對外擔保管理方式改革淺探

趙寧寧　楊冰

中圖分類號：F832 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2017）03-000-02

摘要最近幾年中，對外擔保業(yè)務(wù)尤其是一些非融資類的對外擔保業(yè)務(wù)獲得了突飛猛進地進步與發(fā)展，在整個發(fā)展變化的過程當中，與對外擔保業(yè)務(wù)相關(guān)的管理辦法及實施準則卻在很長的一段時間內(nèi)沒有做出任何的適當修整。接下來，本文圍繞對外擔保管理方式改革進行論述，對目前對外擔保管理中的問題進行分析，同時提出具體的改革策略，望能夠有一定的參考借鑒價值。

關(guān)鍵詞對外擔保管理方式改革

一、我國對外擔保管理現(xiàn)狀

當前，事前審批制作為我國對外擔保管理方式，也就是由符合一定條件的擔保人向當?shù)赝鈪R局提出相關(guān)擔保申請，按照一定的審批權(quán)限逐級審核批準后才能夠?qū)ν馓峁┚唧w的擔保業(yè)務(wù)。伴隨著改革開放的不斷推進，我國資本項目外匯管理方式逐漸發(fā)生了本質(zhì)性的變化。尤其是在我國加入世貿(mào)組織后，遵循“堅持依法行政、減少行政干預、以登記為核心、重點審查資本流出入”的管理觀念，從而促使對外擔保管理方式改革成為大勢所需。

伴隨著對外交往的日益頻繁化，國際間資本流動性不斷地提高，一些全新的融資方式、各類融資工具得到了不斷地創(chuàng)新。目前中國早已進入到世貿(mào)組織當中，資本跨境流動在規(guī)模與頻率方面不斷地提高，這對于我國資本項目管理工作而言可以說是一項全新的考驗。不可否認的是，我們長期的工作目標是實現(xiàn)人民幣資本項目的可兌換?？墒牵还苁菍嵤┤嗣駧沤?jīng)常項目有條件性兌換或是人民幣全部的自由性兌換；不管是審批或登記；無論是發(fā)達國家或發(fā)展中國家，貨幣對資本市場的管理是不可或缺的，其根本的不同只表現(xiàn)在具體的程度上。

當前，我國對外擔保管理方式依然是以事前逐步審批、事后登記管理的方式為主。這里的事前審批指的是，通過對擔保人與被擔保人相關(guān)的資格確定，對擔保人實際擔保能力、被擔保人的基本償還能力、實際擔保行為來進行審核，最終的目的是避免外匯外債風險的形成。無論是事前審批或是事后登記，都需對擔保項目下的資本流出情況進行全方位的監(jiān)管。在報備制的基礎(chǔ)之上，擔保人的實際擔保行為遭受兩方面因素的影響，其一，擔保人的自身擔保能力；其二，受益人的可承受水平。在達到上述兩方面條件的基礎(chǔ)上，便可遵循相關(guān)法律規(guī)定來提供對外擔保，事后可到外匯管理部門來進行報備。報備制的實施是對外擔保必須要經(jīng)過外匯管理部門的審批，嚴格履行相關(guān)登記程序，在擔保合同生效后，擔保才算正式成立。

伴隨著我國加入世貿(mào)組織，放開資本項目是早晚的事情，按照國民待遇基本準則，境內(nèi)中資機構(gòu)借用外債的限制亦會產(chǎn)生一定程度的松動，那么，作為或有負債的對外擔保進行恰當?shù)姆砰_成為一種社會發(fā)展的必然。更何況，作為一種企業(yè)行為，其擔保行為是不會有合規(guī)性的情況存在的，政府部門不可進行過度性性的干預，將主要的精力主要集中在政策的引導及對策的外匯資金匯出的具體監(jiān)督方面，以避免以擔保履約的名義發(fā)生資本的外逃?？梢钥隙ǖ氖牵瑢ν忾_放的十多年以來，我國經(jīng)濟逐漸與國際接軌越來越密切，企業(yè)對利用外資的匯率、風險的償付有了一個全新的認識，從實際出發(fā)。本人認為，進行恰當?shù)膶ν鈸５南拗撇粫鑲鶅攤a(chǎn)生多大的影響，對外擔保實施報備制的時間與條件是非常成熟的。

而報備制的實施代表著國家對對外擔保的完全放手嗎？這絕對是不可能的。可是，究竟要怎么去管理、管到怎樣的一個程度呢？縱使不要外匯局事先審批，由擔保人自己決定是否對外提供擔保，被擔保人、受益人也要按照擔保人的擔保資格，也就是，經(jīng)營狀況、經(jīng)營成果、外匯收支情況及規(guī)模等關(guān)乎著是否接受擔保，這與市場經(jīng)濟規(guī)律是完全吻合的。國家最高法院《關(guān)于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》中第六條第一款規(guī)定：“未經(jīng)國家有關(guān)部門批準或登記對外擔保的，對外擔保合同無效”，為此，我國實施對外擔保報備制的法律依據(jù)是非常充分的。

二、對外擔保管理問題分析

長期以來，對外擔保業(yè)務(wù)的政策性是十分顯著的，經(jīng)過多年的發(fā)展變化，我國在對外擔保管理方面的規(guī)章機制并沒有得到針對性的補充，甚至有對外擔保管理與當前外匯管理發(fā)展現(xiàn)實需求背道而馳的現(xiàn)象存在。這些管理問題具體表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）對外擔保管理思想與目前形勢發(fā)展需求背道而馳

伴隨著我國加入世貿(mào)組織，外匯管理制度改革進程不斷地增快，在這種大趨勢下必然要求外匯管理部門對現(xiàn)有的工作情況作出相應(yīng)的調(diào)整，推進人民幣可兌換進程。從對外擔保管理額角度進行分析：目前，我國外匯管理部門在外匯擔保管理中運用的是我國1996年發(fā)布的《境內(nèi)機構(gòu)對外管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）與1997年發(fā)布的《境內(nèi)機構(gòu)對外擔保管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）為準的?！豆芾磙k法》與《實施細則》將我國所處階段的經(jīng)濟發(fā)展狀況真實地展現(xiàn)出來，對外匯進行系統(tǒng)性的管理，可是，這一對外擔保管理思想與目前社會的發(fā)展狀態(tài)存在巨大的差異。

（二）對外擔保管理效率低下

對外擔保業(yè)務(wù)的事前審核、對余額的記錄、對對外擔保數(shù)據(jù)的手工處理、數(shù)據(jù)資料的搜集規(guī)整等是整個對外擔保管理工作的主要內(nèi)容。在日常的管理工作當中，若有商業(yè)銀行未及時、精準地體現(xiàn)對外擔保業(yè)務(wù)的實際發(fā)展狀況的問題存在，那么便會出現(xiàn)外匯管理部門不能獲得真實信息的現(xiàn)象發(fā)生。譬如，在1995年，國內(nèi)某省非融資類對外擔保余額達到1.2萬美元，在銀行調(diào)查期對外擔保業(yè)務(wù)后，最終的結(jié)果顯示：其最終的處理結(jié)果顯示的是該省的非融資類對外擔保余額為零。導致對外擔保管理效率過于低下主要是由于外匯管理部門的信息未能與各商業(yè)銀行進行及時性的溝通。通過近幾年的發(fā)展變化，許多商業(yè)銀行對銀行內(nèi)部結(jié)構(gòu)做出了針對性的調(diào)整，設(shè)置專門的外匯管理部門，這樣在有外匯業(yè)務(wù)發(fā)生問題的時候能夠在第一時間有專門的管理人員進行針對性的處理，從而在一定程度上促使原對外擔保管理水平得到了明顯的提高。

（三）對融資性對外擔保管理過于嚴格，制約了相關(guān)業(yè)務(wù)的實際需求

隨著最近幾年我國境外投資的迅速發(fā)展，融資類對外擔保需求在實際操作過程中通常會由于較為嚴格的對外擔保要求的影響，大體上無法滿足其實際需求，這對于很多境外企業(yè)的發(fā)展造成了極大程度的影響。境外銀行站在信貸風險基本防范措施的層面來看，一般并不愿意對境外機構(gòu)出具貸款意向書，通常會要求提供擔保項目下主債務(wù)合同意向書會轉(zhuǎn)變成融資性的對外擔保業(yè)務(wù)，會給對外融資性對外擔保管理工作的開展造成巨大的政策障礙。

（四）對外擔保管理易停留于外在形式上

對境內(nèi)非銀行金融機構(gòu)與非金融企業(yè)法人對外擔保管理與非金融企業(yè)法人對外擔保管理創(chuàng)建在對方自愿接受監(jiān)管的前提下，若有道德風險管理方式的出現(xiàn)極易停留在外在的形式上。目前，外匯管理部門了解、掌握非銀行金融機構(gòu)與非金融企業(yè)法人對外擔保與房地產(chǎn)按揭項下的對外擔保狀況的方式單一化情況是比較明顯的，企業(yè)若想掌握詳細的情況只能說可以解一時之需，怎樣利用銀行這一橋梁，對對外擔保業(yè)務(wù)進行全方位的了解，這是目前外匯管理部門需要慎重思考的一個主要問題。

三、對外擔保管理方式改革建議

怎樣實現(xiàn)對現(xiàn)行對外擔保管理政策作出科學合理化的調(diào)整，本人認為，最需調(diào)整的是對外擔保管理理念——首先要樹立起把握商業(yè)銀行這一有效性的橋梁；其次，對監(jiān)管內(nèi)容及監(jiān)管方式進行合理性的調(diào)整，這樣才能夠更好地適應(yīng)社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，促使監(jiān)管工作水平得到顯著性的提高。

（一）建議對對外擔保管理工作思路進行合理化的調(diào)整，創(chuàng)建授權(quán)銀行對對外擔保業(yè)務(wù)實施針對性的辦理，而后由外匯管理部門進行事后監(jiān)督的管理模式，從而在根本上改變固有的一線業(yè)務(wù)損耗主要工作精力的基本現(xiàn)狀。當前，我國商業(yè)銀行創(chuàng)建了一套完善化的保函管理機制與內(nèi)部控制方法，在實際的業(yè)務(wù)操作過程當中，通常會對信貸業(yè)務(wù)進行比較分析，把對外擔保融入到授信管理內(nèi)容當中，對外擔保規(guī)模占到整個企業(yè)授信額度的較大比例，從而實現(xiàn)了對風險的有效掌控。為此，需對對外擔保進行及時性的調(diào)整，將一部分省市作為對外擔保管理方式改革的試點，有選擇性地授權(quán)當?shù)劂y行對對外擔保的相關(guān)業(yè)務(wù)進行直接辦理，一邊辦理、一邊總結(jié)經(jīng)驗。

（二）在對外擔保管理工作當中，對外擔保的購付匯、國內(nèi)非銀行金融機構(gòu)、非金融企業(yè)法人對外擔保管理工作等占據(jù)了整個外匯管理部門工作的很大一部分，為此，加大對外擔保管理強度具有重要的意義。第一，及時了解對外擔保履約購付匯業(yè)務(wù)的真實狀況，對現(xiàn)場進行全面性的檢查，從而保證最終的監(jiān)管效果；第二，逐漸增加對國內(nèi)非銀行金融機構(gòu)和非金融企業(yè)法人的管理強度，嚴格約束對外投資企業(yè)的對外擔保行為，譬如，及時地掌握對外擔保的相關(guān)信息，這樣對于對外擔保管理工作的有效開展有著非常重要的意義；第三，對于對外擔保業(yè)務(wù)的違規(guī)辦理情況要加大處罰力度，增加對違規(guī)行為的嚴格管理。同時，針對違規(guī)行為的實際情況要采取針對性的處罰措施，對于不同的對外擔保情況實施針對性的科學管理，這樣才能夠達到良好的管理成效。

（三）增進電子化建設(shè)速度，為實施外匯非現(xiàn)場監(jiān)管創(chuàng)造有利的條件。將賬戶系統(tǒng)作為有效性基礎(chǔ)平臺，創(chuàng)建多功能的外匯非現(xiàn)場監(jiān)管體系，對于各個商業(yè)銀行的各項外匯業(yè)務(wù)進行全面性的了解，這樣才能夠從根本上改變基層外匯管理人員人為搜集-匯總-編制報表的落后現(xiàn)狀，促使基層外匯管理人員能夠有充分地時間對對外擔保情況進行實際調(diào)查，開展現(xiàn)場系統(tǒng)監(jiān)督，從而在最短時間內(nèi)提升外匯管理部門的業(yè)務(wù)水平。

（四）加大業(yè)務(wù)培訓，提升外匯管理人員的監(jiān)管水平。需不斷地加強對外匯管理新知識、新法律規(guī)章制度的學習與專業(yè)性培訓，強化商業(yè)銀行現(xiàn)場檢查方法、檢查技巧等專業(yè)知識的培訓，這樣才能夠促使外匯管理人員的綜合素質(zhì)、專業(yè)素養(yǎng)得到全方位地提高。

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