淺析“省直管縣”體制改革中存在的問題及對策

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院 河南 鄭州 450001)

淺析“省直管縣”體制改革中存在的問題及對策

閆茜茜

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院河南鄭州450001)

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得長足的進(jìn)步，但隨著改革的日趨深入，市管縣體制已經(jīng)難以適應(yīng)我國未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。因此省直管縣體制改革應(yīng)運(yùn)而生。但是在改革過程中，引發(fā)了例如省市縣之間的利益關(guān)系更加復(fù)雜、垂直管理體系制約改革的深入發(fā)展、財(cái)權(quán)與事權(quán)不相配等一系列問題。因此，省管縣體制改革中有一系列問題亟待去關(guān)注并得到解決。

省直管縣；改革；問題；對策

一、“省直管縣”體制改革的背景及現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r

(一)“省直管縣”體制改革的背景

我國市管縣體制20世紀(jì)80年代初期逐步得到確立。當(dāng)時我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)尚處于初建階段，市管縣體制的確定，有助于強(qiáng)化中央集權(quán)，促進(jìn)政治穩(wěn)定，有利于發(fā)揮中心城市對于周邊區(qū)域在社會經(jīng)濟(jì)及政治方面的輻射帶動作用，密切城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系。然而隨著著我國社會的日益發(fā)展，尤其是城市化、工業(yè)化和市場化進(jìn)程的不斷加快，原有體制的弊端日益顯現(xiàn)。因此市管縣體制的改革亟待被提上日程。

(二)“省直管縣”體制改革的發(fā)展現(xiàn)狀

“省直管縣”體制主要體現(xiàn)在原有的管理層級減少，管理幅度增加。改革的目的在于解決縣級政府普遍存在的財(cái)政困難等問題，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。通過省管縣體制改革，逐步形成了決策科學(xué)、分工合理、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有力的省管縣體制。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，直接推動了區(qū)域性中心城市建設(shè)的步伐。但是在改革過程中，一些新的問題不斷涌現(xiàn)。是以對“省直管縣”體制改革過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行探究分析，找出問題發(fā)生的關(guān)鍵所在，在今后的改革過程中比避免類似問題的發(fā)生，使改革順利進(jìn)行。

二、“省直管縣”體制改革過程中存在的問題

(一)“省直管縣”體制改革過程中呈現(xiàn)的市縣政府之間的利益博弈

“省直管縣”體制改革通過轉(zhuǎn)變管理體制，減少原有的管理層級，增大管理幅度。市和縣之間由原本的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)為平級關(guān)系，地方政府之間的利益格局出現(xiàn)變化，經(jīng)常出現(xiàn)市縣各級政府之間爭利的情況，這種情況的發(fā)生對“省直管縣”體制改革的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生巨大的消極影響。首先，市縣兩級政府會以不同的態(tài)度來應(yīng)對改革。在“直管縣”體制改革中，中央和省級政府的財(cái)政撥款直接下放給縣級政府，縣級政府能夠集中更多的財(cái)力物力去促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，縣級政府對此持積極姿態(tài)，與此形成對比的是，市級政府的財(cái)力必將大幅銳減，市級政府存在消極態(tài)度來應(yīng)對改革；其次，權(quán)力博弈使得市級政府不能夠徹底將權(quán)力下放。市級政府為了保障自身利益最大化，必將采取盡可能多的手段以期謀求最大利益。最后，由于我國市管縣體制確立較早，在長期的社會發(fā)展過程中，地級市多數(shù)已經(jīng)成為當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域中心，即使縣級在行政上與地級市平級，也很難立刻改變縣級政府對市級政府的長期依賴，這些因素也會導(dǎo)致市級政府成為改革深入發(fā)展中的障礙。

(二)易造成導(dǎo)致省級政府管理幅度過寬，管理難度提高

省直管縣體制改革之后，省級政府直接對縣級政府進(jìn)行管理。這就必然造成省級政府的管理幅度的加大和管理難度提升。資料顯示，我國目前省級行政區(qū)域劃分普遍存在管理區(qū)域過多以至于省級政府很難對于全部區(qū)域進(jìn)行直接管轄。因此在省直管縣體制改革中，省級政府管理幅度過大的問題，不利于省級政府從整體上管理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事務(wù)，不利于地方經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此要使改革能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，對我國目前的行政區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整是不可缺少的一部分。

(三)對既有的機(jī)構(gòu)改革成果造成沖擊

省直管縣體制改革后，縣級政府接受省級政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，因此與省級各項(xiàng)工作進(jìn)行對接成為其必不可少的程序，縣級政府也接手了部分以前由市級政府進(jìn)行的工作，管轄的事務(wù)必然增多，責(zé)任也會相應(yīng)增大，會造成現(xiàn)有人員編制不足的問題，必須擴(kuò)大現(xiàn)有的編制和人員，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)大，導(dǎo)致改革的經(jīng)濟(jì)成本增加，管理機(jī)構(gòu)會進(jìn)一步擴(kuò)大，繼而對現(xiàn)有的改革成果造成沖擊。

(四)垂直體系的條塊管理問題依然存在

由于歷史原因和改革開放初期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，我國很多部門例如海關(guān)、工商、煙草、稅務(wù)、土地、質(zhì)檢、藥監(jiān)等依然實(shí)行自上而下的垂直管理體系，對于垂直管理體系在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所產(chǎn)生的作用，我們必須予以承認(rèn)，尤其是在打擊地方保護(hù)主義層面上，垂直管理發(fā)揮著巨大的作用。但是這種管理方式造成了一級政府完整管理體系的破裂造成定位不準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)不明確現(xiàn)象的發(fā)生。因此如何處理垂直管理體系造成的權(quán)力割裂的是省直管縣體制改革中必須面對的問題，也是必須予以解決的問題。

(五)在省直管縣體制改革過程中，相關(guān)配套政策措施不到位

我國各項(xiàng)法律和行政法規(guī)均針對市管縣管理體制的實(shí)施做出了明確的法律保障，但是對于省直管縣體制改革，我國現(xiàn)行法律法規(guī)無法對在法律層面上進(jìn)行支持與保障，相關(guān)監(jiān)督措施和約束機(jī)制也沒有建立，國家和地方相應(yīng)的配套政策措置也沒有到位。隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，一些縣市外來人口不斷增加，按照以往的依照戶籍人口的比例設(shè)置行政事業(yè)單位人員編制的做法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，此外，權(quán)力下放不到位，配套措施跟進(jìn)不到位也是亟待解決的問題，行政審批權(quán)仍大量掌握在上一級政府手中，縣級政府在處理設(shè)計(jì)行政審批事項(xiàng)的過程中無法快速處理，造成過程拖沓，進(jìn)展緩慢。

(六)對區(qū)域性中心城市的發(fā)展產(chǎn)生不利影響

由于我國城市化和工業(yè)化發(fā)展的不平衡，某些區(qū)域性中心城市的發(fā)展離不開周邊縣市對其的支持，因此在省直管縣體制改革會對這些城市自身的發(fā)展帶來不利影響，同時也不利于地區(qū)城市化的發(fā)展。一旦區(qū)域性中心城市不能在行政上領(lǐng)導(dǎo)周邊縣市，二者在行政層面上所處地位相同，那么對于區(qū)域性中心城市的發(fā)展將會是巨大的挑戰(zhàn)。

(七)易造成應(yīng)對突發(fā)性公共事件的能力的降低

在原有的市管縣體制中，由于縣級政府受市級政府的領(lǐng)導(dǎo)，對于市級政府有較大的依賴性，縣級政府的基本任務(wù)是服從市級政府命令并執(zhí)行市級政府所做的決策。很多縣級政府長期聽命于市級政府，長此以往造成其在日常工作過程中，工作方法落后，工作效率低下，不能適應(yīng)日常工作的需要。一旦遇到突發(fā)性事件，政府很難盡快做出反應(yīng)，執(zhí)行能力必然受到影響，這也是縣級政府在省直管縣體制改革后會遇到的巨大挑戰(zhàn)。

三、對“省直管縣”體制改革中存在問題的建議

(一)明確市縣兩級政府的功能所在，確定各級政府的職責(zé)權(quán)限

省直管縣體制改革之后，市縣之間由原來的上下級領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠郊夑P(guān)系，因此必須對市縣二者之間的關(guān)系重新做出全新的調(diào)整和規(guī)劃。省直管縣體制改革不僅僅是減少管理層級的問題，其本質(zhì)是在將行政管理層級進(jìn)行壓縮之后，對于省市縣之間的權(quán)利與責(zé)任進(jìn)行重新的調(diào)整與分配。省級政府的主要責(zé)任是在宏觀上把握一省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展；市級政府應(yīng)該積極貫徹中央和省級政府的規(guī)定，根據(jù)自身的特點(diǎn)和國家政策的要求積極促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)又好又快發(fā)展，加強(qiáng)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力，為經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮主導(dǎo)作用；最后，縣級政府必須快速提高自身的行政能力和水平，提高政府工作的效率，提高自身的管理能力和管理水平，不斷完善社會服務(wù)和社會保障體系，同時，還要充分完善與省市兩級政府的銜接體制，使得各項(xiàng)工作能夠順利開展。

(二)對省級政府的管理幅度進(jìn)行合理的調(diào)整

目前對省級政府的管理幅度的調(diào)整一般有這樣三個方法。一、對省級行政單位的數(shù)量適當(dāng)進(jìn)行增加，縮小現(xiàn)存省級行政單位的規(guī)模。我國目前的省級行政區(qū)域劃分中普遍省級行政區(qū)劃分過大，省級政府很難對下屬各縣做到直接管理，因此縮小當(dāng)前的省級行政區(qū)劃規(guī)模，增加省級數(shù)量，更符合我國當(dāng)前及以后的發(fā)展趨勢，這樣做有助于做到因地制宜，提高競爭優(yōu)勢，減少改革過程中遇到的阻力。二、增加直轄市。我國目前存在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)人口眾多的特大城市，由于各種歷史和現(xiàn)實(shí)因素的影響，這些城市的作用并沒有得到最大限度的發(fā)揮。如果這些城市成為直轄市，行政級別上達(dá)到與省級同等的位置，在政策上給予更多優(yōu)惠和支持，使其充分發(fā)揮對區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)的輻射帶動作用，促進(jìn)整個區(qū)域的均衡發(fā)展。三、對我國現(xiàn)有的縣域規(guī)劃也要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。通過研究我國目前的實(shí)際情況可以發(fā)現(xiàn)，由于我國目前縣域劃分中，存在大量縣域面積狹小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)的地區(qū)，因此，在我國進(jìn)行縣域規(guī)劃調(diào)整有著很大的發(fā)展空間。

(三)對我國現(xiàn)存的垂直管理體系進(jìn)行有效改革

隨著省直管縣體制改革的進(jìn)行，垂直管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下我國經(jīng)濟(jì)社會的變化發(fā)展。因此，省直管縣體制改革后，必須對于垂直部門權(quán)力進(jìn)行重新配置與劃分，建立更加高效、便捷的工作流程和機(jī)制。凡是能夠改為塊狀管理的，改為塊狀管理，對于不能完全改完塊狀管理的，采取條塊結(jié)合，塊狀為主的管理模式，對于不能進(jìn)行塊狀管理的部分必須對其權(quán)力和義務(wù)做出明確的劃分，對于必須保留的垂直管理體系，需對其進(jìn)行必要的調(diào)整，給予地方更大的自主調(diào)節(jié)的權(quán)力。對于塊狀管理和垂直結(jié)構(gòu)在省直管縣改革之后的關(guān)系要多加注意，不能使雙方之間的權(quán)力關(guān)系變成相互合作的壁壘，要使雙方的合作都有益于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

(四)“省直管縣”和建設(shè)區(qū)域性中心城市兩者之間的的關(guān)系必須得到有效的協(xié)調(diào)

目前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)，區(qū)域性中心城市發(fā)揮的作用的尚不強(qiáng)大，作為區(qū)域性中心城市并不能最大限度的發(fā)揮對于周邊其他地區(qū)的輻射帶動作用。因此在“省直管縣”體制改革的同時，省級政府也必須注意加大對地區(qū)中心城市的扶持力度，在政策上盡量予以傾斜。是區(qū)域性中心城市充分發(fā)揮其作用。也可以通過實(shí)地考察，對一些離市區(qū)較近，但是區(qū)域狹小，缺乏發(fā)展空間的縣撤掉，變成地級市的新城區(qū)，在實(shí)際操作過程中，盡可能的讓地級市政府享受到省里的相關(guān)優(yōu)惠政策，直管縣改革之后，對于縣域和中心城市的關(guān)系，也必須要協(xié)調(diào)發(fā)展，使雙方都能夠從對方的發(fā)展上獲得益處，使雙方共同發(fā)展進(jìn)步。

四、結(jié)語

“省直管縣”體制改革，是我國行政體制改革的重大突破，必須予以長期堅(jiān)持發(fā)展下去，對于此項(xiàng)改革必須予以高度的重視。首先，在改革過程中，必須對現(xiàn)有的問題進(jìn)行深入的分析與思考，并充分征求廣大群眾的意見，使得改革可以切中實(shí)處，；其次，改革必須要有相關(guān)法律和制度的保障，必須要加強(qiáng)立法活動，從法律角度支持和保障“省直管縣”體制改革的順利進(jìn)行；最后，建立健全監(jiān)督約束機(jī)制，要確保此項(xiàng)權(quán)利的使用是合乎法律要求的。由于行政體制改革的復(fù)雜性，因此，在改革進(jìn)行過程中，我們必須以實(shí)際情況為準(zhǔn)，結(jié)合以前改革過程中得到的經(jīng)驗(yàn)，把二者結(jié)合起來，不斷調(diào)整政策，使其符合實(shí)際需要。符合社會發(fā)展的需要，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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閆茜茜(1991-)，女，漢，河南焦作，研究生在讀，鄭州大學(xué)，研究方向政府管理理論與績效評估(行政管理專業(yè))。