)利和及時化解糾紛，而如今信訪卻遭遇違背司法權(quán)威和加劇社會矛盾的困境。要解決這一困境就需要將我國信訪逐步納入法治中國的體系，進行一系列的法治化改革：明確信訪的法律制度定位；加強普法教育，改變“信訪不信法”的民眾意識；實行訴訪分離，解決訴訟與信訪含混不清的問題；人大制度與信訪制度相結(jié)合，真正實現(xiàn)信訪監(jiān)督作用。

關鍵詞 信訪 法治化 權(quán)利救濟 普法教育 訴訪分離

作者簡介：馬慧，中共西安市委黨校法學教研部副教授。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.369

一、信訪制度的概述

信訪，即“人民來信來訪”。它是我國特有的一類民主表達和申訴方式，愿意維護公民權(quán)利和及時化解糾紛。中國最初的信訪制度來源于前蘇聯(lián)的信訪局，加之當時法治體系尚不健全，多以領導“批條子”的形式完成，之后歷經(jīng)法治建設改革，從服務于“政治斗爭”到“撥亂反正”再到服務于“政府與人民”，慢慢走向制度化與法治化。我國設立信訪的本意在于維護公民權(quán)利和及時化解糾紛，而如今信訪卻遭遇違背司法權(quán)威和加劇社會矛盾的困境。

學界有學者認為，國家建立這種制度的目的是為了暢通救濟群眾利益的渠道。其本質(zhì)上屬于中國特色民主政治制度，并非法律制度。信訪制度在設立之初到改革開放前的這段時間內(nèi)，無論從形式還是從內(nèi)容上講確應屬于一項民主政治制度。但是改革開放后，社會生活發(fā)生極大變化，信訪制度已開始偏離初衷，法律屬性逐步凸顯并服務于法治建設，邁向信訪法治化進程。

對于信訪制度的存廢問題，歷來爭論不休。有學者認為信訪制度已經(jīng)陷入不但不能解決矛盾甚至會加劇社會矛盾的困境，信訪制度的存在將影響司法權(quán)威的樹立，因而主張廢除信訪制度；在實際政治生活中，官員對信訪的處理模式局限于“分類治理”，社會治理效果較差。但實際上他們都忽略了當下信訪法治化的現(xiàn)實意義：一方面信訪法治化條件下，處理信訪都要在法律框架內(nèi)落實，所以其自身非但不會阻礙法律權(quán)威反而有助于法律權(quán)威的樹立；另一方面官員在處理信訪事件時就必須要守法、用法，不可再依靠行政手段甚至是“人治”手段解決，這對緩和社會矛盾的意義不言而喻。

二、我國信訪制度面臨的困境

歷史上，政府通過信訪制度傾聽民眾訴求，依賴信訪制度“特事特辦”，這有利于解決部分社會矛盾、節(jié)約一定的司法資源。然而，信訪在今天卻面臨著不少困境，本文認為主要體現(xiàn)在：一方面，我國社會生活不斷發(fā)展，而法治建設卻相對滯后，在關于征地、拆遷、企業(yè)改制等問題上，人們當然性選擇信訪作為一種“權(quán)利救濟”方式。而事實上由于信訪制度其自身存在“人民向上級上訪”特性，許多訪民在風險社會背景下經(jīng)常選擇越級上訪甚至是進京上訪。另一方面信訪制度雖然具有一定法律屬性，但其治理模式偏離了法治軌道、助長了“人治”，而當信訪問題無法解決時對被信訪政府的政權(quán)權(quán)威性就是一種損害。

學者和實際生活中經(jīng)常倡導針對行政問題利用行政手段解決，對法律問題就采取法律途徑解決，而信訪因其半行政半法治的特征就被卡在這個比較尷尬的地位中?，F(xiàn)階段，廢除信訪制度不切實際，貿(mào)然廢除可能造成無法預測的社會后果；不廢除信訪則有可能加劇社會矛盾和導致社會資源的再浪費。因此，筆者認為，信訪不能再保持如今的現(xiàn)狀，應當適應依法治國的方略要求使其走上法治化的道路。下面，本文將結(jié)合中國的實際情況談一下我國信訪法治化的實現(xiàn)路徑。

三、我國信訪法治化的實現(xiàn)路徑

如何實現(xiàn)我國的信訪法治化呢？筆者認為，將信訪真正納入我國法治化體系的具體方法有：明確信訪制度的法律定位；加強普法教育，改變“信訪不信法”的民眾意識；實行訴訪分離，解決訴訟與信訪含混不清的問題；人大制度與信訪制度相結(jié)合，真正實現(xiàn)信訪監(jiān)督作用。下面，本文將結(jié)合每一種方法的實際含義分別論述：

（一）明確信訪制度的法律定位

信訪制度的設計效果應該保證能夠科學合理解決糾紛，妥善保障公民權(quán)利。所以，信訪的制度的法律定位應當是“控權(quán)”和“保民”。一方面，“控權(quán)”是指信訪制度可以限制政府行政權(quán)力。過去的數(shù)十年之間，信訪制度所處的地位越來越重要，漸漸進入了社會政治生活的中心領域，而在這個過程中政府的角色“既是運動員又是裁判員”，也因此遭到了詬病。事實上，法治中國要求民眾可以在法律條框內(nèi)通過上訪活動來行駛輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督權(quán)利，從而促使政府在維護公民合法權(quán)利的同時不斷糾正自身的錯誤。另一方面，“保民”即要求公民的合法權(quán)利不受侵犯。信訪制度的發(fā)展，歷經(jīng)坎坷，是中國法治進程的見證者。從最初的政府傾聽民眾輿情的工具到“文革”后服務于撥亂反正、平反冤假錯案，再到現(xiàn)在公民遇事當然選擇的一種救濟方式。因此，在之后的政治生活中，信訪制度應當在法治的框架下明確各信訪部門的權(quán)力和責任，給予信訪部門直接處理信訪案件的權(quán)力并要求其承擔救濟公民合法權(quán)利的義務和責任。

（二）加強普法教育，使公民知法守法

目前，在社會中，“信訪不信法”的心態(tài)在普通民眾中廣為流傳，他們非常偏好于信訪“維權(quán)”和“伸冤”。本文認為造成這一現(xiàn)象的原因主要有兩點，第一種原因是這些人迷信權(quán)力而不相信法治，總希望能夠有“青天大老爺”幫助自己解決問題。他們中許多人和電影《秋菊打官司》中的秋菊十分相像，一旦遇到解決不了的問題就向公安部門（或其他政府部門）層層申訴，要求得到“公平對待”，但對法律訴訟途徑全然不知，甚至還會出現(xiàn)抵觸訴訟、畏懼法律的心理，最終陷入對法治的迷茫和不信任之中。第二種原因是普通群眾明明知道可以借助法律程序訴訟渠道可以維護自身的合法權(quán)益，卻因認為履行法律訴訟程序的成本太高、耗時過長等甚至是對訴訟結(jié)果不自信等因素而拒絕借助法律維權(quán)，他們心中只有一個盲目而單純的想法：上訪就是最好最快的解決問題辦法，通過上訪就能找到“清官”然后為自己伸張正義。

在實踐中也經(jīng)常出現(xiàn)諸多荒唐可笑的情況，不一樣的民眾帶著相同的問題去不同的部門上訪，得到的結(jié)果批示也不同，這明顯有悖于司法的確定性和公正性。而這種不同的批示結(jié)果變相鼓勵了這些人選擇多處上訪、多次上訪以得到最大化的利益，但這無疑造成了行政資源的巨大浪費。另外，一些信訪部門為了安撫那些無理取鬧、糾纏不清的“上訪能人”，通常會犧牲法律原則給予一定的承諾，這在短期內(nèi)雖有助于直接解決個別問題和疑難案件，但從長期來看，將會大大增加息訴罷訪的難度。

我國在十八屆四中全會后要求全面推行“依法治國”方略。其基本理念即是要求用法治取代人治；運用法律思維來保障國家的政治、經(jīng)濟運作、社會各方面的活動的正常運行。從而在社會種樹立法律的權(quán)威，使公民形成對法治的信仰。

（三）識別信訪案件，實施訪訴分離制度

通過信訪識別機制，可以分類處理信訪案件。一是要識別有理信訪和無理信訪的案件，一方面這可以讓政府精準識別無理上訪的案件，堅決不予受理，當必要時可視其違法行為給予合理處罰；另一方面可以讓政府了解到有理上訪案件的進展，從而將那些重復信訪、糾纏上訪的案件分離出來并予以糾正、批評。二是要區(qū)分涉訴信訪和其他信訪案件。涉訴信訪是指案件經(jīng)合法司法程序已經(jīng)得到結(jié)果，但當事人還要堅持上訪的案件。湖南省的“唐慧上訪案”是最典型的涉訴信訪案件，其因女兒的案件上訪4年，地方官員也專職陪訪4年，造成了行政資源和司法資源的極大浪費。因此筆者認為若及早開展信訪案件識別工作，準確把握該案件的特點等詳細情況并輔以對應策略，就不會出現(xiàn)雙方長時間的非理性博弈情況，地方上的社會矛盾也能夠得到緩解、維穩(wěn)工作也將會更加有成效。

訴訪分離，是指把具有訴訟性質(zhì)的信訪案件與普通信訪案件中相分離，然后根據(jù)法律規(guī)定轉(zhuǎn)交有權(quán)機關處理。若屬于司法范疇，由政府對之進行引導并交由司法部門依法作出處理，當裁決結(jié)果沒有錯誤和瑕疵且具有終結(jié)性時，就不可以“輿論壓力大”、“維穩(wěn)”等理由反復處理甚至做出違反法律的決定。當屬于行政范疇時，轉(zhuǎn)交有權(quán)管理的行政機關，確有必要時再啟動司法程序，決不能將司法措施與行政行為混為一談，浪費國家資源，徒增社會矛盾。也只有這樣才能真正尊重和維護司法權(quán)威并保證政府的公信力。

（四）將信訪制度與人民代表大會制度相結(jié)合，真正實現(xiàn)人民監(jiān)督

信訪制度與人民代表大會制度相結(jié)合是指兩者工作上的相互配合，是“人民代表大會授權(quán)并監(jiān)督信訪部門行使權(quán)力”的工作配合模式，這有利于人大立法和監(jiān)督工作的推進。雖然信訪制度和人民代表大會制度都具備制約行政權(quán)力的能力，根本目的都是為了保障人民當家作主，但是兩制度的性質(zhì)完全不同。信訪部門的屬于政府機關，信訪監(jiān)督是行政機關為實現(xiàn)對其自我制約和保障公民權(quán)利而設立的行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制度；而人民代表大會制度是我國的一項根本政治制度，政府機關由人大產(chǎn)生并對其負責，所以人大對政府的監(jiān)督方式是外部權(quán)力制約。

人民代表大會是我國憲法規(guī)定的權(quán)力中心，信訪制度對其而言只能算作一種有益補充，通過信訪制度其可以更加精準的對信訪反映的社會輿情予以把握，也可以更加有效的監(jiān)督和限制政府的權(quán)力。一般而言，信訪所反映的問題大多數(shù)都與各級政府部門具有直接或間接的聯(lián)系。而政府由人大產(chǎn)生并對其負責，因此人大不但可以督促和支持信訪部門積極解決上訪案件，還有權(quán)糾正與案件相關的行政、司法部門所犯的錯誤。因此，通過“人民代表大會授權(quán)并監(jiān)督信訪部門行使權(quán)力”的邏輯設計，不僅可以使信訪案件避開錯綜復雜的部門利益和涉案政府的權(quán)力阻礙，還可以集中分散無序的訪民利益訴求，在法治體系框架內(nèi)予以解決。此外，人大向信訪部門進行授權(quán)的做法可以使涉訪政府、司法部門產(chǎn)生一定的震懾作用，促使其積極回應并解決信訪部門反映的問題。

四、結(jié)論

信訪制度的巨大變化使得該制度本身漸漸與其設立初衷相違背，雖然現(xiàn)行信訪制度為政府提供了解人民群眾的輿情和訴求的渠道，但它卻不能完全保障訪民的權(quán)益，甚至會在一定條件下惡化為權(quán)力濫用的工具，阻礙我國法治發(fā)展的進程，激化人民與政府的矛盾。

近來廢除信訪制度的呼聲漸起，筆者認為，在我國政治法律體系不甚成熟的情況下貿(mào)然廢除這一制度的做法是不明智的，也無法從根本上解決問題。國家應嘗試將信訪逐步納入中國特色社會主義法治化發(fā)展軌道等符合實情的改革方法。據(jù)此，我們要準確定位信訪制度的法律作用和地位，通過改革性措施和其他技術性手段將信訪與法治相結(jié)合，以構(gòu)建真正的具有中國特色的公民維權(quán)與糾紛解決機制。

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