推進本外幣跨境擔保協(xié)調(diào)管理

國家外匯管理局濟寧市中心支局課題組

當前，我國本外幣跨境擔保的管理政策差異較大，且存在數(shù)據(jù)多頭采集、政策不一形成監(jiān)管盲區(qū)、風險控制側(cè)重微觀行為監(jiān)管等問題。為此，本文從宏觀審慎管理的視角，對現(xiàn)行本外幣跨境擔保管理框架進行梳理，指出存在的問題，在此基礎(chǔ)上探索推進本外幣跨境擔保協(xié)調(diào)管理的思路。

研究背景

宏觀審慎管理理念不斷深化。一是宏觀審慎管理是金融監(jiān)管的現(xiàn)實需要。2008年國際金融危機、2010年歐洲債務(wù)危機、2015年我國股市的急漲急跌等均顯示，基于金融系統(tǒng)對經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定的重要性考慮，從宏觀的、逆周期的視角采取措施，防范由金融體系順周期波動和跨部門傳染導致的系統(tǒng)性風險，具有十分重要的現(xiàn)實意義。二是宏觀審慎管理已初見成效。2016年5月，全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點在全國鋪開，實現(xiàn)了對外債的宏觀審慎管理，破解了中資企業(yè)借用外債較難的問題，有助于微觀主體降低融資成本，有助于提升監(jiān)管效率、增強監(jiān)管質(zhì)效、防范系統(tǒng)性風險。三是外匯管理發(fā)展的方向是宏觀審慎管理。以“五個轉(zhuǎn)變”為指導，外匯管理行政審批等前臺業(yè)務(wù)不斷減少，外匯管理的重心逐漸向事中、事后轉(zhuǎn)移，行政管理手段成為“非常規(guī)性”武器。這就要求外匯管理工作需要加強宏觀管理框架建設(shè)，建立和完善以數(shù)量指標為核心的、公開透明的宏觀審慎管理機制。

本外幣一體化管理進程需不斷推進。一是由于本外幣功能趨同。在人民幣成為國際儲備貨幣后，本外幣在國際支付、結(jié)算、儲備等功能上更加一致，相應的，管理模式也需要調(diào)整。二是由于人民幣離、在岸匯率聯(lián)動更加明顯。2016年初，大量跨境人民幣流入香港，導致香港市場人民幣流動性充裕，部分投機者在離岸市場大規(guī)模做空人民幣，離岸人民幣匯率大幅貶值，在岸人民幣匯率隨之大幅走低。三是由于當前管理模式存在監(jiān)管盲區(qū)。由于本外幣跨境資金管理部門不同、管理政策不同、管理系統(tǒng)和管理手段不同導致的監(jiān)管效果削弱問題日益突出，部分主體利用政策“縫隙”，規(guī)避跨境資金監(jiān)管，形成監(jiān)管盲區(qū)。

防范跨境資本沖擊，維護國際收支平衡的任務(wù)更加突出。一是人民幣國際化進程不斷加速，將導致國際收支形勢更加復雜。2016年10月1日，人民幣納入SDR貨幣籃子的決議正式生效，標志著人民幣將成為可“自由使用”的貨幣。這將導致我國跨境資金流動的規(guī)模不斷擴大，變動形勢更加復雜，管理難度也將不斷增大。二是維護國際收支平衡的工具箱亟待豐富。近年來，我國國際收支“順逆”形勢頻繁轉(zhuǎn)換，在促進國際收支平衡過程中，暴露出政策被形勢牽引、缺乏數(shù)量型工具、時滯效應明顯等問題。三是跨境擔保項下資金流動規(guī)模不斷擴大，成為左右國際收支形勢的主要原因之一。

本外幣跨境擔保管理政策對比分析

目前，本外幣跨境擔保隸屬不同部門管理，本幣跨境擔保由人民銀行跨境人民幣管理部門（以下簡稱“跨經(jīng)辦”）管理，外幣跨境擔保由外匯管理局管理。外幣跨境擔保管理主要依據(jù)《跨境擔保外匯管理規(guī)定》（匯發(fā)[2014]29號），本幣跨境擔保政策規(guī)定散見于規(guī)范性文件中。兩者在管理方式、風險控制和統(tǒng)計監(jiān)測等方面差異較大，詳見表1。

管理范圍。在實踐中，人民幣跨境擔保主要對以銀行為擔保人或受益人開展的保函、備用信用證等跨境擔保進行管理。外幣項下跨境擔保管理范圍，主要是銀行或其他主體開展的內(nèi)保外貸和外保內(nèi)貸，“除外匯管理局另有明確規(guī)定外，擔保人、債務(wù)人不需要就其他形式跨境擔保到外匯局辦理登記或備案”。

管理方式。兩者均實行登記管理，但登記方式不同。人民幣跨境擔保僅需銀行通過RCPIMS系統(tǒng)向跨境辦報送人民幣跨境擔保登記和履約業(yè)務(wù)信息，即實行“報送登記”。外幣擔保區(qū)分為“報送登記”和現(xiàn)場登記。對擔保人為銀行的內(nèi)保外貸和外保內(nèi)貸外匯業(yè)務(wù)，由境內(nèi)銀行向外匯管理局報送相關(guān)數(shù)據(jù)。對擔保人為非銀行金融機構(gòu)或企業(yè)外幣擔保，需到所在地外匯管理機構(gòu)辦理簽約登記手續(xù)。此外，對人民幣跨境擔保業(yè)務(wù)，企業(yè)可自愿到外匯局辦理登記，無強制性要求。

風險控制。在對擔保業(yè)務(wù)的風險控制方面，本幣政策環(huán)境較為寬松，對資金用途、規(guī)模均無限制性要求，外幣政策相對較為嚴格。一是內(nèi)保外貸資金僅限用于債務(wù)人正常經(jīng)營范圍內(nèi)的相關(guān)支出，未經(jīng)批準，擔保項下資金不得直接或間接調(diào)回境內(nèi)使用，不得用于境外機構(gòu)或個人對境內(nèi)機構(gòu)或個人的直接或間接的股權(quán)、債務(wù)投資。二是外幣對擔保規(guī)模進行了限定。履約后，債務(wù)人嘗清債務(wù)之前，未經(jīng)批準，暫停簽訂新的擔保合同。三是按照最新規(guī)定，本外幣跨境擔保履約形成的外債，均納入全口徑跨境融資風險加權(quán)余額管理。

統(tǒng)計監(jiān)測。外幣方面，統(tǒng)計方式有兩類：一類是登記信息，通過資本項目信息管理系統(tǒng)獲?。涣硪活愂琴Y金流出入和匯兌信息，通過國際收支統(tǒng)計申報獲取。本幣方面，數(shù)據(jù)獲取方式較為單一，僅能依靠RCPMIS系統(tǒng)獲取銀行保函或備用信用證類的跨境擔保簽約、履約以及境內(nèi)非金融機構(gòu)對外擔保履約登記信息。

存在問題分析

雙頭監(jiān)管，易造成監(jiān)管重疊和盲區(qū)。對于企業(yè)來說，本外幣跨境擔保、都是資金運營的一部分，但卻被劃分為兩個部門管理。一方面造成監(jiān)管重疊，增加了企業(yè)的負擔；另一方面，易存在監(jiān)管盲區(qū)，給企業(yè)規(guī)避監(jiān)管以可乘之機。

擔保規(guī)模控制過于寬松或僵化，不利于企業(yè)資金運營。在跨境擔保規(guī)模管理上，本幣管理過于寬松，雖利于人民幣跨境結(jié)算使用，但易造成對外債權(quán)債務(wù)規(guī)?？焖贁U張，累積跨境資金流動風險。外幣擔保，通過限制新簽合同的方式控制擔保規(guī)模，可有效防范風險，但過于僵化，不利于企業(yè)根據(jù)自身財務(wù)狀況和風險評估合理進行財務(wù)安排，限制了企業(yè)資金運營的靈活性。

風險控制側(cè)重微觀行為，與宏觀審慎管理的趨勢不符。目前，在外匯管理領(lǐng)域，宏觀審慎的監(jiān)管理念不斷深化?？缇硴Ｐ袨槎喟l(fā)生在境內(nèi)外關(guān)聯(lián)公司間，在存在較大的資金外流或熱錢流入沖動時，易成為企業(yè)進行資金擺布的套利手段，因此擔保規(guī)模變動具有順周期性。為此，對跨境擔保行為，應實施逆周期審慎。當前對外幣跨境擔保的管理，主要體現(xiàn)為對微觀主體行為的監(jiān)管。

數(shù)據(jù)雙頭采集，造成重復或缺失。一是實踐中，對人民幣跨境擔保簽約，部分主體主動到外匯管理局辦理登記，部分主體未到外匯管理局登記，導致外匯管理局和跨境辦數(shù)據(jù)存在部分重復。二是人民幣對外債權(quán)登記數(shù)據(jù)部分缺失。人民幣跨境擔保履約形成的對外債權(quán)，外匯管理局采取的是“自愿登記”，跨境辦僅進行履約登記，容易導致已收回金額、余額等數(shù)據(jù)缺失。因此，目前的數(shù)據(jù)采集模式不利于掌握對外擔保總體情況，不利于宏觀監(jiān)測預警，最終影響宏觀政策的制定。

推進本外幣跨境擔保協(xié)調(diào)管理的設(shè)想

隨著人民幣國際化的推進，從完善宏觀審慎管理框架和維護國際收支平衡的角度來看，未來跨境擔保政策框架應遵循三個原則：一是統(tǒng)計監(jiān)測一體化；二是風險控制宏觀審慎化；三是跨境資金流動調(diào)節(jié)逆周期化。同時，為落實三項原則，人民銀行和外匯管理局應在頂層政策設(shè)計上進行調(diào)整，一是明確本外幣跨境擔保主管部門，二是出臺完善的兩部門數(shù)據(jù)互換機制，三是出臺統(tǒng)一的本外幣跨境擔保、外債和對外債權(quán)管理政策。具體建議如下：

統(tǒng)一由外匯局進行信息采集。統(tǒng)一將本外幣跨境擔保簽約、履約及形成的債權(quán)債務(wù)改為備案制，由外匯管理局負責全幣種、全流程業(yè)務(wù)的備案工作，同時建立數(shù)據(jù)共享機制，將人民幣項下備案信息發(fā)送跨境辦。

將跨境擔保納入宏觀審慎管理框架。從對外債權(quán)和對外債務(wù)兩個角度，將本外幣跨境擔保納入統(tǒng)一的宏觀審慎管理框架，可分兩步走。一是將潛在對外債務(wù)納入全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策約束范圍。建議將內(nèi)保外貸簽約形成的或有負債納入跨境融資風險加權(quán)余額管理，將計算公式完善為：跨境融資風險加權(quán)余額=Σ本外幣跨境融資余額×期限風險轉(zhuǎn)換因子×類別風險轉(zhuǎn)換因子+Σ外幣跨境融資余額×匯率風險折算因子+Σ本外幣內(nèi)保外貸簽約余額×或有風險轉(zhuǎn)換因子。二是隨著宏觀審慎管理理念的推進，建立宏觀審慎的對外債權(quán)監(jiān)管框架，并將外保內(nèi)貸簽約規(guī)模及內(nèi)保外貸履約形成的實際債權(quán)納入該框架管理。三是實施逆周期調(diào)控，防范跨境資本沖擊國際收支平衡。如，對跨境擔保履約規(guī)模增長過快的地區(qū)、行業(yè)，有針對性地調(diào)高其“期限風險轉(zhuǎn)換因子”“類別風險轉(zhuǎn)換因子”“或有風險轉(zhuǎn)換因子”等參數(shù)值，壓縮其跨境擔保簽約、履約空間。

取消對微觀行為的限制，統(tǒng)一本外幣跨境擔保管理政策。建議整合現(xiàn)有文件，將《跨境擔保外匯管理規(guī)定》完善為《本外幣跨境擔保外匯管理規(guī)定》，對管理政策、數(shù)據(jù)采集、風險控制等統(tǒng)一做出明確規(guī)定。同時，基于前述宏觀審慎管理框架及逆周期調(diào)節(jié)跨境資金流動的基礎(chǔ)，建議在文件中：一是取消外幣跨境擔保關(guān)于資金用途、履約后不允許新簽訂擔保合同等微觀行為的限制；二是取消對擔保資金流向的限制，允許內(nèi)保外貸資金以外債形式流回境內(nèi)、外保內(nèi)貸資金以境外放款形式流出。

（課題組組長：顏道盛；成員：張元振、彭英、齊美杰、張蕊、隋津、王韌 ）

宏觀經(jīng)濟月度資訊

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