摘 要 當(dāng)下,我國在建設(shè)有為政府與綠色生態(tài)理念的指導(dǎo)下,環(huán)境信息公開已經(jīng)成為政府工作的重要內(nèi)容,也是社會公眾參與環(huán)境保護(hù)工作的重要途徑。環(huán)境信息公開的狀況直接關(guān)系到社會公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn),同時也是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分。司法審查作為維護(hù)公民環(huán)境知情權(quán)的最后屏障,其理論與現(xiàn)實(shí)作用不容輕視。然而,司法審查的指導(dǎo)思想,訴訟的受案范圍及裁判方式等的不足,使得我國的環(huán)境信息公開司法審查現(xiàn)狀并不盡如人意,當(dāng)前法院對政府公開的環(huán)境信息很難進(jìn)行有效的司法審查,這與我國法治政府和維護(hù)公眾環(huán)境參與權(quán)的要求不相符。所以,進(jìn)行環(huán)境信息公開司法審查制度的研究,就是為了更好地貫徹和落實(shí)生態(tài)文明制度建設(shè)要求及新《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定。
關(guān)鍵詞 環(huán)境信息 公開 司法審查
作者簡介:羅奇,江西理工大學(xué)。
中圖分類號:D926 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.047
一、環(huán)境信息公開司法審查概述
(一)環(huán)境信息
環(huán)境信息,即與環(huán)境有關(guān)的信息,但到目前為止還沒有一種國際社會普遍認(rèn)可的界定。2001年10月31日生效的《奧胡斯公約》對“環(huán)境信息”、“公共當(dāng)局”等基本概念進(jìn)行定義,其次,就公眾在環(huán)境問題上參與度和從獲得環(huán)境信息公開的權(quán)利方面進(jìn)行了概括性約定,其中關(guān)于“環(huán)境信息”的定義,是指與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的涉及到人類自身發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的狀況有關(guān)的信息。目前在國內(nèi),主流的專家認(rèn)為,環(huán)境信息是指有關(guān)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的信息,它主要指已經(jīng)或可能對生態(tài)環(huán)境造成重大影響的生產(chǎn)和活動的信息,還包括有關(guān)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的信息。具體到我國而言,2008年施行的《環(huán)境信息公開辦法》中規(guī)定:我國的環(huán)境信息包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息兩種類型。其中,政府環(huán)境信息,是指環(huán)保行政部門在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。企業(yè)環(huán)境信息,是指企業(yè)以一定形式記錄、保存的,與企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。
(二)環(huán)境信息公開
環(huán)境信息公開,也可以稱之為環(huán)境信息披露,其含義是將政府部門或其他組織將可能與環(huán)境保護(hù)關(guān)聯(lián)的各類型信息加以整理后,在一定的范圍內(nèi)通過合適的方式公開,同時佐以獎懲機(jī)制,從而達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。通過進(jìn)行環(huán)境信息公開,作為整個環(huán)境保護(hù)鏈內(nèi)的主要組成部分的政府部門、各類型污染企業(yè)以及社會公眾都能適時了解以及共享該行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境信息現(xiàn)狀,發(fā)揮社會公眾參與環(huán)境保護(hù)的作用,減少環(huán)境污染行為、督促污染者控制排污,實(shí)現(xiàn)人類、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的生態(tài)文明發(fā)展觀。 環(huán)境信息公開制度即由法律、法規(guī)以及部門規(guī)章等形式規(guī)定的,確保社會公眾參與環(huán)境治理,獲得除涉及個人隱私、商業(yè)秘密和公共安全信息以外的環(huán)境信息的制度。
(三)司法審查
司法審查是一種國家權(quán)力對另一種國家權(quán)力的制約與監(jiān)督,即司法權(quán)對國家行政權(quán)的制約與監(jiān)督。其中,實(shí)體工作與程序公正是司法審查的基本原則,審查的范圍與效力直接由法律進(jìn)行設(shè)定,其實(shí)質(zhì)在于糾正政府的不法行政行為,使公民或組織的合法權(quán)益免受國家行政機(jī)關(guān)的侵害并維護(hù)其合法權(quán)益的行政行為。目前,就我國而言,司法審查制度主要是由《行政訴訟法》來規(guī)范和調(diào)整的,《行政訴訟法》調(diào)整著司法權(quán)與行政權(quán)、國家利益與個人利益之間的關(guān)系。司法審查制度的建立與發(fā)展就是為了正確處理行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系,避免因權(quán)力的濫用而阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由此看來,環(huán)境信息公開司法審查制度主要的訴訟主體是政府,而并不涉及企業(yè)的環(huán)境信息公開行為。
二、我國環(huán)境信息公開司法審查的不足
司法救濟(jì)是保障社會公眾環(huán)境信息知情權(quán)的重要救濟(jì)途徑,倘若未賦予社會公眾司法救濟(jì)權(quán),則無論法律、法規(guī)規(guī)定的保障公眾環(huán)境信息權(quán)方面如何花團(tuán)錦簇,最終完全有可能流于形式,因司法救濟(jì)具有的權(quán)威性以及強(qiáng)制性是才保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)的最后保障。司法救濟(jì)賦予了公民的訴訟權(quán)利,從而構(gòu)建由獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)審查具體行政行為是否合憲、合法的訴訟機(jī)制。環(huán)境知情權(quán)作為知情權(quán)的一種,社會公眾有權(quán)就環(huán)境信息公開提起訴訟,并有權(quán)因其造成的損害獲得賠償。我國的行政訴訟體系經(jīng)過長時間的構(gòu)建,目前已經(jīng)趨于完善,但因法律的滯后性,涉及到環(huán)境信息公開的相關(guān)司法審查理念、訴訟的受案范圍以及法院的裁判方式等方面仍存在不足的地方。
(一)司法審查理念的落后
2008年5月1日施行的《環(huán)境信息公開辦法》,是我國關(guān)于環(huán)境信息公開制度的第一部部門規(guī)章,也是促進(jìn)社會公眾參與環(huán)境治理的一項(xiàng)重大舉措。但在《環(huán)境信息公開辦法》關(guān)于政府環(huán)境信息公開訴訟的具體規(guī)定中,立法者并沒有對社會公眾環(huán)境信息公開的權(quán)利救濟(jì)予以充分重視。 之所以會出現(xiàn)這種狀況,其癥結(jié)在于社會公眾對“司法謙抑性”和審查效果理解的不同,很多學(xué)者從行政權(quán)與司法權(quán)相互獨(dú)立的角度指出:由于法律授予了行政管理機(jī)關(guān)較強(qiáng)的專業(yè)性和時效性,行政管理機(jī)關(guān)有較大的自由裁量空間,這是法院作為司法機(jī)關(guān)所無法取代的。 所以,出于避免司法能動主義的考慮,很多學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的環(huán)境信息公開行為是否符合法律的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)自己就能做出判斷,無需司法機(jī)關(guān)越權(quán)進(jìn)行干涉。 另一方面,由于政府環(huán)境信息公開違法行為更多的表現(xiàn)為行政事實(shí)行為,而法律對于行政事實(shí)行為是否具有可訴性并沒有做出明確規(guī)定,因此法院的審查行為似乎就缺少了法律支撐。這種司法審查理念是非常不可取的,因?yàn)樗?“有權(quán)利必有救濟(jì)”不相對應(yīng)。在審判實(shí)踐中,進(jìn)行案件審理的審判者對于環(huán)境知情權(quán)的理解并不透徹。再者,法律的具體規(guī)定的模糊性和中國司法制度的保守性也注定了,很多環(huán)境信息公開案件并不能真正意義上用環(huán)境知情權(quán)來進(jìn)行司法審判。
(二)受案范圍的立法阻隔
在環(huán)境信息公開行政訴訟中,什么樣的訴訟請求是應(yīng)該受理,怎樣的訴訟請求是不應(yīng)該受理,這是環(huán)境信息公開訴訟所要解決的關(guān)鍵問題,但我國當(dāng)前的法律法規(guī)并沒有作出詳細(xì)的限定。就我國現(xiàn)有的法律法規(guī)而言,僅明確了對于行政機(jī)關(guān)所為的具體行政行為的司法救濟(jì),對于并不當(dāng)然引起法律關(guān)系的行政事實(shí)行為(如:行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境保護(hù)職權(quán)和履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行為,還包括與行使環(huán)境保護(hù)職權(quán)和履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)相關(guān)的行為,如暴力的侵權(quán)行為等)法律并未做明確規(guī)定。
再者,我國的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》第26條:公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門不依法履行政府環(huán)境信息公開義務(wù)的,可以向上級環(huán)保部門舉報,收到舉報的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)督促下級環(huán)保部門依法履行政府環(huán)境信息公開義務(wù)。第二款:公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門在政府環(huán)境信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。可見,現(xiàn)行法律法規(guī)只是對依申請公開和依職權(quán)公開的環(huán)境信息涉及自己切身利益時,公民、法人或者其他組織才可向人民法院提起行政訴訟。對于與自己不存在直接利益關(guān)系的,法律規(guī)范未做具體規(guī)定。這便涉及到了我們所說的環(huán)境行政公益訴訟的問題。2015年實(shí)施的新《環(huán)保法》規(guī)定了符合條件的社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟,對于是否可以提起環(huán)境行政公益訴訟法律并未作出明確的規(guī)定,從而使得環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐缺乏必要的法律規(guī)范的支撐。
(三)司法審查裁判方式的沖突
截止到2016年的司法審查實(shí)踐及法律規(guī)范的規(guī)定,我國法律規(guī)定的行政訴訟的裁決方式多達(dá)十幾種,但這十幾種裁決方式的規(guī)定使得相互沖突的情形下判決方式的難以適用。表面上看,裁判的種類是得到了完善,但也對具體案件的裁判者裁判案件提出了新的挑戰(zhàn)。2011年施行的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第9條與第10條規(guī)定了,被告拒絕公開行政相對人申請的相關(guān)政府信息或者不予答復(fù)申請的行政行為的,完善了以往將撤銷判決作為主要裁判方式的做法。由于行政權(quán)與司法權(quán)價值追求的差異,加之我國行政權(quán)與司法權(quán)作為相互獨(dú)立的兩種國家權(quán)力,在行政訴訟過程中法院除了要在行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間作出居中的、公正的判決,還要維護(hù)好行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)威,避免行政權(quán)與司法權(quán)的沖突。法院判決政府公開有關(guān)環(huán)境信息的,行政機(jī)關(guān)是否可以該信息符合法律條文規(guī)定的不予公開的情形為由而拒絕公開?法院司法審查的有限性同樣也會影響到法院的裁判結(jié)果,在審理具體案件中,法院是象征性的作出答復(fù),還是對答復(fù)的時間進(jìn)行具體規(guī)定?這種情況下,法院的判決又應(yīng)該進(jìn)行怎樣的定性呢?對于政府機(jī)構(gòu)行政決定違法的情況下,法院又該是撤銷并責(zé)令重作呢,還是責(zé)令其限期履行呢? 這些都值得立法者和學(xué)者深思。
三、推進(jìn)我國環(huán)境信息公開司法審查的對策建議
(一)完善司法審查理念
隨著生態(tài)文明制度的不斷完善,我國的環(huán)境司法專業(yè)化的踐行對環(huán)境案件審判者提出更高的要求,即不僅硬件要專業(yè)化,司法理念等軟件也應(yīng)該專門化,環(huán)境司法理念最是應(yīng)該與時俱進(jìn)?,F(xiàn)如今,環(huán)境信息公開案件審理者環(huán)境司法理念的缺乏,對環(huán)境行政訴訟的良性發(fā)展極為不利。實(shí)踐的開展離不開理念的支撐,環(huán)境信息公開行政案件的開展需要重點(diǎn)提升法官隊伍環(huán)境司法理念的培養(yǎng)和樹立,將正確的司法理念應(yīng)用到具體的審判實(shí)踐中去,實(shí)現(xiàn)主觀與客觀具體的歷史的統(tǒng)一。
時代在發(fā)展,社會在進(jìn)步,環(huán)境信息公開司法審查制度的理念也應(yīng)該發(fā)展,唯有觀念的革新才能從本質(zhì)上促進(jìn)司法體制的完善。制度的完善要以理念的完善為前提,我國的司法審查主要是以被動性為主,是消極、被動而不是主動地干預(yù)人們的生活,司法機(jī)關(guān)應(yīng)保持其謙抑性。但是,近年來各級法院將能動司法奉為司法理念已是不爭的事實(shí)。所以,司法能動主義不應(yīng)該被排除在司法審查實(shí)踐之外。司法能動主義下,法官在對待環(huán)境信息公開案件時,應(yīng)以正義的法律價值為指導(dǎo),將理論與實(shí)踐相結(jié)合,準(zhǔn)確地適用法律法規(guī),客觀公正地對待行政案件事實(shí)問題和法律問題,發(fā)揮司法機(jī)關(guān)作為權(quán)利救濟(jì)最后的途徑的效能。
(二)明確和拓展訴訟的受案范圍
首先,所謂的行政事實(shí)行為是不能引起法律上權(quán)利或義務(wù)的變更,但這并不表示行政事實(shí)行為不會對行政相對人產(chǎn)生實(shí)際上的損害,而法律上對于行政事實(shí)行為的救濟(jì)多為行政賠償,缺乏司法上的救濟(jì)。然而,根據(jù)依法行政、有權(quán)利必有救濟(jì)理念的要求,在公民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)所為的行政事實(shí)行為損害的,也應(yīng)該受到《行政訴訟法》的保護(hù)。其次,在后《奧胡斯公約》中完善了對社會公眾環(huán)境知情權(quán)的救濟(jì)方式,其具體規(guī)定是:社會公眾既可以在自己的合法權(quán)益受到當(dāng)局的侵害時可提起行政訴訟,還可以在公共當(dāng)局違反條約義務(wù)時,以環(huán)境行政公益訴訟的方式實(shí)現(xiàn)對自身知情權(quán)的救濟(jì)。例如:我國的環(huán)境公益訴訟勝訴第一案中的中華環(huán)保聯(lián)合會,它是國務(wù)院批準(zhǔn)、國家環(huán)??偩种鞴艿纳鐣M織,而修文縣環(huán)境保護(hù)局作為行政機(jī)關(guān),超過法定期限,沒有做出答復(fù),中華環(huán)保聯(lián)合會認(rèn)為修文縣環(huán)境保護(hù)局該行政事實(shí)行為損害了其自身的合法權(quán)益,依照新《環(huán)境保護(hù)法》是可以向貴州省清鎮(zhèn)市人民法院提起訴訟的。
從我國的立法實(shí)踐來看,我國的《行政訴訟法》對行政行為的司法審查范圍的規(guī)定中,并未提出將行政事實(shí)行為排除。可見,我國的法律規(guī)范雖未對行政事實(shí)行為的可訴性作出明確的規(guī)定,但在司法實(shí)踐中卻是有先例可循的。 從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的出發(fā),我國應(yīng)制定相應(yīng)的法規(guī)將部分行政事實(shí)行為也規(guī)定為具有可訴性。
(三)司法審查裁判方式的準(zhǔn)確性
如何處理好環(huán)境信息公開行政案件裁判方式的沖突,是完善我國司法制度的重要組成部分,也是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。行政權(quán)與司法權(quán)是相互獨(dú)立的兩種權(quán)力,兩者沒有高低貴賤之分,在實(shí)踐中唯有兩者相互尊重、相互監(jiān)督制約。司法審查并不意味著司法權(quán)對行政權(quán)的干預(yù),這只是在維護(hù)公民合法權(quán)益的兩條救濟(jì)途徑。在審判環(huán)境信息公開案件中,法院應(yīng)該持中立裁判和正當(dāng)程序的司法要求,要注意司法機(jī)關(guān)是不可以代替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的。
在法院審理具體的環(huán)境信息公開行政案件中,法院應(yīng)將合法性審查與合理性審查相原則加以適用。以原告認(rèn)為政府公布虛假環(huán)境信息為例,由于司法程序的被動性原則,法院只能就政府公布的環(huán)境信息的真?zhèn)芜M(jìn)行調(diào)查,即當(dāng)查明了該信息為真實(shí)信息時,法院應(yīng)當(dāng)作出駁回原告訴訟請求的裁決;又或者經(jīng)法院查明,該信息為虛假信息時,法院可以作出確認(rèn)判決外加責(zé)令該行政機(jī)關(guān)限期重新公開相關(guān)的環(huán)境信息。對于行政機(jī)關(guān)重新公開的環(huán)境信息的真假仍有爭議的,行政相對人還是可以提起行政訴訟。當(dāng)行政相對人以行政機(jī)關(guān)公開的環(huán)境信息不真實(shí)為訴訟理由,請求法院判決撤銷該虛假環(huán)境信息的情形下,假如法院查明該信息為真實(shí)信息,則應(yīng)做出駁回原告訴求的判決;如果法院查明信息為假,則可依照事實(shí)和法律作出撤銷該行政行為,并要求政府限期重新發(fā)布環(huán)境信息的判決;倘若,法院審查之后發(fā)現(xiàn)具體事實(shí)為真,只是公開程序等其他方面違法,根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定的“全案審理”原則,法院還是可以程序錯誤等為由,作出撤銷該行政行為的判決。
四、結(jié)語
環(huán)境信息公開的司法審查要想在我國法治實(shí)踐中得到發(fā)展,除了依賴法制的不斷完善,更重要的還是要發(fā)揮好審查主體的能動性,做到主觀與客觀相統(tǒng)一。更應(yīng)該認(rèn)清,任何一個制度從建立到完善都是一個漫長的過程。因此,我國環(huán)境信息公開司法審查制度的健全還需要各方的共同努力。筆者希望通過對環(huán)境信息公開司法審查制度提出的完善建議,能使公眾更加積極地參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中來,以促進(jìn)社會和生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。
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