中美行政監(jiān)督機制之比較

于曉敏 劉彩萍 劉亞杰

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650091)

中美行政監(jiān)督機制之比較

于曉敏 劉彩萍 劉亞杰

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650091)

行政監(jiān)督是對國家行政機關(guān)及其工作人員運用行政權(quán)力進行行政管理活動的行為進行監(jiān)督。國家行政權(quán)力既可以為國家和公眾服務(wù)，也可能會損害公眾的利益，因此，必須對行政權(quán)力進行限制和制約。美國進行行政監(jiān)督是運用行政機關(guān)外部力量對行政機關(guān)實行監(jiān)督，而我國則是在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)置監(jiān)察機關(guān)實施監(jiān)督。通過兩國的行政監(jiān)督制度做出比較分析，從而找出我國行政機制中存在的問題。

行政監(jiān)督；機制比較

一、行政監(jiān)督概述

(一)行政監(jiān)督的含義。行政監(jiān)督是指對國家行政的監(jiān)督，是國家、政黨和公民根據(jù)法律的規(guī)定，對國家行政機關(guān)及其工作人員在行政管理活動中執(zhí)行法律、政策與遵守紀律的情況進行檢查、督促、指導(dǎo)、糾錯的活動。行政監(jiān)督是對各級國家行政機關(guān)及其工作人員行政行為的合理性和合法性的監(jiān)督。

(二)行政監(jiān)督的必要性。行政管理作為一項重要的國家職能，涉及到國家、社會和公民生活的方方面面，直接和廣泛的對各個領(lǐng)域進行管理。為了有效的進行行政管理活動，法律賦予了行政機關(guān)和工作人員很大的行政管理權(quán)力。權(quán)力越大，濫用權(quán)力的可能性就越大，行政機構(gòu)的規(guī)模就更可能會膨脹，行政工作人員忽視公民的利益的可能性性就越大。只有進行行政監(jiān)督，才能使這種法律賦予的權(quán)力有利于社會的存在和發(fā)展，有利于公眾的存在和生活[1]。

行政管理活動直接關(guān)系著國家和公民的利益，國家政策的制定和執(zhí)行也與國家和公民的利益密切相關(guān)。行政機關(guān)和其工作人員必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，以追求公民的利益而不是私人的利益為目標去行使權(quán)力、制定政策和執(zhí)行政策。

在社會發(fā)展進程中，行政機關(guān)的腐敗現(xiàn)象日益凸顯。行政管理接觸和分配大量的人、財、物，在權(quán)與錢的誘惑下，行政工作人員很有可能在工作中做出違背道德的權(quán)錢交易行為等，這些行為直接影響國家行政機制的健康運行和人民的根本利益。有效的行政監(jiān)督可以抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和權(quán)力的濫用。

二、美國的行政監(jiān)督體制

1787年，美國憲法對三權(quán)分立做了明確的規(guī)定。憲法規(guī)定了美國是一個分權(quán)制衡的國家，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別由國會、聯(lián)邦政府和最高法院所擁有。三權(quán)之間的制衡關(guān)系是建立在權(quán)力交替和權(quán)力重疊的基礎(chǔ)之上的。立法機關(guān)和司法機關(guān)對行政機關(guān)都有行政監(jiān)督的權(quán)力，防止行政權(quán)力的濫用，以保證公民享有憲法所規(guī)定的自由的權(quán)利。

(一)立法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)聯(lián)邦憲法規(guī)定：“本憲法所授予的各項立法權(quán)，均屬于由參議院和眾議院組成的合眾國國會?！眹鴷敲绹淖罡吡⒎C關(guān)，對政府具有完全的制衡能力，具體有立法權(quán)、財權(quán)、任命批準權(quán)、條約批準權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)。威爾遜說過：“嚴密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構(gòu)的天職”[2]。國會的監(jiān)督和制約功能主要是針對總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機構(gòu)的，這種監(jiān)督和制約主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，行政機關(guān)執(zhí)行法律的情況；第二，行政機關(guān)使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政方面的機構(gòu)設(shè)置；第五，行政機關(guān)的決策程序。美國國會還通過了一些法律來確保政府機構(gòu)的透明度。例如1935年通過的聯(lián)邦注冊法，規(guī)定總統(tǒng)的行政命令、所有政府機構(gòu)的規(guī)章制度和其他一些暫行條例，都必須公布于眾。

(二)司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)聯(lián)邦憲法規(guī)定：“司法權(quán)屬于最高法院以及國會隨時規(guī)定和設(shè)立的低級法院”。法院是美國最高的司法機關(guān)，國司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督方式主要有兩種，即違憲審查監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。違憲審查監(jiān)督是指法院在審理具體案件中，對立法機關(guān)和行政機關(guān)制定的法律、法規(guī)或執(zhí)法活動進行審查，宣告違憲的立法和行政為無效的一種制度。違憲審查權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用主要表現(xiàn)以下三方面：保護公民權(quán)利免受行政權(quán)力侵害，調(diào)解立法權(quán)與行政權(quán)沖突和限定行政權(quán)力的擴張。行政訴訟監(jiān)督是指代表國家的行政機關(guān)與私人發(fā)生糾紛時，這一糾紛未能在行政機關(guān)得到解決，私人可以依據(jù)憲法條款訴諸法院。

三、我國的行政監(jiān)督體系

行政監(jiān)督體系是國家為監(jiān)督權(quán)的行使而設(shè)立的行政監(jiān)督機構(gòu)、制度和人員的總稱。行政機關(guān)的外部監(jiān)督體系包括政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督。政黨監(jiān)督指的是以中國共產(chǎn)黨和各民治黨派對國家政治活動的監(jiān)督。國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督指的是人民代表大會及其常務(wù)委員會對國家行政機關(guān)及其工作人員行使權(quán)力的監(jiān)督。人大及其常務(wù)委員會對政府的監(jiān)督又分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。司法監(jiān)督是指人民檢察院和人民法院對國家行政機關(guān)和行政工作人員的行政管理活動實行的監(jiān)督。社會團體監(jiān)督在我國主要指工會、共青團、婦聯(lián)的監(jiān)督。公民監(jiān)督是指公民通過批評建議申訴控告檢舉等方式對行政機關(guān)進行的監(jiān)督。輿論監(jiān)督是指通過大眾傳媒工具對國家機關(guān)及其工作人員的違法違紀行為進行揭露的一種監(jiān)督機構(gòu)。

行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督體系包括一般監(jiān)督、職能監(jiān)督和主管監(jiān)督等非專門監(jiān)督以及行政監(jiān)察、行政復(fù)議和審計監(jiān)督等專門監(jiān)督。我國行政監(jiān)督體制存在的問題

(一)行政監(jiān)督立法滯后，法律法規(guī)不完善。美國以憲法明確規(guī)定了各個權(quán)力機關(guān)所擁有的權(quán)力，實現(xiàn)了政府內(nèi)部監(jiān)督的法制化，以憲法和法律的規(guī)定進行行政監(jiān)督，制約和限制機制健全，使美國行政監(jiān)督得以很好的運行。而我國正處于社會主義轉(zhuǎn)型階段，再加上一直以來強調(diào)以德治國，法制建設(shè)落后，與行政監(jiān)督有關(guān)的法律不僅數(shù)量少而且出臺緩慢，已有的法律法規(guī)也有一些不足，例如監(jiān)督主體、監(jiān)督過程和懲罰不明確。監(jiān)督機構(gòu)對腐敗現(xiàn)象的監(jiān)督或懲處缺乏法律依據(jù)和法制手段，這使監(jiān)督工作的嚴肅性和公正性大打折扣。

(二)行政監(jiān)督缺乏獨立性。美國通過憲法在行政機關(guān)外部設(shè)置了監(jiān)察機關(guān)實施監(jiān)督，使行政權(quán)受其它國家權(quán)力的制約，就算總統(tǒng)也要“三思而后行”，最終使行政權(quán)力受人民的制約。而且美國的監(jiān)督權(quán)則已經(jīng)從行政權(quán)力中獨立出來，直接對最高行政首長或國會負責(zé)，在實際中發(fā)揮了較好的監(jiān)督效果。我國的各級國家行政機關(guān)既是行政監(jiān)督的對象，同時又是行政監(jiān)督的主體。行政監(jiān)督機關(guān)被納入國家行政體系中，受同級黨委和政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督權(quán)受制于行政權(quán)，不僅會出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)，工作混亂的問題，也會使行政監(jiān)督?jīng)]有落到實處。由于監(jiān)督部門的辦公經(jīng)費、辦公條件往往受到同級政府牽制，客觀的、中立的監(jiān)督往往容易受到影響。

(三)我國行政監(jiān)督主體太過多元化，缺乏獨立且強有力的監(jiān)督機構(gòu)。美國的行政監(jiān)督形式是多元化的，用相關(guān)法律明確賦予了各監(jiān)督主體的權(quán)限范圍，在監(jiān)督實施的具體程序上進行了細化和各職能分配，是行政監(jiān)督恰到好處。我國行政監(jiān)督體系也是一個多元化的體系，既分為內(nèi)部監(jiān)督體系和外部監(jiān)督體系，每個監(jiān)督體系又存在眾多監(jiān)督主體，但卻不注重彼此的配合和協(xié)作，分工也不明確，信息溝通不通暢，導(dǎo)致越權(quán)行事、濫用權(quán)力、互爭管轄權(quán)或互相推諉的情況屢屢發(fā)生。我國也缺乏一個強有力的監(jiān)督組織機構(gòu)，使監(jiān)督權(quán)力一再分散，沒有達到很好的監(jiān)督效果。

(四)行政監(jiān)督過程中民主性體現(xiàn)較少。我國行政監(jiān)督體制包括自上而下的監(jiān)督，也包括自下而上的監(jiān)督，但是，自下而上的監(jiān)督往往實行來比較困難，在現(xiàn)實生活中，人民群眾的監(jiān)督作用并不能真正發(fā)揮出來，一些行政行為的失當(dāng)所造成的對民眾的損失往往投訴無門，人民對政府行為的申訴也時常被忽視，再加之公民掌握信息的有限性，政務(wù)公開的選擇性和封閉性，更增添了公民參與行政監(jiān)督的難度。

[1]張永桃.行政管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2003:245.

[2](美)漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集〔M〕.北京:商務(wù)印書館,1980.