我國高校信息公開制度分析

韓榕

摘 要：《高等學(xué)校信息公開辦法》的頒布開啟了高校信息公開的大門。隨著一系列措施的推進(jìn)，我國高校信息公開制度初步形成，但在落實(shí)過程中出現(xiàn)較多問題，需要不斷完善。

關(guān)鍵詞：高校；信息公開；問題；完善

中圖分類號：G4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.173

1 高校信息公開的理論基礎(chǔ)

高等院校最為法律法規(guī)授權(quán)的組織，其管理權(quán)力行使具有公權(quán)力的性質(zhì)。高校在學(xué)術(shù)研究、辦學(xué)管理中形成的一系列的基本信息，都要以一定的形式記錄、保存并定期以公開的方式向社會公布。

1.1 以高等院校為視角

1.1.1 高等院校的性質(zhì)

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民法通則》、《高等教育法》等相關(guān)法律的規(guī)定，我國公立高等院校具有雙重的法律性質(zhì)。一方面，公立高等院校在公法上的主體地位是事業(yè)單位性質(zhì)，具有法律法規(guī)授權(quán)行使一定的行政職能，具有公法人的性質(zhì)。另一方面，公立高校又具有私法上的民事主體的地位，在民事活動中依法享有民事權(quán)利，具有私法人的地位。因此，學(xué)校作為事業(yè)單位既享有一般民事主體的法律地位，又有區(qū)別于民事主體而近似行政主體的法律地位。

高校作為具有公權(quán)力的事業(yè)單位組織，在辦學(xué)過程中信息應(yīng)當(dāng)向公眾公開。

1.1.2 高等院校的權(quán)力

高校在辦學(xué)過程中具有公、私法人的雙重地位。高校具有公法人地位，必然擁有公法上賦予的權(quán)力。從宏觀來說高校具有辦學(xué)自主權(quán)，根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校享有招生權(quán)、學(xué)科和專業(yè)設(shè)置與調(diào)整權(quán)、教學(xué)權(quán)、科研與社會服務(wù)權(quán)、開展對外科技文化交流與合作權(quán)、人事權(quán)、財產(chǎn)的管理使用權(quán)。有權(quán)力必然會出現(xiàn)濫用，行政法的核心精神在于控權(quán)。高等院校的權(quán)力也必須納入法治的軌道，大學(xué)不能成為法治的真空狀態(tài)，權(quán)力必須在陽光下運(yùn)行。

現(xiàn)階段高校的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力由于在高校內(nèi)部運(yùn)行。從高校行政權(quán)的角度來說，高校的招生計劃、財產(chǎn)的實(shí)用狀況、人才招聘等信息不向外界詳細(xì)的公布，高校行政權(quán)力權(quán)力享有者就會滋生腐敗。從學(xué)術(shù)權(quán)力來說，學(xué)術(shù)規(guī)則的運(yùn)作的規(guī)則，過程、結(jié)果不向外界公布，部分學(xué)術(shù)權(quán)威就會壟斷學(xué)術(shù)資源，普通的學(xué)術(shù)研究者在職稱評定、論文發(fā)表上處于弱勢地位。

高校的信息公開是制約高校行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)力膨脹的有效方式之一。行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)力的取得、實(shí)施將會在一系列的明文制定的規(guī)則下運(yùn)行，并定期向社會公眾公布，社會成員通過信息了解事情發(fā)展的進(jìn)程，高校權(quán)力的享有者將會審慎行使我在手中的權(quán)力。

1.2 以公民權(quán)利為視角—知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)

1.2.1 知情權(quán)

我國憲法規(guī)定，國家尊重保障人權(quán)。知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)是基本人權(quán)之一，國家必須尊重保障公民基本權(quán)利。

知情權(quán)從內(nèi)容上講，知情權(quán)包括接受信息的權(quán)利和尋求獲取信息的權(quán)利；后者還包括尋求獲取信息而不受公共權(quán)力妨礙與干涉的權(quán)利以及向國家機(jī)關(guān)請求公開有關(guān)信息的權(quán)利。

高校的信息知情權(quán)是公民知情權(quán)在政府信息公開領(lǐng)域的延伸。隨著民主與法治的進(jìn)程，公眾知情權(quán)不在于對政府部門信息的獲取，必然延伸至企事業(yè)單位，以及社會團(tuán)體。公民對信息的獲取方式從被動接受的信息到主動去獲取信息。

1.2.2 監(jiān)督權(quán)

我國憲法上賦予公民有監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)活動的權(quán)利。監(jiān)督權(quán)具體包括批評、建議申訴權(quán)，貫穿立法、執(zhí)法者、司法之中。公民監(jiān)督權(quán)的行使有效監(jiān)督公權(quán)力在制定、運(yùn)行的過程中正當(dāng)合理。高校最為具有公權(quán)力的組織，為社會大眾提供教育服務(wù)，公眾通過高校主動公開的信息對高校的事務(wù)進(jìn)行了解，對高校的決策進(jìn)行建議、批評，在高校的措施違反法律規(guī)定時進(jìn)行監(jiān)督。

1.2.3 參與權(quán)

參與權(quán)是指公民通過各種途徑參與國家事務(wù)的管理，例如座談會、聽證會等等。現(xiàn)代高校的制度是相關(guān)利益者共同治理模式，正如王敬波教授所說，現(xiàn)代大學(xué)不是單一化組織，大學(xué)提供的教學(xué)和科研服務(wù)具有典型的正外部性和公共效用性不可分割等特點(diǎn)，受益人的多主體體性消除唯一利益主體，因此大學(xué)具有利益相關(guān)者組織的典型特征。從外部利益相關(guān)者包括政府、社會團(tuán)體等，內(nèi)部利益相關(guān)者包括教師、學(xué)生、出資人、出資校友等。

相關(guān)利益參與者要求對高校信息的公開，進(jìn)一步落實(shí)高校決策的民主化、科學(xué)化，打破一元的治理模式，兼顧各方面意見。

2 我國高校信息公開制度存在的問題

高校信息公開制度自2010年4月實(shí)施到目前為止只有6年的時間，在實(shí)施推進(jìn)過程中出現(xiàn)了較多的問題，既有《高校信息公開辦法》制度設(shè)計上的缺陷，也有相關(guān)機(jī)制體系不配套因素造成。

2.1 《高等學(xué)校信息公開辦法》自身的不足

2.1.1 《高等學(xué)校信息公開辦法》中內(nèi)容與上位法相抵觸

根據(jù)立法法的規(guī)定，高校信息公開辦法作為部門規(guī)章，法律的效力低于國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》。立法法規(guī)定下位法不得縮小或改變上位法規(guī)定權(quán)利的范圍，減少相對人的權(quán)利。例如在《高等學(xué)校信息公開辦法》第九條依申請公開，規(guī)定申請人根據(jù)自身的學(xué)習(xí)、科研、工作等需要申請信息公開。而《政府信息公開條例》十三條規(guī)定申請人根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等需要申請信息公開?！稐l例》中規(guī)定的生產(chǎn)、生活的概念大于《辦法》中學(xué)習(xí)、生活概念?！掇k法》違背《條例》作為上位法的規(guī)定。

2.1.2 《高校信息公開辦法》公開程序規(guī)定不具體

程序的正義才能帶來實(shí)體上的正義，通過程序的具體性保證高校信息公開的合理有序?！掇k法》十七條規(guī)定高校要及時主動公開相關(guān)信息，限定在二十個工作日內(nèi)予以公開或者變更。此條程序的設(shè)置尤為簡單，信息公開涉及到較多部門的協(xié)同組織工作。各部之間應(yīng)該是高效緊密協(xié)作?！掇k法》規(guī)定由校長辦公室負(fù)責(zé)高校信息公開相關(guān)工作，校長辦公室起到一個中樞的作用，申請人對于高校相關(guān)信息的申請時，其需要的具體的信息重要來源于各個學(xué)院等其它校內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)。對于直接信息來源的機(jī)構(gòu)信息如何收集，收集、查找信息應(yīng)該在一定的工作日之內(nèi)報送校長辦公室，校長辦公室負(fù)責(zé)信息公開事務(wù)的人員在收到其他機(jī)構(gòu)報送的有關(guān)信息后在規(guī)定的時間內(nèi)整理完畢，將有關(guān)信息告知申請人。

2.2 高校信息公開實(shí)踐工作總體水平不高

第三方評估機(jī)構(gòu)21世紀(jì)教育研究院對各直屬高校信息公開工作進(jìn)行評估，根據(jù)2014年、2015年的評估報告。相比2014年75所直屬高校信息公開整體合規(guī)水平大幅提升，綜合評價平均得分從2014年71.3分上升到86.64分。但是在各高校在《高校信息公開年度報告中》評議項(xiàng)目中不足，部分高校沒有發(fā)布相關(guān)的就業(yè)質(zhì)量報告、教學(xué)質(zhì)量報告等重點(diǎn)信息。

3 我國高校信息公開制度的建議

針對我國現(xiàn)行信息公開實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，以及結(jié)合《高等學(xué)校信息實(shí)施辦法》的相關(guān)內(nèi)容，就目前我國高校信息公開存在的諸多問題，提出幾點(diǎn)建議。

3.1 打造《高校信息公開實(shí)施辦法》2.0版本

《高等學(xué)校信息實(shí)施辦法》自2010年4月實(shí)施以來至今已有6年之久，《政府信息條例》的修改已經(jīng)提上日程，打造政府信息公開的新版本。作為具有事業(yè)單位性質(zhì)的高校也必須緊隨時代的潮流，在原有《實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)。

第一，修改第十條第四款關(guān)于公開范圍的規(guī)定，此項(xiàng)條框設(shè)置之初的目的在于尊重大學(xué)自主權(quán)，維護(hù)高校的學(xué)術(shù)自由。卻造成賦予高校較大的自由裁量權(quán)，容易造成高校以此條作為不公開相關(guān)信息的避風(fēng)港。世界上各法治發(fā)達(dá)國家的政府信息公開及機(jī)構(gòu)信息公開制度中，都未發(fā)現(xiàn)授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)自行決定信息公開排除范圍的先例。為了從根本上解決自由裁量權(quán)過大的問題，完善大學(xué)內(nèi)外部治理，細(xì)致分類高校內(nèi)外部主體例如，教師、學(xué)生、社會公民對于高校信息的知情的范圍。

第二，相對人的救濟(jì)方式單一。《高校信息公開辦法》第二十六條只設(shè)置“舉報”這一條救濟(jì)渠道，《政府信息公開條例》規(guī)定行政訴訟與行政復(fù)議，根據(jù)立法法規(guī)定，下位法不能與上位法相抵觸原則，高校信息救濟(jì)渠道必然包括行政復(fù)議與行政訴訟。但是，高校具有自身的特殊性，可以建立起具有高效特色救濟(jì)渠道。例如，高校中具有各種形式的委員會，學(xué)生申訴委員會，教師申訴委員會，在涉及學(xué)生教師信息問題，可以向?qū)ｉT的委員會提出申訴。

3.2 建立與《高校信息辦法實(shí)施辦法》銜接的后續(xù)評估體系

根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，建立管辦評相分離的高校治理體系。高校信息公開是高校治理的一個重要的制度架構(gòu)，實(shí)施辦法的頒布，初步構(gòu)建起高校信息公開制度，如何更好的推進(jìn)高校信息公開制的深入落實(shí)，合理長效的評估體系尤為重要。建立以第三方社會組織評估為評估主體，設(shè)計合理的評價指標(biāo)體系，將評價的指標(biāo)范圍精確到每一個重要的點(diǎn)上。與此同時，根據(jù)評估的現(xiàn)狀，仔細(xì)研究出具具有現(xiàn)實(shí)針對性的評估報告給出前瞻性的建議。

3.3 建立嚴(yán)格的問責(zé)制度

有權(quán)必有責(zé)，現(xiàn)階段對高校信息公開問責(zé)的層面僅僅停留在應(yīng)然層面，建立一套行之有效的問題制度是高校信息公開深入推進(jìn)的助推器。

《高等學(xué)校信息公開辦法》第二十七條對于高校不切實(shí)際公開相應(yīng)的，高校不依法公開相應(yīng)的信息，由省級主管部門責(zé)令改正、通報批評，對相關(guān)人員予以處分。問責(zé)后的處罰力度不夠，處罰方式較為抽象單一。構(gòu)建真正能扣住相關(guān)責(zé)任人七寸的問責(zé)方式才是有效的制度。

3.4 開展高校信息公開的宣傳教育活動

目前，社會公眾對于信息公開的觀念還不夠深入，大多數(shù)家長，學(xué)生們還沒有意識到行使自身的權(quán)利。轉(zhuǎn)變觀念是首要，但是政府、高校的推動是關(guān)鍵。培養(yǎng)維權(quán)意識，加快制度化構(gòu)建，加強(qiáng)宣傳教育是高校信息公開的必由之路。

4 結(jié)語

高校信息公開是社會發(fā)展必然要求，教師，學(xué)生以及社會公眾對高校信息具有切實(shí)的需求。高校信息的公開，是建設(shè)公開、透明高校的重要制度。雖然，現(xiàn)階段在高校信息公開領(lǐng)域中遇到理論與實(shí)踐上的種種問題，但是“九層之臺，起于累土”，相信中國高校信息公開制度必然走向完善。

參考文獻(xiàn)

[1]馬懷德.公務(wù)法人問題研究[J].中國教育法制評論，2002，（04）：40-47.

[2]唐小波.信息公開與公民知情權(quán)[J].社會科學(xué)，2003，（11）：57-62.

[3]王敬波.現(xiàn)代大學(xué)制度與高校信息公開的三維透視[J].中國高等教育，2015，（24）：24-27.

[4]湛中樂.大學(xué)信息公開制度的建設(shè)與反思[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報.2013，（2）.