基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展路徑的研究

李童

【摘 要】 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變革以及要素升級(jí)的加速，經(jīng)濟(jì)下行壓力得到一定的緩解，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不再是以前的依靠投資、進(jìn)出口和消費(fèi)三駕車。PPP項(xiàng)目作為一種公共部門和私人部門合作的新機(jī)制，對(duì)于解決財(cái)政資金不足，充分發(fā)揮社會(huì)資金的作用具有重要的意義。通過分析PPP項(xiàng)目的理論內(nèi)涵、存在的問題以及具體的流程，為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提出相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 PPP項(xiàng)目 法律法規(guī) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) SPC

前 言

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變革以及要素升級(jí)的加速，經(jīng)濟(jì)下行壓力得到一定的緩解，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不再是以前的依靠投資、進(jìn)出口和消費(fèi)三駕車。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也從過去的以第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘苑?wù)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)的主要的增長(zhǎng)點(diǎn)。諸多的變化要求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)過程中市場(chǎng)化程度也要逐步改善，逐步的修正政府的干擾帶來的市場(chǎng)機(jī)制的扭曲。寬松的財(cái)政政策是經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，然而目前地方財(cái)政資金形勢(shì)嚴(yán)峻，通過發(fā)行債券的方式已經(jīng)難以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足的問題。而社會(huì)資金存量中，總會(huì)存在著資金的閑置，并且隨著股市的持續(xù)震蕩，股市的不景氣將會(huì)持續(xù)，資金將會(huì)尋求新的落腳點(diǎn)。固收類的資產(chǎn)投資受到了追捧。而PPP項(xiàng)目作為私有經(jīng)濟(jì)和政府共同合作的項(xiàng)目，具有收益有保證，項(xiàng)目的安全性和盈利性均高于同類型的其他的固定收益類型的項(xiàng)目。目前PPP項(xiàng)目也存在著定價(jià)不合理、項(xiàng)目的運(yùn)行效率低等一系列的問題，因此為了完善PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的作用，改善目前PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制不合理，社會(huì)資金的運(yùn)行效率過低的問題，通過對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行研究，從中尋找解決的方式，并提出相應(yīng)的可行性建議。

1 文獻(xiàn)綜述

針對(duì)PPP模式在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)大背景下的使用情況，學(xué)者做了相應(yīng)的研究：劉薇（2015）指出政府與私有資本之間的關(guān)系可以分為三種，首先是政府與私有資本之間的伙伴關(guān)系，其次是二者之間的利益共享的關(guān)系，最后是風(fēng)險(xiǎn)方面，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。該學(xué)者主要以英國(guó)和加拿大作為主要的借鑒，強(qiáng)調(diào)法制化建設(shè)、契約制度法制化建設(shè)，加強(qiáng)金融創(chuàng)新等方式推行PPP，加強(qiáng)對(duì)該模式的監(jiān)管，防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

吳孝靈（2013）主要是從在政府與私人資本合作的過程中如何才能使得滿足私人資本所要求的收益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化的標(biāo)準(zhǔn)。這主要是實(shí)現(xiàn)政府與私人經(jīng)濟(jì)之間的博弈，如何使得這種博弈存在最優(yōu)情況。通過建立相應(yīng)的公私部門的博弈模型，求解最后得出模型的最優(yōu)解，并最終確定政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)所需要做出的決策。這種思想主要是通過量化的方式解決PPP在決策階段如何做出實(shí)現(xiàn)最大經(jīng)濟(jì)效益的決策。

陳志敏（2015）認(rèn)為新寧鐵路的修建時(shí)我國(guó)的PPP模式發(fā)展的開端，2015年國(guó)務(wù)院將PPP模式視為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略。同時(shí)該學(xué)者也指出目前我國(guó)的PPP模式存在著許多的問題，包括重融資，輕管理的模式使得一部分政府看到困難知難而退。他認(rèn)為PPP模式具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，政府?yīng)當(dāng)努力去克服這些瓶頸，努力去營(yíng)造適合PPP發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)PPP的可持續(xù)發(fā)展。

目前學(xué)者對(duì)于PPP項(xiàng)目的研究主要集中在PPP項(xiàng)目的理論部分或者從量化的方式研究PPP項(xiàng)目的可行性，本文主要從PPP項(xiàng)目的理論出發(fā)，研究PPP項(xiàng)目的理論內(nèi)涵，并通過PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施過程尋找其在具體實(shí)施過程中存在的問題，并對(duì)此提出相應(yīng)的建議。

2 PPP模式的理論基礎(chǔ)及發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 PPP理論內(nèi)涵

PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新型模式，它主要是通過政府與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)之間相互合作，通過共同籌資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，或者是為公眾提供某種公共服務(wù)的一種形式。這種模式最初是從英國(guó)起源，由于西方的社會(huì)福利較高，社會(huì)公共開支逐步的積累和擴(kuò)大，政府的財(cái)政收入難以滿足公共建設(shè)的支出。而對(duì)于私人資本而言，私人資本在發(fā)展的過程中必然一定存在著一定的資本存量，隨著國(guó)際市場(chǎng)局勢(shì)的逐步的震蕩，市場(chǎng)環(huán)境導(dǎo)致了債券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)逐步的積累，資金趨向于固收類的投資形式，然而我國(guó)的債券市場(chǎng)不是很發(fā)達(dá)，債券的可選擇性較少。因此PPP模式作為與政府共同合作的項(xiàng)目，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性具有一定的保障，收益方面，PPP項(xiàng)目采用一般采用固定利率的融資模式。

2.2 PPP模式的特點(diǎn)

PPP模式在國(guó)外已經(jīng)發(fā)展多年，形成了要私有部門與公共部門之間的一套全新的合作的機(jī)制。首先是相比于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方案，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府的全權(quán)參與進(jìn)去，而PPP模式則是通過將融資獲得的資金交由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目的實(shí)施和應(yīng)用，協(xié)調(diào)公共部門和私人部門之間的關(guān)系。其次是有效的監(jiān)管體系。政府作為主要的監(jiān)管方，需要充分的考慮到顧客，私有部門，管理方等各個(gè)部門之間的關(guān)系，建立健全完善的監(jiān)管體系保證投資者以及項(xiàng)目的質(zhì)量。PPP模式最重要的特點(diǎn)還是其利益捆綁的特點(diǎn)。對(duì)于公共部門來說，公共部門最主要的工作是根據(jù)群公眾對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，建設(shè)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。因此其最主要的目的是為了滿足公共的需求。而對(duì)于私人部門來說，私人部門最主要的目的是為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，而對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，由于其與私人部門的目的存在著較大的出入，因此公共基礎(chǔ)設(shè)施這種外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目一般都是由政府承做。而PPP項(xiàng)目將私人部門和公共部門之間的利益捆綁在了一起，實(shí)現(xiàn)了二者的雙贏。

2.3 PPP項(xiàng)目的分類

目前對(duì)于PPP模式按照不同的口徑分為廣義的PPP模式和狹義的PPP模式兩種模式廣義的PPP模式是指廣義的公共部門與私人部門之間合作關(guān)系，通過這種合作關(guān)系二者可以在社會(huì)服務(wù)過程中的各個(gè)方面進(jìn)行合作。而狹義的PPP模式則表示具體的PPP融資模式，它更強(qiáng)調(diào)某一種融資模式，通過前期的私營(yíng)部門與公共部門之間的談判，確定雙方的義務(wù)和權(quán)利，到期的收益等融資的具體的情況，融資結(jié)束后將項(xiàng)目轉(zhuǎn)回公共部門，這一般是對(duì)于某些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政資金難以滿足公共設(shè)施建設(shè)所需資金需求或者說財(cái)政資金趨緊，需要通過私人資金的參與來實(shí)現(xiàn)私有部門和公共部門之間的雙贏，狹義的PPP模式已經(jīng)在實(shí)際的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中得到應(yīng)用。

2.4 PPP項(xiàng)目融資的模式

對(duì)于PPP模式具體的融資的過程，首先要明確主要的市場(chǎng)參與者，包括公共部門和私人部門，公共部門是項(xiàng)目的主要的承做者，政府為了滿足社會(huì)對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的需求，履行政府的職責(zé)，進(jìn)行社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。然而目前財(cái)政資金都具有其特定的用途，財(cái)政資金的短缺難以滿足大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的財(cái)政資金，而社會(huì)資金量巨大，且總會(huì)有相當(dāng)一部分資金希望投資于權(quán)益類資產(chǎn)，同時(shí)滿足資金安全性和盈利性的要求，因此基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中可以尋求私人部門與公共部門之間的合作。公共部門和私人部門之間共同建立SPC，資金的來源主要有兩方面，一方面是私人部門與社會(huì)部門直接出資，用于項(xiàng)目的建設(shè)，作為項(xiàng)目的主要參與人，這部分資金屬于直接融資得范疇，而通過銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資這部分資金需要定期支付利息，到期償還本金，因此這部分資金屬于間接融資的范疇。通過直接融資和間接融資籌集項(xiàng)目資金，將資金轉(zhuǎn)移至SPC，通過SPC來進(jìn)行運(yùn)用和管理，公共項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過程中產(chǎn)生的現(xiàn)金流，在SPC扣除了當(dāng)期的運(yùn)營(yíng)成本后，剩下的運(yùn)營(yíng)收益將償還金融機(jī)構(gòu)的間接融資利息以及對(duì)公共部門和私人部門按照其約定的方式進(jìn)行分紅，運(yùn)營(yíng)期滿SPC要將項(xiàng)目交給公共部門管理。

3 PPP模式的優(yōu)點(diǎn)及存在的問題

PPP模式能夠充分的發(fā)揮社會(huì)資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的作用，滿足財(cái)政資金不足，難以完成較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的問題，實(shí)現(xiàn)了私人部門和公共部門之間的雙贏。PPP項(xiàng)目起源于國(guó)外并受到廣泛的應(yīng)用。

3.1 法律體系不完善

從目前的實(shí)踐情況來看，PPP實(shí)踐的法律體系依舊不完善，由于涉及公共部門和私人部門之間的合作的問題，PPP項(xiàng)目的運(yùn)行需要一個(gè)完善的法律市場(chǎng)環(huán)境，目前我國(guó)的法律體系建設(shè)還處于逐步完善的狀態(tài)，法律體系的建設(shè)需要國(guó)家法律法規(guī)方面的支持。對(duì)于PPP項(xiàng)目中所涉及的問題法律法規(guī)方面并不能完全的涵蓋進(jìn)去，很容易在出現(xiàn)問題的時(shí)候沒有具體的法規(guī)去遵守。并且公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品自身具有非排他性，因此想要依靠市場(chǎng)的力量來完成這一過程是無法實(shí)現(xiàn)的，只能通過政府的力量來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目順利的實(shí)施。對(duì)于公共部門與私人部門之間的利益關(guān)系，確保項(xiàng)目的維護(hù)，運(yùn)行以及維護(hù)和管理，維護(hù)雙方的利益。

3.2 缺乏信用契約精神

對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，對(duì)于公共部門和私人部門之間的權(quán)利義務(wù)約束關(guān)系主要是通過項(xiàng)目條款來約束，在實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)行過程中，政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施中處于主導(dǎo)的地位，而目前政府的債務(wù)壓力較大，公共基礎(chǔ)建設(shè)的要求的提高，公眾對(duì)于社會(huì)服務(wù)的要求越來越高，隨著政府的壓力的增大，政府推諉的現(xiàn)象嚴(yán)重，私人部門在最終的項(xiàng)目交接后會(huì)因?yàn)檎钠跫s精神薄弱不能按時(shí)獲得其投資的報(bào)酬影響了政府的形象以及PPP項(xiàng)目的推行。

3.3 價(jià)格形成機(jī)制不健全

基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品的范疇，具有非排他性、壟斷性、正外部性等諸多特點(diǎn)。隨著PPP項(xiàng)目在我國(guó)不斷的嘗試和實(shí)施，我們已經(jīng)解決了PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中所存在的一些缺點(diǎn)，但是其價(jià)格形成機(jī)制仍存在著較大的問題。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)其本身的特點(diǎn)，導(dǎo)致了其市場(chǎng)價(jià)格的形成并不能完完全全的依靠市場(chǎng)的力量來實(shí)現(xiàn)，而過去基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要是由政府壟斷，因此目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的定價(jià)問題應(yīng)當(dāng)由政府和市場(chǎng)共同決定。

4 政策建議

通過分析PPP項(xiàng)目的理論內(nèi)涵、存在的問題以及具體的流程，為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提出相應(yīng)的政策建議。

首先是完善法律體系的建設(shè)，由于PPP項(xiàng)目的發(fā)展較晚，法律體系建設(shè)并不健全，項(xiàng)目在實(shí)際的運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題不能夠及時(shí)的得到解決，法律法規(guī)的更新速度較慢等一系列的問題都反映了法律法規(guī)體系的建設(shè)刻不容緩。法律法規(guī)體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)涵蓋以下幾個(gè)方面：一方面法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，保證在實(shí)施的過程中不會(huì)受到權(quán)利義務(wù)不明確而產(chǎn)生分歧。另一方面是嚴(yán)格違約的懲罰規(guī)則。前面已經(jīng)提到目前政府在債務(wù)方面存在著較大的壓力，財(cái)政緊張而且面臨著項(xiàng)目到期還款的壓力時(shí)很有可能存在違約的可能，為了維護(hù)政府的形象，防止由于政府利用其在項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位損害私人部門的利益，需要將違約的后果以及懲罰的措施以法律法規(guī)的形式規(guī)定下來，保證私人部門的利益不會(huì)受到損害，提高社會(huì)資本對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與度，有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

其次是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)的參與度，由于國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)于PPP項(xiàng)目的接觸較少，PPP項(xiàng)目的具體內(nèi)容和要求的了解不是很多，而國(guó)外對(duì)于PPP項(xiàng)目的發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)于其具體內(nèi)容的了解較為詳細(xì)，使得國(guó)內(nèi)企業(yè)在與國(guó)外的企業(yè)競(jìng)標(biāo)的過程中處于不利的地位。因此為了保護(hù)民族企業(yè)的發(fā)展，防止由于外資企業(yè)的參與而扼殺了本國(guó)企業(yè)，因此應(yīng)當(dāng)給予本國(guó)參與的機(jī)會(huì)，給其鍛煉和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

最后要加強(qiáng)價(jià)格形成機(jī)制的完善，首先是市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制的形成的初期需要政府的引導(dǎo)，價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)減少政府的財(cái)政的支出。最終的價(jià)格應(yīng)當(dāng)是政府，私人部門之間的相互博弈的結(jié)果，政府部門應(yīng)當(dāng)定期的檢查項(xiàng)目的情況并加強(qiáng)成本的監(jiān)控。對(duì)于項(xiàng)目的社會(huì)效益較好但是經(jīng)濟(jì)效益較差的情況，應(yīng)當(dāng)由政府提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，逐步的探索合理的政府補(bǔ)貼機(jī)制，逐步的形成合理的價(jià)格形成機(jī)制。

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