中外政策性銀行治理模式的比較

鄭建庫

我國政策性銀行是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。1994年組建三家政策性銀行，實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融的分離，是我國金融體制改革的重大變革。2015年初，國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了對國家開發(fā)銀行和另外兩家政策性銀行改革的總體方案，如何深化和落實(shí)政策性銀行改革方案成為下一步政策性銀行改革的關(guān)鍵。

政策性銀行的核心問題是劃分政府與市場邊界的問題，治理結(jié)構(gòu)作為政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)，在政策性銀行改革發(fā)展中起到關(guān)鍵性作用。本文試圖通過對中外政策性銀行治理結(jié)構(gòu)中的代表性模式對比分析，為深化我國政策性銀行改革提供有益借鑒和啟示。

我國政策性銀行的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國的政策性銀行主要有國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，在支持國有專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型過渡的同時(shí)，分別在支持國家基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重大項(xiàng)目建設(shè)、機(jī)電產(chǎn)品出口和糧棉油主要農(nóng)副產(chǎn)品收購等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，有力地促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1994年三家政策性銀行成立之時(shí)，不僅承擔(dān)了四大國有專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，同時(shí)還肩負(fù)了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期增強(qiáng)宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)國有專業(yè)銀行商業(yè)化改革，以及割斷信貸與基礎(chǔ)貨幣之間的聯(lián)系等多重使命。

在我國政策性銀行改革發(fā)展過程中，對政策性銀行的認(rèn)識和定位、對政府和市場邊界的劃分、對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合一直是政策性銀行改革的基礎(chǔ)性問題。治理結(jié)構(gòu)作為銀行經(jīng)營發(fā)展的核心，對政策性銀行穩(wěn)健和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。公司治理、業(yè)務(wù)治理和風(fēng)險(xiǎn)治理是治理結(jié)構(gòu)的三個(gè)重要組成部分，是政策性銀行治理結(jié)構(gòu)有效性的重要基石。

公司治理方面。1994年成立后，三家銀行對內(nèi)部治理進(jìn)行了梳理和完善，雖然都推行了董事會(huì)制度，但只有國家開發(fā)銀行在其股份制改造后才開始運(yùn)作，并組建了內(nèi)部監(jiān)事會(huì)。兩家政策性銀行實(shí)行外部監(jiān)事會(huì)制度，進(jìn)出口銀行在董事會(huì)成立后即停止了運(yùn)作，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實(shí)行行長負(fù)責(zé)制。

分支機(jī)構(gòu)方面。開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行設(shè)立初期都沒有分支機(jī)構(gòu)，部分業(yè)務(wù)委托其他商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)代理，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行從農(nóng)業(yè)銀行分立劃轉(zhuǎn)，機(jī)構(gòu)層級相對完整。

業(yè)務(wù)治理方面。目前對政策性銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的共識是“政策性業(yè)務(wù)，商業(yè)化運(yùn)營，標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管”。從我國實(shí)踐看，商業(yè)化運(yùn)營基本等同于商業(yè)化經(jīng)營，政策性銀行在資金吸收、信貸利率、稅收優(yōu)惠等方面與國有銀行沒有實(shí)質(zhì)性差別。三家政策性銀行籌集資金以銀行間市場發(fā)行金融債為主，享有國家主權(quán)級債務(wù)，與國有商業(yè)銀行差異不大，資金成本高且不穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上的信貸資金價(jià)格加成造成政策性銀行最終的信貸資金價(jià)格優(yōu)勢不明顯。從業(yè)務(wù)經(jīng)營看，目前三家政策性銀行整體經(jīng)營與1993年以前的四大國有專業(yè)銀行相似，以傳統(tǒng)信貸為主，政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)混淆。從考核機(jī)制看，由于我國政策性銀行與國有銀行在兼負(fù)實(shí)施國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、隱形國家信用擔(dān)保等差別不大，財(cái)政部門對政策性銀行和國有銀行考核機(jī)制雷同。同時(shí)，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“錦標(biāo)賽”制考核機(jī)制，導(dǎo)致國有銀行、國有企業(yè)行為同質(zhì)化增強(qiáng)，國有金融企業(yè)行為“共振”下的經(jīng)濟(jì)脆弱性加大，始終未能走出“一管就死，一放就亂”的“死亂”循環(huán)，客觀上造成原本執(zhí)行政府對經(jīng)濟(jì)調(diào)控戰(zhàn)略的政策性銀行與國有銀行角色雷同、行為相似、功能混淆。

風(fēng)險(xiǎn)治理方面。實(shí)踐中，我國三家政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營轉(zhuǎn)型都是因財(cái)政壓力、財(cái)務(wù)可持續(xù)和央行抽緊再貸款等外部因素推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。

一是微觀方面，政策性銀行特色監(jiān)管尚未建立。當(dāng)前，政策性銀行的監(jiān)管面臨著許多困難和挑戰(zhàn)：政策性目標(biāo)監(jiān)督缺失；財(cái)政監(jiān)管缺位；政策性金融的監(jiān)督與商業(yè)性金融監(jiān)管混同，未能有效地將道德風(fēng)險(xiǎn)放入政策性金融監(jiān)督中，沒有體現(xiàn)政策性金融監(jiān)管的特色。國有商業(yè)銀行的社會(huì)責(zé)任和政策性銀行貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策的功能邊界模糊，對政策性銀行的政策性監(jiān)督和管理與國有商業(yè)銀行雷同。

二是宏觀方面，對政策性銀行金融功能認(rèn)識不清。白欽先研究了政策性銀行的金融功能和后續(xù)效應(yīng)，他認(rèn)為由于不接受活期存款且不參與信用創(chuàng)造，故政策性銀行不具備派生存款或信用創(chuàng)造功能。但從各國政策性銀行和開發(fā)銀行實(shí)踐看，由于風(fēng)險(xiǎn)管控失敗導(dǎo)致惡性通貨膨脹等現(xiàn)象，說明政策性銀行和開發(fā)銀行對各國宏觀金融和貨幣運(yùn)行也將產(chǎn)生直接的影響。

國外政策性銀行治理模式

公司治理

德國復(fù)興信貸銀行

該行是目前德國最大的銀行，成立初衷是為二戰(zhàn)后聯(lián)邦德國的重建提供資金，主要集中在公路、鐵路等交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施，后來轉(zhuǎn)向提供出口信貸和對中小企業(yè)進(jìn)行融資。德國復(fù)興信貸銀行通過控股或子公司方式，將其與商業(yè)銀行產(chǎn)生競爭的出口信貸和項(xiàng)目融資等業(yè)務(wù)分離，分別從事不同的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。

通過改革，可以避免德國復(fù)興信貸銀行利用國家優(yōu)惠政策與商業(yè)銀行進(jìn)行不公平競爭，同時(shí)也能使該行較長時(shí)間建立起來并已具備一定競爭優(yōu)勢的市場業(yè)務(wù)得以保留。集團(tuán)化模式的意義在于：一是在集團(tuán)內(nèi)部有效解決了政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的分業(yè)經(jīng)營；二是可以有效解決監(jiān)管問題，為集團(tuán)內(nèi)部的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)按不同標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管提供了可能；三是保證了集團(tuán)財(cái)務(wù)上可持續(xù)，商業(yè)性業(yè)務(wù)盈利彌補(bǔ)政策性業(yè)務(wù)的虧損，減少對財(cái)政依賴，提高執(zhí)行國家戰(zhàn)略和政策的能力。

法國農(nóng)業(yè)信貸銀行

該行是法國最大的農(nóng)業(yè)銀行。形成于19世紀(jì)末期，主要是為農(nóng)民提供長期貸款以及靈活期限的貸款，其基層組織是互助信貸公司。法國的農(nóng)業(yè)政策性金融體制是建立在合作金融基礎(chǔ)上的，主要是由若干官方和半官方所有的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，以及由政府領(lǐng)導(dǎo)受政府控制與影響的部分互助合作性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)等組成，與合作金融一起，呈現(xiàn)“金字塔”結(jié)構(gòu)，處于最上端的是法國農(nóng)業(yè)信貸銀行。

法國農(nóng)業(yè)信貸銀行下屬的全國農(nóng)業(yè)信貸金庫是官方組織，接受農(nóng)業(yè)部、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，成為政府與農(nóng)業(yè)信貸組織聯(lián)系的橋梁。參與制定國家農(nóng)業(yè)信貸政策，為政府農(nóng)業(yè)發(fā)展政策計(jì)劃提供意見；同時(shí)管理、控制和協(xié)調(diào)地區(qū)金庫。

法國政策性金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)上為“上官下民”模式，即最高中央機(jī)構(gòu)為國有性質(zhì)，而中層和最基層均為民辦合作性質(zhì)，這是法國首創(chuàng)。這種模式即保證了國家對該政策性金融機(jī)構(gòu)一定程度的控制、干預(yù)的權(quán)力，又不能完全操縱、任意和過分地干涉其經(jīng)營活動(dòng)。同時(shí)，基層機(jī)構(gòu)更適應(yīng)農(nóng)村特點(diǎn)，保證靈活有效開展業(yè)務(wù)。將大多數(shù)國家政策性金融與民間金融合二為一，變“平行結(jié)構(gòu)”為“上下結(jié)構(gòu)”，頗有特色。但該行業(yè)存在兩類業(yè)務(wù)邊界模糊，與商業(yè)銀行之間的差異趨于淡化、重復(fù)競爭等問題。

業(yè)務(wù)治理

美國進(jìn)出口銀行

該行是美國聯(lián)邦政府所屬的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，成立于1934年。職能是通過提供優(yōu)惠的出口信貸條件增加美國商品的競爭力以擴(kuò)大出口，同時(shí)承擔(dān)私人出口商和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿或無力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)美國出口，并通過對外援助貫徹美國外交政策。

美國進(jìn)出口銀行業(yè)務(wù)的主要特點(diǎn)：一是各項(xiàng)信貸業(yè)務(wù)活動(dòng)必須制定方案和貸款規(guī)模，經(jīng)政府核準(zhǔn)后方可實(shí)施；二是政治、經(jīng)濟(jì)和其他等因素均可與該行信貸掛鉤，如國別、地域和環(huán)保等限制；三是該行的信貸有單筆、年度和綜合規(guī)模等多重限制，以限制與其他機(jī)構(gòu)競爭，立足于以較少資金推動(dòng)較多的資金；四是該行信貸資金與小企業(yè)、農(nóng)業(yè)等信貸資金相銜接，增強(qiáng)杠桿效應(yīng)。

美國進(jìn)出口銀行堅(jiān)持只在私人資本不能提供融資的情況下才提供信貸支持，堅(jiān)持出口競爭應(yīng)建立在產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格和售后服務(wù)基礎(chǔ)上，并不提供軟貸款，使美國企業(yè)失去了許多機(jī)會(huì)。整體看，美國政策性金融的業(yè)務(wù)重點(diǎn)在于彌補(bǔ)并糾正市場機(jī)制的缺陷，扶持貧弱，維護(hù)機(jī)會(huì)均等、公平競爭，具有保護(hù)性。

美國商品信貸公司

農(nóng)業(yè)是一項(xiàng)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然、科技、勞動(dòng)者文化程度等眾多因素的影響，投入產(chǎn)出率較低。美國從二十世紀(jì)二三十年代開始，有效地發(fā)展了農(nóng)業(yè)，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和產(chǎn)出水平，也使其至今仍保持著世界農(nóng)業(yè)大國的地位。

商品信貸公司是美國政府旨在提高農(nóng)民收入，應(yīng)付農(nóng)業(yè)危機(jī)，培育高效率、有秩序的農(nóng)產(chǎn)品銷售體系，是聯(lián)邦政府的直屬機(jī)構(gòu)。商品信貸公司的資金運(yùn)用主要是提供貸款和支付補(bǔ)貼，借款人是遵守農(nóng)業(yè)休耕計(jì)劃和分配面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。主要業(yè)務(wù)有農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款、災(zāi)害補(bǔ)貼、差價(jià)補(bǔ)貼和倉儲(chǔ)等設(shè)備貸款。

商品信貸公司的農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款（也被稱為“無追索權(quán)貸款”）額度等于農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量乘以該產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格經(jīng)常波動(dòng)，在貸款到期時(shí)，如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，抵押的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際價(jià)值低于貸款本息。此時(shí)，借款人可將抵押品出售給商品信貸公司，抵押品所有權(quán)轉(zhuǎn)移給公司，相應(yīng)地充作全額支付了貸款本息。實(shí)際上等同于按目標(biāo)價(jià)格出售了農(nóng)產(chǎn)品。商品信貸公司收不回貸款本息而取得抵押品，則不能追索貸款。若農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，抵押品實(shí)際價(jià)值超過貸款本息時(shí)，借款人可隨時(shí)將抵押品按市場價(jià)格賣給商品信貸公司，或在公開市場出售，還清貸款并獲得超額收益。

商品信貸公司通過將支持商品的價(jià)格與信貸掛鉤：市場價(jià)格接近或低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，信貸活動(dòng)增加，信貸額度擴(kuò)大，市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，則相反。這樣確保了美國農(nóng)業(yè)市場融資活動(dòng)的穩(wěn)定。對美國農(nóng)業(yè)相對穩(wěn)定起到了重要作用。

英國出口信貸擔(dān)保局（ECGD）

該局是英國唯一的進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)，宗旨是通過提供擔(dān)保和保險(xiǎn)，在考慮英國政府國際政策的情況下，幫助英國的商品和服務(wù)出口商在海外投資，促進(jìn)英國的貿(mào)易。其經(jīng)營目標(biāo)是根據(jù)商業(yè)原則確保其活動(dòng)與政府的可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)、良好的管理和貿(mào)易等原則一致。促進(jìn)形成出口商公平競爭的國際框架，限制和取消政府補(bǔ)貼等。

英國出口信貸擔(dān)保局提供融資便利、保險(xiǎn)便利和一站式服務(wù)等，同時(shí)還提供對小企業(yè)等出口商的服務(wù)，幫助其規(guī)避買者違約、無力償還和國家風(fēng)險(xiǎn)。ECGD對小企業(yè)提供服務(wù)的對象合同金額大于5000英鎊即可，范圍廣泛。同時(shí)提供追索、索賠和恢復(fù)、債務(wù)轉(zhuǎn)換等其他服務(wù)。其中，ECGD的一站式服務(wù)更加有效地利用了出口資源，為顧客節(jié)約了成本，其口號是“讓他們一心關(guān)注他們投資的商業(yè)問題，我們對政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行關(guān)注”，這也是其政策性職能的體現(xiàn)。

近年來，ECGD強(qiáng)調(diào)對社會(huì)問題、落后國家債務(wù)和經(jīng)營透明度的關(guān)注。支持政府促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)目標(biāo)、好的治理結(jié)構(gòu)和在世界范圍擴(kuò)大貿(mào)易的目標(biāo)等，這也是發(fā)達(dá)國家政策性金融貫徹政府和國家政策的體現(xiàn)。

風(fēng)險(xiǎn)治理

微觀方面，政策性銀行監(jiān)管模式在風(fēng)險(xiǎn)治理中具有典型性。政策性銀行主要監(jiān)管模式有：一是財(cái)政部監(jiān)管模式，如我國臺(tái)灣地區(qū)等；二是財(cái)政部為主，相關(guān)產(chǎn)業(yè)部委與之聯(lián)合監(jiān)督，日本、法國和德國等均采用這種模式；三是財(cái)政、金融和產(chǎn)業(yè)等多部門聯(lián)合監(jiān)督，韓國和美國實(shí)行這種模式；四是中央銀行監(jiān)督模式，印度等國家采用這種模式；五是相關(guān)產(chǎn)業(yè)部委或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)監(jiān)督，美國較為典型?？傮w看，政策性銀行等金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)一般歸屬于財(cái)政部，美國等政策性銀行的監(jiān)管直接由國會(huì)監(jiān)督。

宏觀方面，政策性銀行對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響目前認(rèn)識并不一致。理論上認(rèn)為政策性銀行不具備派生存款或信用創(chuàng)造功能，但從各國實(shí)踐看，由于開發(fā)銀行等政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)管控失敗導(dǎo)致惡性通貨膨脹等案例也不在少數(shù)。典型案例有：

日本復(fù)興金融公庫

第二次世界大戰(zhàn)后，日本政府為恢復(fù)生產(chǎn)和控制通貨膨脹建立了一套新的官方定價(jià)體系，以煤炭、鋼鐵生產(chǎn)為主要目標(biāo)的“傾斜式生產(chǎn)方式”。設(shè)立復(fù)興金融公庫，為上述基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金，限制民間金融機(jī)構(gòu)貸款，試圖根據(jù)設(shè)備投資和流動(dòng)資金需要引導(dǎo)民間投資進(jìn)入產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先發(fā)展的部門。從效果看并沒有成功，主要原因是復(fù)興金融公庫資金主要依靠日本銀行貸款，雖然最初為提供產(chǎn)業(yè)資金發(fā)揮了作用，但卻產(chǎn)生了嚴(yán)重的通貨膨脹。日本政府被迫于1949年關(guān)閉了復(fù)興金融公庫。

菲律賓開發(fā)銀行（DBP）

菲律賓政府對金融資源長期深度干預(yù)，對金融資源控制和配給、高度的財(cái)政依賴和不合理的經(jīng)營管理導(dǎo)致菲律賓開發(fā)銀行陷入困境。其失敗的主要原因可以歸為四個(gè)方面：目標(biāo)函數(shù)模糊、機(jī)理和約束機(jī)制不當(dāng)、缺乏經(jīng)營獨(dú)立性和技術(shù)專業(yè)化水平低下等。菲律賓政府長期干預(yù)金融資源配置，導(dǎo)致國內(nèi)金融體系發(fā)育滯后；同時(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，形成嚴(yán)重的通貨膨脹。

中外治理結(jié)構(gòu)比較

公司治理方面。對比國內(nèi)外政策性銀行公司治理模式，德國復(fù)興信貸銀行實(shí)行集團(tuán)化公司治理結(jié)構(gòu)，較好地隔離了政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，有利于兩類業(yè)務(wù)的長期健康發(fā)展。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行建立在合作金融基礎(chǔ)上，采取“上官下民”模式，是官方和半官方金融機(jī)構(gòu)的混合，也能夠有效發(fā)揮政策性銀行的功能和作用。目前我國的三家政策性銀行都建立了完整的分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，改革方案都堅(jiān)持實(shí)行外部監(jiān)事會(huì)制度，以建立現(xiàn)代公司治理體系下的董事會(huì)為導(dǎo)向。

業(yè)務(wù)治理方面。國外政策性銀行業(yè)務(wù)辦理中大多限制單筆最大金額，鼓勵(lì)支持小微和中小企業(yè)，如美國進(jìn)出口銀行主要通過擔(dān)保和保險(xiǎn)方式支持政策性業(yè)務(wù)，嚴(yán)格控制業(yè)務(wù)總體規(guī)模。英國出口信貸擔(dān)保局提供融資便利、保險(xiǎn)便利和一站式服務(wù)等，以幫助小企業(yè)等出口商規(guī)避買者違約、無力償還和國家風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提供追索、索賠和恢復(fù)、債務(wù)轉(zhuǎn)換等其他服務(wù)，“一站式”服務(wù)較好地增強(qiáng)了政策性金融的服務(wù)功能?，F(xiàn)階段，我國三家政策性銀行延續(xù)了我國商業(yè)銀行的經(jīng)營模式，以傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)為主，資產(chǎn)規(guī)模和信貸規(guī)模等為主要考核指標(biāo)，不辦理個(gè)人業(yè)務(wù)和限額以下小企業(yè)業(yè)務(wù)。由于國外政策性銀行除傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)外，大都具有股權(quán)、擔(dān)保和保險(xiǎn)等多種金融手段，以便緩解政策性業(yè)務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)。與國外政策性銀行相比，我國政策性銀行金融服務(wù)手段簡單，特色不突出。

風(fēng)險(xiǎn)治理方面。從監(jiān)管層面看，雖然各國對政策性銀行監(jiān)管框架安排差異較大，但都是本國政治經(jīng)濟(jì)歷史沿革的產(chǎn)物。對政策性銀行債務(wù)監(jiān)管按照國家主權(quán)債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。理論層面，從日本復(fù)興金融公共庫和菲律賓開發(fā)銀行案例可以看出，政策性銀行尤其是開發(fā)銀行等由于涉及基礎(chǔ)性行業(yè)，在本國貨幣市場、價(jià)格體系傳導(dǎo)中處于基礎(chǔ)性地位和角色，政策性銀行對本國的貨幣金融市場會(huì)產(chǎn)生重要影響。政策性銀行失敗可能導(dǎo)致國內(nèi)嚴(yán)重的通貨膨脹，對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大沖擊。

對我國深化政策性銀行改革的啟示

當(dāng)前我國政策性銀行經(jīng)營發(fā)展仍存在一些突出的矛盾和問題，主要表現(xiàn)為：政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界模糊，與商業(yè)銀行重復(fù)競爭；政策性銀行的政策引導(dǎo)作用不明顯，政策性銀行特色的公司治理尚未形成。開發(fā)銀行等政策性銀行資產(chǎn)負(fù)債“加杠桿”與現(xiàn)階段我國銀行業(yè)整體控風(fēng)險(xiǎn)、“去杠桿”要求不一致。實(shí)踐中，由于政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界不清，造成政策性銀行在市場和政府之間套利、在金融與財(cái)政之間套利和在股權(quán)與債權(quán)之間套利的“三重套利”。

對比國內(nèi)外政策性銀行治理結(jié)構(gòu)的差異，對深化我國政策性銀行改革有以下啟示：

一是對政策性銀行的功能定位和認(rèn)識、對政府和市場邊界的劃分、對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合問題，始終是我國政策性銀行改革發(fā)展的基本問題。我國政策性銀行成立的目的和定位與國外政策性銀行不同，不僅承擔(dān)了國有專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，還肩負(fù)了促進(jìn)國有專業(yè)銀行商業(yè)化改革，增強(qiáng)宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等多重使命。在目前我國市場經(jīng)濟(jì)制度尚不健全的環(huán)境下，對政策性銀行的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)屬性認(rèn)識不到位，政策性銀行的“硬性負(fù)債”和“軟性資產(chǎn)”最終都需要國家財(cái)政“埋單”。

二是從政策性銀行治理結(jié)構(gòu)中的國內(nèi)外對比看，政策性銀行的公司治理應(yīng)堅(jiān)持政策性銀行特色，在監(jiān)事會(huì)設(shè)置上，我國政策性銀行有一定的特色和優(yōu)點(diǎn)，但在機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)上，可以考慮國外委托代理模式，以節(jié)約成本。業(yè)務(wù)治理方面，我國政策性金融的多種服務(wù)手段和綜合化服務(wù)欠缺，需要多層次金融手段，可以借鑒英國“一站式”服務(wù)和美國政策性金融的模式。如美國商品信貸公司對農(nóng)民抵押貸款的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)較好地實(shí)現(xiàn)了收購資金和糧食產(chǎn)量的平衡，這方面對我國的農(nóng)業(yè)政策性銀行糧棉油收購業(yè)務(wù)具有較強(qiáng)的借鑒意義。

三是從日本和菲律賓政策性銀行的案例看，政策性銀行和開發(fā)性金融的穩(wěn)健經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)控制對本國貨幣金融市場會(huì)產(chǎn)生重要影響，對基礎(chǔ)貨幣和價(jià)格體系均會(huì)產(chǎn)生較大沖擊，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的通貨膨脹。做好政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)治理對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行具有重要意義。

（作者單位： 特華博士后工作站）