從賈敬龍一案看中國征地制度的完善

摘 要 隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會建設(shè)的需要，越來越多的農(nóng)田、房屋被征收，由此而引發(fā)的諸如征收補償、農(nóng)民就業(yè)等一系列問題。如果不能及時有效的處理這些矛盾，將產(chǎn)生很嚴(yán)重的社會問題。本文從“賈敬龍”一案出發(fā)，揭示農(nóng)村土地征收過程中存在的矛盾，并試圖提出相應(yīng)的解決辦法。

關(guān)鍵詞 征地制度 拆遷 農(nóng)村

作者簡介：胡紅寶，華東政法大學(xué)國際法學(xué)院國際經(jīng)濟法專業(yè)，研究方向：國際經(jīng)濟法。

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.328

關(guān)于賈敬龍一案，基本的案件事實是：被告人賈敬龍是河北省石家莊市長安區(qū)北高營村村民，該村為了進行拆遷改造遂于村名簽訂征地拆遷協(xié)議。賈敬龍因為不同意其父母和女朋友的規(guī)勸，死死守住剛裝修好的新婚房，不同意搬遷。2013年5月7日，北高營村委會按照事先同賈父簽訂好的拆遷協(xié)議對賈家舊房進行拆除，賈敬龍和村委會發(fā)生沖突，賈敬龍遂對拆遷負(fù)責(zé)人即村委會主任產(chǎn)生怨恨心理，并與2015年2月19日用自己購買并改裝過的射釘槍當(dāng)眾將何建華射死。該案件經(jīng)過一審、二審判決，并且最終經(jīng)過最高人民法院的復(fù)核后，依法對賈敬龍執(zhí)行了死刑。

賈敬龍一案引起了社會的廣泛熱議，刑法學(xué)者有其刑法學(xué)上的“可殺可不殺的情況下應(yīng)當(dāng)不殺”、“犯罪手段極其殘忍，社會影響極其惡劣”等觀點；但是筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)看到在賈敬龍犯罪背后的根源性問題。賈敬龍的犯罪行為是因為其婚房被村支書領(lǐng)導(dǎo)的一行人征地強拆導(dǎo)致的。這其中有一個很刺眼的詞語——征地拆遷。談到征地拆遷，在大多數(shù)人的腦海中會浮現(xiàn)出這樣兩個場景：一是有的人因為征地拆遷而一夜暴富；二是失地農(nóng)民逐漸淪為“失地失業(yè)、低保無門、生活艱難”的悲慘境況。而賈敬龍就是第二種情況的代表。從賈敬龍案反觀我國的農(nóng)村征地拆遷制度，有很多問題值得我們深思。比如存在著我國農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬，征地的用途和理由，對被征地農(nóng)民的補償?shù)纫幌盗袉栴}。關(guān)于我國的農(nóng)村征地拆遷制度，筆者從以下三個方面進行闡述，探求土地征收的和平解決之道。

一、健全土地征收制度的四要素

土地不僅是農(nóng)民用以謀生的主要手段，也是農(nóng)民進行財富積累的主要途徑。農(nóng)村的土地制度不僅對土地資源的配置起到巨大的作用，而且對社會的公平和正義起到重大的影響。而土地征收制度就是關(guān)系到農(nóng)民生死存亡的重大問題。土地征收是指國家基于公共利益的需要，代表國家行使行政權(quán)利的行政機關(guān)，基于公共利益的需要，通過強制性的手段取得人民的土地財產(chǎn)權(quán)，并且給予相應(yīng)的補償?shù)男袨?。因此，從這個定義來看，合法的土地征收必須滿足四個要素：一是征收必須是要以公共利益為目的，而且這個公共利益，必須是要經(jīng)過選擇的，有利于民生福利、國家經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護建設(shè)等經(jīng)過選擇的重大的公共利益。二是征收事前必須要有一系列配套的法律制度。也就是說，在那些方面可以實施征收、征收過程中出現(xiàn)的矛盾該如何解決、征收后的農(nóng)民的生活如何保障等問題必須有法律的明確規(guī)定。三是要對被征收者給予合理的、及時的、有效的補償。這一點在農(nóng)村征地過程中尤為重要。因為農(nóng)村主要是依靠農(nóng)業(yè)進行生產(chǎn)生活，一旦農(nóng)民賴以生存的土地被征收，又得不到合理地補償?shù)臅r候，難免就會發(fā)生一些暴動，影響社會的穩(wěn)定和秩序。四是征收要符合比例原則，征收應(yīng)當(dāng)以必要范圍為限，不得將公權(quán)力肆意擴張，同時也能防止在征地過程中出現(xiàn)的貪污的腐敗現(xiàn)象。

二、我國土地征收過程中出現(xiàn)的亂象及其產(chǎn)生的原因

（一）地方政府為了自己的利益而犧牲農(nóng)民的利益

政府在征地拆遷的過程中是主要的參與者和決策機關(guān)，在征地過程中必然會為了自己的利益而做出有失偏頗的決定。在目前的法律體系下，土地先征收再出讓的情況大量出現(xiàn)。在這種情況下產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)歸國家所有。但是，政府作為征地的組織者和決策者，在征地的過程中必定會做出有利于本級政府的決定。相對的，政府在征地過程中獲得的收益必定是平攤在每一個失地農(nóng)民身上的。失地農(nóng)民作為征地過程中的弱勢群體，很多情況下是被政府蒙在鼓里的。

究其原因，是我國土地所有制度本身的缺陷。我國《憲法》第十條第二款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。因此，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為廣大農(nóng)民的代理人，其界定模糊不清，特別是作為集體經(jīng)濟組織的一把手的村干部，極其容易為了自己的利益做出有害于集體利益的事情。更加嚴(yán)重的情況是，法律規(guī)定在必要的時候，國家有權(quán)征用集體經(jīng)濟組織的土地。因此，在法律規(guī)定不明，監(jiān)督制度缺失的情況下，農(nóng)民的利益受損也就更加的不足為奇了。

（二）土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)低

《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規(guī)定：作出房屋征收決定的市、縣級人民府對被征收人給予的補償包括：

1.被征收房屋價值的補償。

2.因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償。

3.因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。

市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。

而《土地管理法》規(guī)定的土地補償費、勞動力安置補助費，都是按照被征收土地三年前的平均年產(chǎn)值計算的，而與土地所在對的區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地供求狀況等因素?zé)o關(guān)。

由以上兩條規(guī)定可以看出，我國目前實行的征地拆遷制度是補償制度而非賠償制度。農(nóng)民對集體土地的使用權(quán)在土地被征收后消滅，根據(jù)調(diào)查：征地補償費不足以維持農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。失地農(nóng)民得到的補助費用加起來一般只夠維持6-7年的基本生活。土地征用補償不能替代原有的功能性土地，所以一旦失去土地，對農(nóng)戶的打擊一定是非常大的，而沒有后續(xù)的保障措施的話很可能會引起社會沖突等各種問題。

究其原因，是因為我國土地征收制度的不完善和征地配套制度不健全。我國《憲法》第110條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。但是對于何為 “公共利益”的界定不是很清晰，同時土地征用缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，致使現(xiàn)行土地法律制度存在很大的法律漏洞。

（三）失業(yè)農(nóng)民就業(yè)困難，長遠(yuǎn)生計沒有保障

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和急速的城市建設(shè)，征地數(shù)量越來越多。可是我國農(nóng)民的文化程度普遍不高，缺乏從事非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的技能，失地農(nóng)民若想自謀出路，無疑是處于很劣勢的地位。而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場逐漸的從體力型轉(zhuǎn)型向?qū)I(yè)性方向發(fā)展，這就使得職業(yè)技能底下的農(nóng)民，尤其是那些中老年的農(nóng)民的就業(yè)問題變得更加的嚴(yán)峻。即使是那些從事體力勞動的人，也因為沒有專業(yè)的技能可能面臨著失業(yè)的危險。

究其原因，是因為農(nóng)民文化程度低，缺乏職業(yè)技能，國家相關(guān)再就業(yè)教育培訓(xùn)體系不夠完善。只有完善失地農(nóng)民再教育制度，保證失地農(nóng)民能夠成功就業(yè)，才能從根本上解決各種失地農(nóng)民的就業(yè)生活保障問題，從根本上給廣大農(nóng)戶一個交代。

三、解決辦法

（一）明確公共利益之范圍

征收土地必須是基于公共利益的目的，這是市場經(jīng)濟國家所普遍遵循的法則，也是本文一開始表述的四要素之一。至于如何界定公共利益是否符合征收之目的，筆者認(rèn)為可以從一下兩點來判斷，其一，土地所有權(quán)人對土地所擁有的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于要保護的公共利益；其二，征收土地給土地所有權(quán)人造成的損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于要保護的公共利益。如果不滿足以上兩條，那么要保護的公共利益實際上實不可取的。至于到底何為公共利益，筆者認(rèn)為可以參照梁慧星教授主持起草的《物權(quán)法草案建議稿》第48條之內(nèi)容：所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。只有明確了公共利益之范圍，才能夠很好的限制政府的權(quán)利，防止其濫用公共利益之名義肆意的征收土地。

（二）明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，健全對村干部的監(jiān)督管理機制

目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清、集體土體被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代理，導(dǎo)致土地征收補償金在分配環(huán)節(jié)產(chǎn)生諸多問題，常常出現(xiàn)利益競爭的現(xiàn)象。同時，產(chǎn)權(quán)不清也導(dǎo)致了一些村干部在對集體的資產(chǎn)進行處置的時候，出現(xiàn)貪污、挪用等侵犯廣大農(nóng)民土地權(quán)益的行為。因此，盡快分清農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，明晰個權(quán)利主體之間的關(guān)系才能有效的改變補償金分配不均的境況。要從根本上做到土地產(chǎn)權(quán)明確，就急需對相關(guān)的法律進行修改。筆者認(rèn)為可以建立一個專門的征地拆遷監(jiān)督委員會，由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，對地方政府的征地拆遷工作進行全程的監(jiān)督與指導(dǎo)，一旦發(fā)現(xiàn)地方政府在征地拆遷過程中有任何違反法律法規(guī)所規(guī)定的程序性事項或者損害廣大被征用者利益的事項，及時作出批評指正或者處罰，從根本上保護最廣大被征用者的利益不被侵犯。

（三）提高土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，擴大土地征收補償范圍

現(xiàn)行的土地征收補償范圍十分的狹窄。實際直接到農(nóng)民手中的只是青苗和地上附著物補償費，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，安置補助費是給安置單位的，只有在農(nóng)民自謀出路的情況下，才會給到農(nóng)民手中。并且，給集體經(jīng)濟組織的土地補償費還要高于安置補助費。因此，筆者認(rèn)為，必須提高土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于補償額的確定，筆者認(rèn)為可以參考我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。臺灣地區(qū)補償額的確定是根據(jù)土地征收時造成的實際影響，補償包括土地、土地改良物補償費、土地改良費用、營業(yè)損失、遷移費等。與大陸不同的是，臺灣地區(qū)的補償額中多出了土地改良費用、合法營業(yè)損失和遷移費。所謂的土地改良費用，是指征收的土地公告前已領(lǐng)有建筑執(zhí)照以及在農(nóng)地上進行合法改良的部分，其已經(jīng)支付額合法改良費用，應(yīng)當(dāng)予以支持。所謂的合法營業(yè)損失，是指改良建筑物原供合法經(jīng)營只用，征收后導(dǎo)致的營業(yè)停止或者營業(yè)損失應(yīng)當(dāng)給予補償?shù)馁M用。所謂的遷移費，是指包括因遷移人口、動力機具、生產(chǎn)原料等各種設(shè)備而產(chǎn)生的費用。

（四）健全社會保障體系、再就業(yè)培訓(xùn)

要積極推進和擴大社會保障體系的覆蓋面。在對農(nóng)民進行征地之后，所有的失地農(nóng)民就要盡快的裝入社會保障體系。對于那些已經(jīng)具備轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社會保障體系的農(nóng)民，政府要主動出擊，促使其加入城鎮(zhèn)社會保障體系；對于那些還沒有達(dá)到城鎮(zhèn)社會保障體系的農(nóng)民，可以使其進入保障標(biāo)準(zhǔn)低一點的農(nóng)民社會保障制度。同時，要留出農(nóng)民社會保障體系向城鎮(zhèn)社會保障體系轉(zhuǎn)變的通道，確保農(nóng)民可以在達(dá)到條件后向城鎮(zhèn)社會保障體系進行轉(zhuǎn)化。健全社會保障體系只是治標(biāo)不治本的方法，要想真正的解決失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，就要想方設(shè)法的促進失地農(nóng)民就業(yè)，以便其能自食其力。因此，政府要對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。對于自主就業(yè)的，要給予相應(yīng)的鼓勵金，鼓勵其自主就業(yè)；對于自主創(chuàng)業(yè)的，政府要給予相應(yīng)的小額貸款，在稅收、工商方面給予支持，比如減免稅收，簡化工商事登記手續(xù)等。

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