農(nóng)村土地三權(quán)分置政策的執(zhí)行分析

□徐 靜 孫建業(yè) 馮 哲

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 河北 保定 071000）

農(nóng)村土地三權(quán)分置政策的執(zhí)行分析

□徐 靜 孫建業(yè) 馮 哲

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 河北 保定 071000）

三農(nóng)領(lǐng)域一直是我國(guó)重視的改革領(lǐng)域，幫助貧困人口脫貧也是我國(guó)的重心工作?！叭龣?quán)分置”政策是農(nóng)改的一項(xiàng)創(chuàng)新理論和改革政策，能夠激發(fā)農(nóng)村的活力。本文針對(duì)現(xiàn)實(shí)“三權(quán)分置”政策在農(nóng)村土地的實(shí)踐現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題進(jìn)行探析，并為改進(jìn)“三權(quán)分置”政策在農(nóng)村的實(shí)施情況提出幾點(diǎn)建議，提高其執(zhí)行效益。

三權(quán)分置政策；農(nóng)村土地；政策執(zhí)行

1 三權(quán)分置政策的內(nèi)容

“三權(quán)分置”政策是由最初的“兩權(quán)分離”演進(jìn)而來(lái)，其內(nèi)涵為“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”。所有權(quán)一貫如實(shí)地為集體所有；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依然是家庭承包，但是期限一改再改，由15年延長(zhǎng)至30年，再修改為“長(zhǎng)久不變”，目的是保障農(nóng)民的基本權(quán)益；而土地使用權(quán)則可以通過(guò)多種方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)医?jīng)營(yíng)主體的限制減少?！叭龣?quán)分置”政策的創(chuàng)新之處為提高經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)率，為農(nóng)村土地注入新活力。

2 農(nóng)村土地三權(quán)分置政策的執(zhí)行現(xiàn)狀

根據(jù)2016年12月農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)2.3億的農(nóng)村戶(hù)里，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶(hù)所占的比例為三成，證明三權(quán)分置政策的作用空間還有七成。為了進(jìn)一步的完善和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，還需要對(duì)三權(quán)政策實(shí)施中的問(wèn)題尋根問(wèn)底。

2.1 部分所有權(quán)的權(quán)能面臨行使障礙

農(nóng)村土地多有所有權(quán)權(quán)能虛化的跡象。根據(jù)相關(guān)的法律可以了解到農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，其中包括發(fā)包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收回權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)能。從《農(nóng)村土地承包法》的第5條規(guī)定主張集體成員分包土地的必然優(yōu)先性，這意味著集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)存在隨時(shí)解體的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏有力的保障，使得相關(guān)權(quán)能的實(shí)施模棱兩可。其次，村級(jí)三項(xiàng)提留被取消后，集體所有權(quán)中的收益權(quán)也間接被取消，集體無(wú)法提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，于是只能依靠國(guó)家、政府的轉(zhuǎn)移支付。

除此之外，《農(nóng)村土地承包法》第60條規(guī)定承包方不按照規(guī)定將農(nóng)村土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，給予的只是行政處罰。但是不難發(fā)現(xiàn)，存在部分承包戶(hù)對(duì)的承包的農(nóng)村土地所進(jìn)行的是蓋房子，而村集體對(duì)此行為并沒(méi)有收回的權(quán)利，更不是行政處罰的制裁者。針對(duì)這些現(xiàn)象，可以總結(jié)為所有權(quán)的部分權(quán)能沒(méi)有得到執(zhí)法上的保障導(dǎo)致形同虛設(shè)。

2.2 承包權(quán)的調(diào)整有歧義引致不穩(wěn)定

對(duì)于承包權(quán)期限，國(guó)家下達(dá)規(guī)定為“長(zhǎng)久不變”，目的是穩(wěn)定承包權(quán)。權(quán)能在“規(guī)定”或者“賦予”的過(guò)程中表面上有著很強(qiáng)的保障力度，但是在實(shí)施的過(guò)程中不能得到嚴(yán)格把關(guān)，權(quán)能也就是紙上談兵。我國(guó)的法律體系的建設(shè)已經(jīng)完成，立法工作也是日趨成熟和完善，但是問(wèn)題的主要源頭不是處于立法的過(guò)程，不是權(quán)能的多與少，而是執(zhí)法是否到位，及政策存在執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。從法律咨詢(xún)網(wǎng)上可以經(jīng)?？吹竭@樣的例子：土地承包期限沒(méi)到被強(qiáng)制重新調(diào)整；另外，農(nóng)民對(duì)“長(zhǎng)久不變”的概念產(chǎn)生了歧義，農(nóng)民因讀書(shū)工作的需要而遷入、遷出，因生活而嫁娶，因自然而死亡等使得農(nóng)村集體成員的數(shù)量發(fā)生變化，從而產(chǎn)生了“增人不增地、減人不減地”的人地矛盾。

2.3 經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)壓力

三權(quán)分置的目的是提高經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)率，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力和農(nóng)民的收入。的確，土地流轉(zhuǎn)后大聲變化的是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力，但是單位土地上的產(chǎn)出并沒(méi)有得到提高。因?yàn)橥恋刂皇峭恋禺a(chǎn)出的影響因素之一，要增加土地的產(chǎn)出，還需要綜合考慮，比如現(xiàn)代機(jī)械化的投入和農(nóng)業(yè)資金投入。在另一方面，2014～2016年，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的增加幅度找過(guò)了四分之一，東部沿海地區(qū)流轉(zhuǎn)費(fèi)用超過(guò)每畝1 500元，中部地區(qū)里轉(zhuǎn)費(fèi)用也超過(guò)每畝1 000元，明顯提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者的利潤(rùn)空間縮減，這與三權(quán)分置的最初目的背道而馳。

3 農(nóng)村土地三權(quán)分置政策的執(zhí)行的建議

3.1 落實(shí)各權(quán)權(quán)能，保證政策協(xié)調(diào)實(shí)施

權(quán)能的作用并不是發(fā)揮在賦予的階段，而是在實(shí)施的過(guò)程。落實(shí)各項(xiàng)權(quán)能才是保證三權(quán)分置政策發(fā)揮真正的作用。第一，農(nóng)村集體應(yīng)當(dāng)根據(jù)本村的實(shí)際情況而進(jìn)行“統(tǒng)分結(jié)合”的調(diào)整，比如在統(tǒng)一由集體所有和行使土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上，根據(jù)本村集體成員的意見(jiàn)、經(jīng)過(guò)民主的程序、投票表決的方式?jīng)Q定具體土地上的經(jīng)營(yíng)方式。第二，賦予“長(zhǎng)久不變”的具體解釋?zhuān)€(wěn)定承包權(quán)。對(duì)本村的農(nóng)民群眾展開(kāi)一次問(wèn)卷調(diào)查，著重地了解農(nóng)民對(duì)“人地關(guān)系”的具體看法，制定民主的解釋?zhuān)⒕唧w落實(shí)以緩解人地矛盾。第三，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制。根據(jù)國(guó)家下達(dá)的相關(guān)政策，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、方式、期限、用途等根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平均予明確的規(guī)定以保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合理利潤(rùn)。另外，引入專(zhuān)家機(jī)制對(duì)土地的土壤成分、當(dāng)?shù)亟邓?、適宜的種植的農(nóng)作物進(jìn)行評(píng)估，做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整以提高土地的產(chǎn)出，有效地提高農(nóng)民的收入。

3.2 立法固然重要，嚴(yán)格執(zhí)法更有保障

除了在立法的過(guò)程給予三權(quán)分置政策保障，還需要在執(zhí)法的過(guò)程中給予三權(quán)分置政策有效實(shí)施，發(fā)揮其真正的價(jià)值。具體做法是增加執(zhí)法機(jī)構(gòu)或相關(guān)工作人員的辦案經(jīng)費(fèi)，保證執(zhí)法人員的正常執(zhí)法力度，也能保障三權(quán)分置的政策的有效嚴(yán)格實(shí)施、消除工作死角。另外提高三權(quán)分置實(shí)施過(guò)程中工作人員的執(zhí)行效率和素質(zhì)，實(shí)行能者上、庸者下；更主要的是加強(qiáng)農(nóng)民的對(duì)三權(quán)分置的理解，讓農(nóng)民成為真正的執(zhí)行者，自己保障自己的權(quán)益。

3.3 建立監(jiān)督機(jī)制，有效管理經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)

經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)是三權(quán)分置當(dāng)中最為重要的一環(huán)。時(shí)代發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步都會(huì)使得立法無(wú)法做到時(shí)時(shí)刻刻都面面俱到；各種不可操控的因素也讓經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程得到百分百的有效保證。因此，監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建尤顯重要。例如根據(jù)動(dòng)態(tài)價(jià)格對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整；比如對(duì)流轉(zhuǎn)土地的用途進(jìn)行及時(shí)的反饋和調(diào)整，或者對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)三權(quán)分置的全過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督，保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

結(jié)束語(yǔ)

“三權(quán)分置”政策的提出主要是為了后期的實(shí)施有章可循。最重要的是在實(shí)踐的過(guò)程中能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、深究原因并提高解決方案、落實(shí)解決，做到真正的三權(quán)分置，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

[1]龔睿.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素及路徑研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2016,(05).

[2]楊玉珍.傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)及影響因素[J].中州學(xué)刊,2016(12).

[3]陳金濤,劉文君.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)路徑探析[J].求實(shí),2016,(01).

1004-7026（2017）05-0015-02

F311

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.05.007

徐靜，女，漢族，河北滄州人，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)在讀碩士研究生，研究方向：農(nóng)村公共管理。