我國環(huán)境信息公開司法審查研究

摘 要 當(dāng)下，我國在建設(shè)有為政府與綠色生態(tài)理念的指導(dǎo)下，環(huán)境信息公開已經(jīng)成為政府工作的重要內(nèi)容，也是社會公眾參與環(huán)境保護(hù)工作的重要途徑。環(huán)境信息公開的狀況直接關(guān)系到社會公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時也是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分。司法審查作為維護(hù)公民環(huán)境知情權(quán)的最后屏障，其理論與現(xiàn)實(shí)作用不容輕視。然而，司法審查的指導(dǎo)思想，訴訟的受案范圍及裁判方式等的不足，使得我國的環(huán)境信息公開司法審查現(xiàn)狀并不盡如人意，當(dāng)前法院對政府公開的環(huán)境信息很難進(jìn)行有效的司法審查，這與我國法治政府和維護(hù)公眾環(huán)境參與權(quán)的要求不相符。所以，進(jìn)行環(huán)境信息公開司法審查制度的研究，就是為了更好地貫徹和落實(shí)生態(tài)文明制度建設(shè)要求及新《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定。

關(guān)鍵詞 環(huán)境信息 公開 司法審查

作者簡介：羅奇，江西理工大學(xué)。

中圖分類號：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.047

一、環(huán)境信息公開司法審查概述

（一）環(huán)境信息

環(huán)境信息，即與環(huán)境有關(guān)的信息，但到目前為止還沒有一種國際社會普遍認(rèn)可的界定。2001年10月31日生效的《奧胡斯公約》對“環(huán)境信息”、“公共當(dāng)局”等基本概念進(jìn)行定義，其次，就公眾在環(huán)境問題上參與度和從獲得環(huán)境信息公開的權(quán)利方面進(jìn)行了概括性約定，其中關(guān)于“環(huán)境信息”的定義，是指與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的涉及到人類自身發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的狀況有關(guān)的信息。目前在國內(nèi)，主流的專家認(rèn)為，環(huán)境信息是指有關(guān)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的信息，它主要指已經(jīng)或可能對生態(tài)環(huán)境造成重大影響的生產(chǎn)和活動的信息，還包括有關(guān)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的信息。具體到我國而言，2008年施行的《環(huán)境信息公開辦法》中規(guī)定：我國的環(huán)境信息包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息兩種類型。其中，政府環(huán)境信息，是指環(huán)保行政部門在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。企業(yè)環(huán)境信息，是指企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。

（二）環(huán)境信息公開

環(huán)境信息公開，也可以稱之為環(huán)境信息披露，其含義是將政府部門或其他組織將可能與環(huán)境保護(hù)關(guān)聯(lián)的各類型信息加以整理后，在一定的范圍內(nèi)通過合適的方式公開，同時佐以獎懲機(jī)制，從而達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。通過進(jìn)行環(huán)境信息公開，作為整個環(huán)境保護(hù)鏈內(nèi)的主要組成部分的政府部門、各類型污染企業(yè)以及社會公眾都能適時了解以及共享該行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境信息現(xiàn)狀，發(fā)揮社會公眾參與環(huán)境保護(hù)的作用，減少環(huán)境污染行為、督促污染者控制排污，實(shí)現(xiàn)人類、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的生態(tài)文明發(fā)展觀。 環(huán)境信息公開制度即由法律、法規(guī)以及部門規(guī)章等形式規(guī)定的，確保社會公眾參與環(huán)境治理，獲得除涉及個人隱私、商業(yè)秘密和公共安全信息以外的環(huán)境信息的制度。

（三）司法審查

司法審查是一種國家權(quán)力對另一種國家權(quán)力的制約與監(jiān)督，即司法權(quán)對國家行政權(quán)的制約與監(jiān)督。其中，實(shí)體工作與程序公正是司法審查的基本原則，審查的范圍與效力直接由法律進(jìn)行設(shè)定，其實(shí)質(zhì)在于糾正政府的不法行政行為，使公民或組織的合法權(quán)益免受國家行政機(jī)關(guān)的侵害并維護(hù)其合法權(quán)益的行政行為。目前，就我國而言，司法審查制度主要是由《行政訴訟法》來規(guī)范和調(diào)整的，《行政訴訟法》調(diào)整著司法權(quán)與行政權(quán)、國家利益與個人利益之間的關(guān)系。司法審查制度的建立與發(fā)展就是為了正確處理行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，避免因權(quán)力的濫用而阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由此看來，環(huán)境信息公開司法審查制度主要的訴訟主體是政府，而并不涉及企業(yè)的環(huán)境信息公開行為。

二、我國環(huán)境信息公開司法審查的不足

司法救濟(jì)是保障社會公眾環(huán)境信息知情權(quán)的重要救濟(jì)途徑，倘若未賦予社會公眾司法救濟(jì)權(quán)，則無論法律、法規(guī)規(guī)定的保障公眾環(huán)境信息權(quán)方面如何花團(tuán)錦簇，最終完全有可能流于形式，因司法救濟(jì)具有的權(quán)威性以及強(qiáng)制性是才保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)的最后保障。司法救濟(jì)賦予了公民的訴訟權(quán)利，從而構(gòu)建由獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)審查具體行政行為是否合憲、合法的訴訟機(jī)制。環(huán)境知情權(quán)作為知情權(quán)的一種，社會公眾有權(quán)就環(huán)境信息公開提起訴訟，并有權(quán)因其造成的損害獲得賠償。我國的行政訴訟體系經(jīng)過長時間的構(gòu)建，目前已經(jīng)趨于完善，但因法律的滯后性，涉及到環(huán)境信息公開的相關(guān)司法審查理念、訴訟的受案范圍以及法院的裁判方式等方面仍存在不足的地方。

（一）司法審查理念的落后

2008年5月1日施行的《環(huán)境信息公開辦法》，是我國關(guān)于環(huán)境信息公開制度的第一部部門規(guī)章，也是促進(jìn)社會公眾參與環(huán)境治理的一項(xiàng)重大舉措。但在《環(huán)境信息公開辦法》關(guān)于政府環(huán)境信息公開訴訟的具體規(guī)定中，立法者并沒有對社會公眾環(huán)境信息公開的權(quán)利救濟(jì)予以充分重視。 之所以會出現(xiàn)這種狀況，其癥結(jié)在于社會公眾對“司法謙抑性”和審查效果理解的不同，很多學(xué)者從行政權(quán)與司法權(quán)相互獨(dú)立的角度指出：由于法律授予了行政管理機(jī)關(guān)較強(qiáng)的專業(yè)性和時效性，行政管理機(jī)關(guān)有較大的自由裁量空間，這是法院作為司法機(jī)關(guān)所無法取代的。 所以，出于避免司法能動主義的考慮，很多學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的環(huán)境信息公開行為是否符合法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自己就能做出判斷，無需司法機(jī)關(guān)越權(quán)進(jìn)行干涉。 另一方面，由于政府環(huán)境信息公開違法行為更多的表現(xiàn)為行政事實(shí)行為，而法律對于行政事實(shí)行為是否具有可訴性并沒有做出明確規(guī)定，因此法院的審查行為似乎就缺少了法律支撐。這種司法審查理念是非常不可取的，因?yàn)樗?“有權(quán)利必有救濟(jì)”不相對應(yīng)。在審判實(shí)踐中，進(jìn)行案件審理的審判者對于環(huán)境知情權(quán)的理解并不透徹。再者，法律的具體規(guī)定的模糊性和中國司法制度的保守性也注定了，很多環(huán)境信息公開案件并不能真正意義上用環(huán)境知情權(quán)來進(jìn)行司法審判。

（二）受案范圍的立法阻隔

在環(huán)境信息公開行政訴訟中，什么樣的訴訟請求是應(yīng)該受理，怎樣的訴訟請求是不應(yīng)該受理，這是環(huán)境信息公開訴訟所要解決的關(guān)鍵問題，但我國當(dāng)前的法律法規(guī)并沒有作出詳細(xì)的限定。就我國現(xiàn)有的法律法規(guī)而言，僅明確了對于行政機(jī)關(guān)所為的具體行政行為的司法救濟(jì)，對于并不當(dāng)然引起法律關(guān)系的行政事實(shí)行為（如：行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境保護(hù)職權(quán)和履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行為，還包括與行使環(huán)境保護(hù)職權(quán)和履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)相關(guān)的行為，如暴力的侵權(quán)行為等）法律并未做明確規(guī)定。

再者，我國的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第26條：公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門不依法履行政府環(huán)境信息公開義務(wù)的，可以向上級環(huán)保部門舉報，收到舉報的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)督促下級環(huán)保部門依法履行政府環(huán)境信息公開義務(wù)。第二款：公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門在政府環(huán)境信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。可見，現(xiàn)行法律法規(guī)只是對依申請公開和依職權(quán)公開的環(huán)境信息涉及自己切身利益時，公民、法人或者其他組織才可向人民法院提起行政訴訟。對于與自己不存在直接利益關(guān)系的，法律規(guī)范未做具體規(guī)定。這便涉及到了我們所說的環(huán)境行政公益訴訟的問題。2015年實(shí)施的新《環(huán)保法》規(guī)定了符合條件的社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟，對于是否可以提起環(huán)境行政公益訴訟法律并未作出明確的規(guī)定，從而使得環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐缺乏必要的法律規(guī)范的支撐。

（三）司法審查裁判方式的沖突

截止到2016年的司法審查實(shí)踐及法律規(guī)范的規(guī)定，我國法律規(guī)定的行政訴訟的裁決方式多達(dá)十幾種，但這十幾種裁決方式的規(guī)定使得相互沖突的情形下判決方式的難以適用。表面上看，裁判的種類是得到了完善，但也對具體案件的裁判者裁判案件提出了新的挑戰(zhàn)。2011年施行的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第9條與第10條規(guī)定了，被告拒絕公開行政相對人申請的相關(guān)政府信息或者不予答復(fù)申請的行政行為的，完善了以往將撤銷判決作為主要裁判方式的做法。由于行政權(quán)與司法權(quán)價值追求的差異，加之我國行政權(quán)與司法權(quán)作為相互獨(dú)立的兩種國家權(quán)力，在行政訴訟過程中法院除了要在行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間作出居中的、公正的判決，還要維護(hù)好行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)威，避免行政權(quán)與司法權(quán)的沖突。法院判決政府公開有關(guān)環(huán)境信息的，行政機(jī)關(guān)是否可以該信息符合法律條文規(guī)定的不予公開的情形為由而拒絕公開？法院司法審查的有限性同樣也會影響到法院的裁判結(jié)果，在審理具體案件中，法院是象征性的作出答復(fù)，還是對答復(fù)的時間進(jìn)行具體規(guī)定？這種情況下，法院的判決又應(yīng)該進(jìn)行怎樣的定性呢？對于政府機(jī)構(gòu)行政決定違法的情況下，法院又該是撤銷并責(zé)令重作呢，還是責(zé)令其限期履行呢？ 這些都值得立法者和學(xué)者深思。

三、推進(jìn)我國環(huán)境信息公開司法審查的對策建議

（一）完善司法審查理念

隨著生態(tài)文明制度的不斷完善，我國的環(huán)境司法專業(yè)化的踐行對環(huán)境案件審判者提出更高的要求，即不僅硬件要專業(yè)化，司法理念等軟件也應(yīng)該專門化，環(huán)境司法理念最是應(yīng)該與時俱進(jìn)?，F(xiàn)如今，環(huán)境信息公開案件審理者環(huán)境司法理念的缺乏，對環(huán)境行政訴訟的良性發(fā)展極為不利。實(shí)踐的開展離不開理念的支撐，環(huán)境信息公開行政案件的開展需要重點(diǎn)提升法官隊伍環(huán)境司法理念的培養(yǎng)和樹立，將正確的司法理念應(yīng)用到具體的審判實(shí)踐中去，實(shí)現(xiàn)主觀與客觀具體的歷史的統(tǒng)一。

時代在發(fā)展，社會在進(jìn)步，環(huán)境信息公開司法審查制度的理念也應(yīng)該發(fā)展，唯有觀念的革新才能從本質(zhì)上促進(jìn)司法體制的完善。制度的完善要以理念的完善為前提，我國的司法審查主要是以被動性為主，是消極、被動而不是主動地干預(yù)人們的生活，司法機(jī)關(guān)應(yīng)保持其謙抑性。但是，近年來各級法院將能動司法奉為司法理念已是不爭的事實(shí)。所以，司法能動主義不應(yīng)該被排除在司法審查實(shí)踐之外。司法能動主義下，法官在對待環(huán)境信息公開案件時，應(yīng)以正義的法律價值為指導(dǎo)，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，準(zhǔn)確地適用法律法規(guī)，客觀公正地對待行政案件事實(shí)問題和法律問題，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)作為權(quán)利救濟(jì)最后的途徑的效能。

（二）明確和拓展訴訟的受案范圍

首先，所謂的行政事實(shí)行為是不能引起法律上權(quán)利或義務(wù)的變更，但這并不表示行政事實(shí)行為不會對行政相對人產(chǎn)生實(shí)際上的損害，而法律上對于行政事實(shí)行為的救濟(jì)多為行政賠償，缺乏司法上的救濟(jì)。然而，根據(jù)依法行政、有權(quán)利必有救濟(jì)理念的要求，在公民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)所為的行政事實(shí)行為損害的，也應(yīng)該受到《行政訴訟法》的保護(hù)。其次，在后《奧胡斯公約》中完善了對社會公眾環(huán)境知情權(quán)的救濟(jì)方式，其具體規(guī)定是：社會公眾既可以在自己的合法權(quán)益受到當(dāng)局的侵害時可提起行政訴訟，還可以在公共當(dāng)局違反條約義務(wù)時，以環(huán)境行政公益訴訟的方式實(shí)現(xiàn)對自身知情權(quán)的救濟(jì)。例如：我國的環(huán)境公益訴訟勝訴第一案中的中華環(huán)保聯(lián)合會，它是國務(wù)院批準(zhǔn)、國家環(huán)?？偩种鞴艿纳鐣M織，而修文縣環(huán)境保護(hù)局作為行政機(jī)關(guān)，超過法定期限，沒有做出答復(fù)，中華環(huán)保聯(lián)合會認(rèn)為修文縣環(huán)境保護(hù)局該行政事實(shí)行為損害了其自身的合法權(quán)益，依照新《環(huán)境保護(hù)法》是可以向貴州省清鎮(zhèn)市人民法院提起訴訟的。

從我國的立法實(shí)踐來看，我國的《行政訴訟法》對行政行為的司法審查范圍的規(guī)定中，并未提出將行政事實(shí)行為排除。可見，我國的法律規(guī)范雖未對行政事實(shí)行為的可訴性作出明確的規(guī)定，但在司法實(shí)踐中卻是有先例可循的。 從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的出發(fā)，我國應(yīng)制定相應(yīng)的法規(guī)將部分行政事實(shí)行為也規(guī)定為具有可訴性。

（三）司法審查裁判方式的準(zhǔn)確性

如何處理好環(huán)境信息公開行政案件裁判方式的沖突，是完善我國司法制度的重要組成部分，也是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。行政權(quán)與司法權(quán)是相互獨(dú)立的兩種權(quán)力，兩者沒有高低貴賤之分，在實(shí)踐中唯有兩者相互尊重、相互監(jiān)督制約。司法審查并不意味著司法權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)，這只是在維護(hù)公民合法權(quán)益的兩條救濟(jì)途徑。在審判環(huán)境信息公開案件中，法院應(yīng)該持中立裁判和正當(dāng)程序的司法要求，要注意司法機(jī)關(guān)是不可以代替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的。

在法院審理具體的環(huán)境信息公開行政案件中，法院應(yīng)將合法性審查與合理性審查相原則加以適用。以原告認(rèn)為政府公布虛假環(huán)境信息為例，由于司法程序的被動性原則，法院只能就政府公布的環(huán)境信息的真?zhèn)芜M(jìn)行調(diào)查，即當(dāng)查明了該信息為真實(shí)信息時，法院應(yīng)當(dāng)作出駁回原告訴訟請求的裁決；又或者經(jīng)法院查明，該信息為虛假信息時，法院可以作出確認(rèn)判決外加責(zé)令該行政機(jī)關(guān)限期重新公開相關(guān)的環(huán)境信息。對于行政機(jī)關(guān)重新公開的環(huán)境信息的真假仍有爭議的，行政相對人還是可以提起行政訴訟。當(dāng)行政相對人以行政機(jī)關(guān)公開的環(huán)境信息不真實(shí)為訴訟理由，請求法院判決撤銷該虛假環(huán)境信息的情形下，假如法院查明該信息為真實(shí)信息，則應(yīng)做出駁回原告訴求的判決；如果法院查明信息為假，則可依照事實(shí)和法律作出撤銷該行政行為，并要求政府限期重新發(fā)布環(huán)境信息的判決；倘若，法院審查之后發(fā)現(xiàn)具體事實(shí)為真，只是公開程序等其他方面違法，根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定的“全案審理”原則，法院還是可以程序錯誤等為由，作出撤銷該行政行為的判決。

四、結(jié)語

環(huán)境信息公開的司法審查要想在我國法治實(shí)踐中得到發(fā)展，除了依賴法制的不斷完善，更重要的還是要發(fā)揮好審查主體的能動性，做到主觀與客觀相統(tǒng)一。更應(yīng)該認(rèn)清，任何一個制度從建立到完善都是一個漫長的過程。因此，我國環(huán)境信息公開司法審查制度的健全還需要各方的共同努力。筆者希望通過對環(huán)境信息公開司法審查制度提出的完善建議，能使公眾更加積極地參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中來，以促進(jìn)社會和生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

注釋：

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