銀行礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保實(shí)現(xiàn)的困境分析與對(duì)策探討

呂靜偉　郗偉明

摘 要 在金融貸款活動(dòng)中，由于礦業(yè)權(quán)抵押可能產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)的問題，很少數(shù)的商業(yè)銀行愿意接受礦業(yè)權(quán)抵押，即便是接受抵押，銀行也會(huì)要求借款人提供其他形式的擔(dān)保，這主要是因?yàn)榈V業(yè)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)高，法律規(guī)制缺失和法律救濟(jì)不足。本文梳理礦業(yè)權(quán)抵押的各個(gè)環(huán)節(jié)可能會(huì)出現(xiàn)的影響銀行抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律問題及銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)對(duì)的措施。

關(guān)鍵詞 銀行 礦業(yè)權(quán)抵押 擔(dān)保

作者簡介：呂靜偉，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)民商法專業(yè)研究生；郗偉明，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。

中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.043

一、礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保實(shí)現(xiàn)概述

礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)，是指債務(wù)到期后，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或被宣告破產(chǎn)或發(fā)生約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時(shí)，抵押權(quán)人有權(quán)根據(jù)與抵押人約定的協(xié)議或向法院起訴將礦業(yè)權(quán)人抵押的礦業(yè)權(quán)折價(jià)或拍賣、變賣，抵押權(quán)人就所得的價(jià)款優(yōu)先受到清償，以保障其債權(quán)實(shí)現(xiàn)的行為。

債權(quán)人實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保的方式有三種：一是自行協(xié)商。礦業(yè)權(quán)抵押，需簽訂抵押合同，雙方在合同中約定抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式和爭議解決方式，法律充分尊重當(dāng)事人意思自治，不經(jīng)抵押權(quán)人申請(qǐng)，公權(quán)力不會(huì)介入；二是訴訟方式。當(dāng)沒有約定或協(xié)商不成或礦業(yè)權(quán)人怠于履行義務(wù)，抵押權(quán)人依法向法院提起訴訟。此外，還有第三種方式，“非訴執(zhí)行程序”，即債權(quán)人可以直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行抵押物，由法院裁定強(qiáng)制執(zhí)行，進(jìn)行拍賣、變賣。極大簡化抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)程序。

二、礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保實(shí)現(xiàn)困境

（一）礦業(yè)權(quán)許可證瑕疵問題

申請(qǐng)辦理礦業(yè)權(quán)許可證所需資料復(fù)雜繁多，國土資源主管機(jī)關(guān)工作量大，難免有疏漏，使得不符合條件的人被授予了礦業(yè)權(quán)許可證，這就造成礦業(yè)權(quán)許可證取得瑕疵。在與銀行辦理抵押過程中，銀行往往依據(jù)許可證和國土資源主管機(jī)關(guān)以及其他部門的證明材料進(jìn)行形式審查，這就使銀行債權(quán)安全性存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

（二）采礦權(quán)抵押備案的風(fēng)險(xiǎn)

在我國，礦業(yè)權(quán)抵押備案是一種以審批方式辦理、類似登記功能的備案，但是國土資源部門規(guī)定采礦權(quán)抵押權(quán)備案后方得生效，使得礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保公示的公信力不足。各省市縣依照國土資源部門規(guī)章在制定審批制度時(shí)，有的規(guī)定登記制度，有的規(guī)定備案制度，導(dǎo)致當(dāng)事人交易概念混亂，交易效率較低，進(jìn)一步影響銀行等債權(quán)人抵押權(quán)。在2016年有多個(gè)省市縣已經(jīng)取消“采礦權(quán)抵押備案”行政審批項(xiàng)目，像湖北省改革成為“政府信息公開政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)”，廣西壯族自治區(qū)改為“礦業(yè)權(quán)抵押信息公開”。

（三）信息不對(duì)稱

統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)市場交易平臺(tái)是我國最缺乏的條件。礦業(yè)權(quán)抵押過程涉及多方單位參與：登記管理部門、地勘單位、礦產(chǎn)儲(chǔ)量認(rèn)定機(jī)構(gòu)、礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)、審計(jì)法務(wù)機(jī)構(gòu)、提供貸款的金融機(jī)構(gòu)等。礦業(yè)權(quán)抵押相關(guān)主體選擇渠道發(fā)布以上信息，則在表達(dá)方式或信息標(biāo)注方面都有可能造成信息的不對(duì)稱，造成礦業(yè)權(quán)交易主體信息壁壘，不了解雙方信息需求，使得雙方“不歡而散”。對(duì)銀行礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保實(shí)現(xiàn)來說，礦業(yè)權(quán)拍賣后礦業(yè)權(quán)面臨被擱置的風(fēng)險(xiǎn)，既閑置了國家資源不能利用，又導(dǎo)致銀行抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)困難。

（四）礦業(yè)權(quán)受讓主體資質(zhì)限制嚴(yán)格

銀行行使其礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保實(shí)質(zhì)上就是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓也要符合法律規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件。在我國，礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人或礦業(yè)權(quán)受讓人都要符合規(guī)定的資質(zhì)條件，經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審批。但是礦業(yè)權(quán)交易市場發(fā)展還不成熟，再加上信息壁壘的原因，合適的礦業(yè)權(quán)受讓人很少，這加大了銀行抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的難度。如果沒有合適的受讓人，銀行債權(quán)就會(huì)落空。所以，實(shí)踐中有的銀行將“缺乏活躍交易市場的采礦權(quán)”列入不得接受抵押的范圍。

（五）礦業(yè)權(quán)多次抵押問題

我國礦業(yè)法律法規(guī)沒有關(guān)于礦業(yè)權(quán)是否可以多次抵押的規(guī)定。各部門規(guī)章規(guī)定對(duì)已抵押的采礦權(quán)是否可以再次抵押，也沒有明確界定?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳關(guān)于采礦權(quán)抵押備案有關(guān)事宜的通知》規(guī)定同一采礦權(quán)，正在生效的抵押備案不得超過三宗。” 由此看來，已抵押的采礦權(quán)在債權(quán)人之間達(dá)成受償協(xié)議的，可以再次或多次抵押，但不得超過三次。原本抵押一次的礦業(yè)權(quán)，銀行就承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)，多次進(jìn)行抵押的礦業(yè)權(quán)，涉及多個(gè)債權(quán)人，如果沒有清晰地權(quán)利義務(wù)界定，將會(huì)更加危到銀行債權(quán)的優(yōu)先受償，因此，銀行一般應(yīng)不予接受礦業(yè)權(quán)多次抵押的情況。

三、銀行保全債權(quán)降低風(fēng)險(xiǎn)的具體措施

（一）貸前實(shí)地調(diào)研，預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)

銀行實(shí)施全程抵押擔(dān)保貸款風(fēng)險(xiǎn)管理，通過咨詢法律顧問、查閱法律法規(guī)等先關(guān)資料，隨時(shí)掌握、預(yù)判礦山企業(yè)可能出現(xiàn)的各種法律風(fēng)險(xiǎn)，去礦山企業(yè)、與生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)各行政部門、礦產(chǎn)品市場調(diào)查礦業(yè)權(quán)人信息、生產(chǎn)經(jīng)營信息及銷售信息等，對(duì)礦業(yè)權(quán)展開深入調(diào)研。

（二）把好價(jià)值評(píng)估

銀行選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)審查機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，組織有資產(chǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的中介機(jī)構(gòu)或銀行資產(chǎn)評(píng)估人員，對(duì)上述評(píng)估機(jī)構(gòu)做出的評(píng)估報(bào)告進(jìn)行復(fù)審，經(jīng)確定的礦業(yè)權(quán)價(jià)值再結(jié)合該礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備情況、礦產(chǎn)品質(zhì)、礦業(yè)權(quán)許可證剩余年限、礦山企業(yè)的生產(chǎn)等情況，重點(diǎn)關(guān)注礦產(chǎn)品市場價(jià)格波動(dòng)情況等信息，綜合考慮確定抵押率。貸后銀行應(yīng)組織礦產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)至少半年進(jìn)行一次礦業(yè)權(quán)價(jià)值重新評(píng)估。對(duì)于重新評(píng)估的礦業(yè)權(quán)價(jià)值變動(dòng)情況及時(shí)做出應(yīng)對(duì)措施，尤其礦業(yè)權(quán)減值，低于銀行授信額度，銀行可以要求擔(dān)保人提供其他資產(chǎn)擔(dān)保。

（三）聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)

銀行與礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行抵押前，必須聘請(qǐng)審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師，專業(yè)律師與礦產(chǎn)資源專家等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與人員參與整個(gè)抵押過程，重點(diǎn)審核礦業(yè)權(quán)人相關(guān)信息，去國土部門查詢礦業(yè)權(quán)的各種登記信息，擬定、修訂抵押合同條款，明確雙方權(quán)利義務(wù)，提前做好風(fēng)險(xiǎn)防控，最大化保障銀行債權(quán)安全。另外，建議引入獨(dú)立地質(zhì)調(diào)查師制度，我國目前的地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)屬于國家的事業(yè)單位，還沒有獨(dú)立地質(zhì)調(diào)查師這一制度，應(yīng)該向發(fā)展較為成熟的國家引進(jìn)該制度。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

因?yàn)榈V業(yè)權(quán)抵押使得銀行要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)，因此銀行可以預(yù)先充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素，采取在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)收回本金、利息的基礎(chǔ)上附加風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。第一，建立風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度與礦山企業(yè)確定利率上浮水平；第二，建立獨(dú)立核算機(jī)制，成立專門組織，配備專門人員，專業(yè)經(jīng)營礦業(yè)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)；第三，引入保險(xiǎn)機(jī)制，要求礦山企業(yè)抵押期限內(nèi)辦理安全事故保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、礦工人身保險(xiǎn)等各項(xiàng)保險(xiǎn)，尤其是安全事故保險(xiǎn)，一旦發(fā)生重大安全事故，銀行優(yōu)先受償權(quán)讓位安全事故賠償。

（五）資質(zhì)審查，用信審批

銀行要認(rèn)真核實(shí)礦業(yè)權(quán)許可證合法性，到原發(fā)證機(jī)關(guān)調(diào)查相關(guān)資質(zhì)證明材料和手續(xù)，要求礦業(yè)權(quán)人提供申請(qǐng)?jiān)S可證所需材料的原件或復(fù)印件以印證許可證真實(shí)性、合法性。要特別注意礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)證明，謹(jǐn)慎審查礦山企業(yè)的法律主體資格，去工商部門查詢其是否依法成立并有效存續(xù)，是否具有相應(yīng)資質(zhì)，是否被吊銷營業(yè)執(zhí)照，避免因當(dāng)事人主體地位上的瑕疵使得抵押行為無效最終導(dǎo)致銀行債權(quán)落空。

（六）完善抵押合同條款

目前銀行的礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保合同存在一些問題，影響債權(quán)實(shí)現(xiàn)。在制定抵押合同時(shí)，建議尋求律師和專家的意見，認(rèn)真制定防范風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。建議銀行簽訂合同時(shí)增加如下內(nèi)容：第一，簽訂賬戶監(jiān)管協(xié)議。銀行要求礦山企業(yè)在該銀行辦理賬戶，以隨時(shí)可以監(jiān)控礦產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)銷售狀況；第二，引入連帶責(zé)任保證擔(dān)保或引進(jìn)“橋隧模式” ，要求礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人或投資人承擔(dān)連帶責(zé)任保證擔(dān)保，這樣擴(kuò)大擔(dān)保資產(chǎn)，有利于銀行實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。此外可以引進(jìn)戰(zhàn)略投資者（一般指風(fēng)投）作為反擔(dān)保為銀行低了交易成本，減少壞賬發(fā)生的概率；第三，約定至少每半年進(jìn)行一次礦業(yè)權(quán)價(jià)值評(píng)估，礦業(yè)權(quán)抵押評(píng)估價(jià)值不足的，銀行要與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商或約定，抵押人提供其他資產(chǎn)足額擔(dān)保以保障銀行抵押權(quán)。

（七）跟蹤礦業(yè)權(quán)價(jià)值變動(dòng)

銀行需要隨時(shí)跟蹤了解礦業(yè)權(quán)價(jià)值變動(dòng)情況，可以要求礦業(yè)權(quán)人定期報(bào)送礦業(yè)權(quán)開采情況。當(dāng)發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)價(jià)值逐漸減少嚴(yán)重低于貸款額度時(shí)，銀行可要求礦業(yè)權(quán)人提供新的擔(dān)保?；蛘咭部梢詫⒌V業(yè)權(quán)價(jià)值減少作為合同約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的一種情形，這樣，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)減值達(dá)到合同約定的情形時(shí)，銀行可以提前主張實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)。

（八）引入失信懲戒機(jī)制

我國正在建立礦業(yè)權(quán)交易市場，這樣礦業(yè)權(quán)交易信息將會(huì)在礦業(yè)權(quán)交易市場有效互通。將失信懲戒機(jī)制與礦業(yè)權(quán)交易信息平臺(tái)結(jié)合，可以有效對(duì)礦業(yè)權(quán)人的有關(guān)信息進(jìn)行管理和公示。而且今年山西已經(jīng)出臺(tái)辦法，實(shí)行礦業(yè)權(quán)“黑名單”制度，國土資源部也表態(tài)在2017年全面推開礦山企業(yè)“黑名單”（異常名錄和嚴(yán)重違法名單）制度 ，對(duì)列入名單的礦業(yè)權(quán)人，依法曝光、警告或懲戒，逐步使礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用成為礦業(yè)權(quán)人的自覺行為。因此可以在礦業(yè)權(quán)交易市場建立嚴(yán)厲的失信懲戒機(jī)制。

四、結(jié)論

綜上所述，礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保具有物權(quán)和債權(quán)雙重屬性，受公法制約，在進(jìn)行礦業(yè)權(quán)抵押時(shí)會(huì)產(chǎn)生諸多風(fēng)險(xiǎn)問題，為解決抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困境，從銀行視角提出一些對(duì)策，貸前調(diào)查防控，貸中貸后監(jiān)管，引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制（風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制、獨(dú)立核算機(jī)制、保險(xiǎn)機(jī)制），利用連帶責(zé)任保證擔(dān)保和“橋隧模式”，建立嚴(yán)厲的失信懲戒機(jī)制等，通過這些制度建設(shè)，可以最大化的保障銀行等債權(quán)人的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。

注釋：

《內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳關(guān)于采礦權(quán)抵押備案有關(guān)事宜的通知》.

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新聞：國土部：2017年全面推開礦山企業(yè)“黑名單”制度.http：//www.chinanews.com/cj/2016/04-20/7841384.shtml.

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