論我國主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償機制的構(gòu)建

朱小龍，呂中國

(1.合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230009；2.安徽工商職業(yè)學(xué)院旅游管理系，安徽 合肥 231131；3.安徽交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院土木工程系，安徽 合肥230051)

論我國主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償機制的構(gòu)建

朱小龍1,2，呂中國3

(1.合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230009；2.安徽工商職業(yè)學(xué)院旅游管理系，安徽 合肥 231131；3.安徽交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院土木工程系，安徽 合肥230051)

我國主體功能區(qū)規(guī)劃已進入全面實施階段，作為平衡機制，利益補償機制的構(gòu)建非常必要。我們可以借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，在現(xiàn)有利益補償實踐的基礎(chǔ)上，沿“政策－法律－政策法律互補”的進路構(gòu)建主體功能區(qū)規(guī)劃利益補償機制，政策方面主要是財稅政策和市場機制政策，法律方面主要是財稅相關(guān)法律法規(guī)和生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)。唯此，我國主體功能區(qū)規(guī)劃才能“落地”，我國各區(qū)域才能實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

主體功能區(qū)規(guī)劃；益補償；機制構(gòu)建

2010年國務(wù)院印發(fā) 《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，基于我國國土空間不同的環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度以及未來的發(fā)展?jié)摿⑽覈鴩量臻g劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，此規(guī)劃作為全國各地各類規(guī)劃的根本性、指導(dǎo)性規(guī)劃，全力保障我國國土開發(fā)的有序、協(xié)調(diào)、高效。隨后，各省、自治區(qū)、直轄市及所轄區(qū)域結(jié)合地方實際相繼發(fā)布各地的主體功能區(qū)規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃已由宣傳、創(chuàng)制轉(zhuǎn)入規(guī)劃具體實施階段。

相關(guān)研究者建構(gòu)了以規(guī)劃指標(biāo)確立機制為基礎(chǔ)、民主協(xié)調(diào)機制為保障、利益補償機制為平衡、績效考核機制為動力的“四位一體”的實施機制。[1]其中，利益補償機制作為主體功能區(qū)規(guī)劃實施的平衡機制是必要的，同時在借鑒國際先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從政策、法律以及政策法律互補層面構(gòu)建相對完備的利益補償機制是可行的。

一、主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償機制的必要性分析

馬克思曾指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[2]。其實，早在主體功能區(qū)規(guī)劃創(chuàng)制之初，不同區(qū)域的各利益主體根據(jù)圍繞自身利益訴求展開漫長激烈的“博弈”，此類“博弈”的長期存在，勢必不利于主體功能區(qū)建設(shè)。因此，要平衡各利益主體的利益，增強利益補償機制的制度層面供給,構(gòu)建完備利益補償機制體系，由“帕累托最優(yōu)”進而實現(xiàn)“帕累托改進”①。

（一）利益主體的有限理性

主體功能區(qū)規(guī)劃所涉及的不同的利益主體，如政府機關(guān)，盡管都具有理性，但毋庸諱言，就政府機關(guān)而言，政府（的統(tǒng)治者、代理人）“既不會比常人更壞，也不會比常人更好?！盵3]因此，我們不必抱怨相關(guān)利益主體在“僧多粥少”的情況下的竭力爭??；在資源節(jié)約與環(huán)境保護責(zé)任主體不清的情況下“趨利避害”，甚至“以鄰為壑”，轉(zhuǎn)嫁環(huán)境污染。這涉及到經(jīng)濟學(xué)上所謂的“外部性”問題②。比如，當(dāng)某地方政府（下稱“該政府”）致力于環(huán)境保護與治理時，其他地區(qū)會同時無償受益，“外部經(jīng)濟”情形出現(xiàn)；當(dāng)共同受益的地區(qū)政府不愿承擔(dān)該政府環(huán)境治理與保護所支出的合理費用，該政府將失去積極性，放任環(huán)境污染、災(zāi)害次生影響的存在，“外部不經(jīng)濟”情形出現(xiàn)?！暗弥粦?yīng)得”，“失之不應(yīng)失”的結(jié)果在一定程度上會導(dǎo)致“公共地悲劇”的出現(xiàn)，從而彰顯了利益主體權(quán)利義務(wù)在“各掃門前雪”初次分配的基礎(chǔ)上進行基于“誰受益，誰補償”重新分配的必要性。

（二）利益主體話語權(quán)強弱之客觀存在

我國幅員遼闊，受資源分布、環(huán)境現(xiàn)狀、歷史傳統(tǒng)、地方經(jīng)濟以及國家階段性區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等因素的影響，我國東、中、西部經(jīng)濟分野業(yè)已形成，體現(xiàn)出明顯的區(qū)域特色，所謂“經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)”與“經(jīng)濟落后地區(qū)”客觀存在，兩類地區(qū)話語權(quán)權(quán)重有明顯差異；江河流域上游，水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)林地、草地、農(nóng)田保護區(qū)等限制、禁止開發(fā)區(qū)域和優(yōu)先、重點開發(fā)區(qū)域，會要求服務(wù)于國家整體地理空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略等，集中發(fā)展某一項或幾項 “主體功能”，在經(jīng)濟發(fā)展話語權(quán)存在主動與被動之分。由于話語權(quán)差異的實際存在，傳統(tǒng)意義上的區(qū)域合作“利益分享”實際操作性與約束性都不強，由此產(chǎn)生“利益補償機制”的必要。

（三）各主體功能區(qū)之間的“合作博弈”

作為各利益主體的各主體功能區(qū)的合作是以“合作博弈”的方式存在的，合作之中隱含“博弈”，“博弈”之中包含合作；只要有利益，就會有利益相關(guān)方的博弈，而博弈的存在，各利益主體之間的合作才能持續(xù)與長久。然而，利益主體之間的“合作博弈”不僅是“利益補償主體與客體”方面質(zhì)的界定，“補償量”的核定以及“補償方式”、“補償周期”等方面量的明晰更為重要。因此，各主體功能區(qū)之間的“合作博弈”是以各利益補償機制的實施與完善為基礎(chǔ)，增強利益補償方面的制度供給迫在眉睫。

二、國外區(qū)域發(fā)展利益補償簡介及借鑒意義

國外沒有明確的 “主體功能區(qū)”這一說法，但德、日、美、歐盟等國家與地區(qū)有區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗可供借鑒，特別是這些國家為實現(xiàn)國內(nèi)各區(qū)域的均衡發(fā)展，專門對于“區(qū)域發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)”或“特殊功能區(qū)域”利益補償實踐對我國有一定的借鑒意義。

（一）國外經(jīng)驗簡介

國外對于所謂“特殊區(qū)域”開展利益補償?shù)姆绞椒椒ㄊ紫燃杏谪敹愌a貼與設(shè)立基金等，即中央財政利用自身的強大財力，有針對性地對欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予補貼。譬如，曾制定過六次國土綜合開放規(guī)劃的日本曾給予（發(fā)展落后的）北海道專門的開發(fā)補貼。[4]美國也曾通過財政支出的方式，集中財稅支援相對落后的美國西部與南部。[5]

德國也曾綜合運用上述方式，值得注意的是，德國特別注意相關(guān)法律法規(guī)的創(chuàng)制與執(zhí)行。德國1969年頒布 《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)公共任務(wù)法》，明確聯(lián)邦和州對于相對落后地區(qū)的援助責(zé)任，并以國家法律的形式規(guī)定援助的比例。1970年德國頒布了《聯(lián)邦財政平衡法》，通過州際及州與州內(nèi)的稅收再分配，保證各州稅收的“平衡”。[6]而在1990年兩德統(tǒng)一以后，創(chuàng)設(shè)“統(tǒng)一基金”，用來援助原民主德國。

歐盟也主要是運用各類基金的手段來縮小地區(qū)差距的。但值得注意的是歐盟對于受援國與地區(qū)的援助不是長期“輸血”式的“一補了之”，而是強調(diào)“造血”，強調(diào)受援地區(qū)受援領(lǐng)域的自主、內(nèi)在、長期、可持續(xù)發(fā)展，同時還把受援助國政府和地區(qū)的有效管理作為接受援助的前提，把基金使用效果的好壞作為下一步援助的考察依據(jù)，以促使政府改進管理制度、提升管理能力。[7]

值得注意的是，市場機制在利益補償方面發(fā)揮了重要的作用。諸如泰晤士河、萊茵河、田納西河等流域的區(qū)域治理，就引入了市場的重要作用。以泰晤士河百年治污歷程為例，泰晤士水務(wù)管理局機構(gòu)的成立便是引入市場機制的產(chǎn)物。其大膽進行體制改革，加強科學(xué)管理，效益顯著。1987～1988年泰晤士水務(wù)管理局總收入5.97億英鎊，總支出3.86億英鎊，上交政府的盈利2.11億英鎊。產(chǎn)業(yè)化既解決了城市河流污染治理資金不足的難題又促進了城市的社會經(jīng)濟發(fā)展。[8]

（二）國外相關(guān)經(jīng)驗的借鑒意義

盡管國外沒有“主體功能區(qū)”這一說法，但綜覽國外的區(qū)域發(fā)展利益補償相關(guān)經(jīng)驗，在以下方面有借鑒意義：中央財稅部門可以利用財政、基金、稅收等方式籌措資金，在利益補償方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，但不能 “一補了之”，要注意增進接受補償區(qū)域的“造血功能”，以求長期、可持續(xù)發(fā)展。此外，國外對于市場機制的探索以及相關(guān)規(guī)劃法律法規(guī)的編制與實施同樣值得借鑒。

三、主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償機制的構(gòu)建

利益補償機制要解決種類、主體、客體、方式、資金來源、標(biāo)準(zhǔn)、年限等方面的問題。生態(tài)補償是利益補償?shù)闹攸c。一般可構(gòu)建雙重生態(tài)補償機制，包括生態(tài)修復(fù)補償機制和生態(tài)貢獻補償機制。[9]利益補償?shù)姆绞椒椒ㄊ茄a償機制構(gòu)建的難點與重點。

我們認(rèn)為，主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償機制應(yīng)遵循“政策——法制化”的進路來構(gòu)建，在現(xiàn)有情況下可先在財政轉(zhuǎn)移支付和市場機制等方面構(gòu)建政策層面并確保實施，進而在此基礎(chǔ)上制定法律法規(guī)，構(gòu)建“政策+法制”的完備利益補償機制。

（一）主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償機制構(gòu)建——政策層面

利益補償遵循“少取、多予、放活”的原則，可采取財政轉(zhuǎn)移支付、市場驅(qū)動、生態(tài)稅收減免、生態(tài)補償基金設(shè)立、項目支持等。其中前兩者最常用，也最重要。

1.財政轉(zhuǎn)移支付政策

黨的“十七大”即提出“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”。可見，公共財政體系的完善與構(gòu)建對主體功能區(qū)規(guī)劃的實施至關(guān)重要，而其體現(xiàn)在：整合現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護的支出，向為生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻的功能區(qū)采取“少取、多予”傾斜手段，增加功能區(qū)實際收入，確?！笆芤鎱^(qū)”與“受損區(qū)”之間利益的相對平衡，此稱之為財政轉(zhuǎn)移支付。按照財政資金轉(zhuǎn)移方向的不同，財政轉(zhuǎn)移支付可分為縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付兩類：

一是財政縱向轉(zhuǎn)移支付。即上級對下級的財政資金轉(zhuǎn)移?？v向轉(zhuǎn)移支付的主體為中央、省級政府，客體為 “受損區(qū)”。中央財政往往涉及省際利益補償，而省一級往往針對省內(nèi)區(qū)際利益補償。通過財政轉(zhuǎn)移支付，將“受損區(qū)”轉(zhuǎn)化為“受援區(qū)”，保護其進一步加強生態(tài)產(chǎn)品供給的積極性。

譬如：2009之后的三年間，中央財政通過財政轉(zhuǎn)移支付向處于“受損區(qū)”的每個縣投入3-4千萬，提高其基本公共服務(wù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成效顯著，“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的繁榮”成為現(xiàn)實。

二是財政橫向轉(zhuǎn)移支付。財政橫向轉(zhuǎn)移支付，本著“誰受益、誰補償”的原則，以定向補助、對口支援等方式，“受益區(qū)”對“受損區(qū)”政府給予利益補償，幫助“受損區(qū)”實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)經(jīng)濟社會同步發(fā)展。

譬如：為實現(xiàn)“共飲一江清水”。2012年，浙江、安徽兩省參與的新安江流域生態(tài)補償機制正式實施首輪試點，“首吃螃蟹”為類似實踐提供了有意義的借鑒；2015年6月，安徽省啟動二輪試點工作。2016年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)文，“繼續(xù)推進新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點”工作[10]。目前，新安江水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定。

此外，要注意以下幾個問題：首先是財政轉(zhuǎn)移支付資金的來源。除征稅、發(fā)行債券之外，更可以嘗試設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護基金，將后期罰改為先期收繳，根據(jù)生態(tài)保護的成效決定拿回基金的有無與多寡。其次是補償水平與標(biāo)準(zhǔn)的確定。一般認(rèn)為要根據(jù)受益關(guān)系明確程度確定補償標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)是實現(xiàn)“受損區(qū)”與“受益區(qū)”公共服務(wù)均等化、公共物品和社會保障水平基本相同，“受損區(qū)”與“受益區(qū)”居民收入保持動態(tài)平衡，達(dá)到明顯縮小直至消除收入差距。最后是如何實現(xiàn)又治標(biāo)又治本。顯而易見，單憑“補”的方式來提高居民生活水平，促進經(jīng)濟不太現(xiàn)實，“受損區(qū)”一味被動不利于長期發(fā)展。因此，自身“造血”勝于外在“輸血”，“受損區(qū)”可以著重發(fā)展低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟以及循環(huán)經(jīng)濟等生態(tài)經(jīng)濟，而“受益區(qū)”可以生態(tài)經(jīng)濟援助的方式支援“受損區(qū)”，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

2.市場驅(qū)動機制

財政包攬利益補償不大可行，一是財政總量有限，二是不利于發(fā)揮相關(guān)區(qū)域的主觀能動性，其實，上述轉(zhuǎn)移支付政策的具體過程中支付數(shù)額、支付系數(shù)、支付標(biāo)準(zhǔn)的確定均須充分發(fā)揮市場機制的作用。因為，上述縱向財政轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)是政府代表生態(tài)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品的消費者購買。而市場機制利用可得利益誘導(dǎo)生態(tài)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與購買者自發(fā)做出符合市場規(guī)律的行為，實現(xiàn)生產(chǎn)與購買雙向有序流動。

因此，要充分發(fā)揮市場機制的靈活、高效特點，政府要積極探索，考慮通過排污權(quán)交易、碳排放量、土地權(quán)交易與生態(tài)服務(wù)的商品化，借助市場的力量完善利益補償機制，引導(dǎo)社會各方參與環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)。③

在水資源使用方面可采用水資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補償模式。水資源使用權(quán)交易方面，要完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機制；排污權(quán)交易方面，要探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。[11]上世紀(jì)80年代，美國紐約市為保證引用水質(zhì)，以每年4000萬美元的價格購買上游河流的生態(tài)產(chǎn)品。[12]浙江省等地也在省內(nèi)以及省際之間摸索類似的生態(tài)補償形式。國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕38號），在全國范圍內(nèi)推動建立排污權(quán)有償使用和交易制度。此外，若產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確，可嘗試實行碳排放權(quán)交易以及許可證等生態(tài)補償類型。

同樣值得注意的是，充分發(fā)揮市場機制的驅(qū)動作用，要充分意識到市場機制的兩面性。一方面，市場靈活高效的優(yōu)勢非常明顯，可用利益誘導(dǎo)的方式引導(dǎo)市場主體做出符合利益補償各方的行為。另一方面，也有學(xué)者斷言，單純的市場力量一般會擴大而不是縮小地區(qū)差距。[13]市場機制在我國未能起到?jīng)Q定性作用，要充分發(fā)揮市場機制功能，在很多情況下，還應(yīng)由政府出面，制定游戲規(guī)則，合理配置資源。

（二）主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償機制構(gòu)建——法律層面

誠然，政策的優(yōu)勢在于靈活、制定周期較短，易于執(zhí)行；但政策的缺點是缺乏必要的穩(wěn)定性與強制性，對于政策被執(zhí)行者而言可期待利益往往會受到破壞，同時剛性相對不足引發(fā)政策被執(zhí)行者違反政策的機會成本較低。而生態(tài)補償制度是對既有利益格局的再分配，如果沒有強制性的法律規(guī)范提供保障，則會陷入“只說不做”的困境。[14]當(dāng)前，我國尚未財政轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)補償方面的法律法規(guī)，生態(tài)補償方面的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實踐。

因此，若條件成熟，要盡可能將政策層面的規(guī)定升格為法律法規(guī)的規(guī)定，以取得更高的公信力、更強的約束力。此外，現(xiàn)有的法律法規(guī)對于利益補償?shù)囊?guī)定過于抽象化與原則性，同時，現(xiàn)有法律法規(guī)條款相互交織，互相碰撞“打架”的情況時有發(fā)生，亟待從立法層面加以梳理與完善。

當(dāng)前，主體功能區(qū)實施中利益補償機制法律層面主要涉及財稅相關(guān)法律法規(guī)、生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)的制定與實施。

1.財稅相關(guān)法律法規(guī)

由上文可知，財政轉(zhuǎn)移支付在國家整個宏觀調(diào)控體系以及財政體系的重要地位不言而喻，在主體功能區(qū)規(guī)劃實施中，財政轉(zhuǎn)移支付是政府主體實現(xiàn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。

然而，與財政轉(zhuǎn)移支付制度的重要性不相匹配的是：地方事權(quán)、財權(quán)不匹配，事權(quán)大于財權(quán)；規(guī)模偏大、項目欠合理、分配方法不完善等。究其原因，一是1994實施的分稅制財政管理體制改革，劃分稅種不盡合理；二是當(dāng)前財政支付主要依據(jù)仍然是1995年財政部頒布的 《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，不但法律位階相對較低，僅屬于部門規(guī)章，內(nèi)容上也大大落后于當(dāng)前實踐。而其他相關(guān)法律法規(guī)，如2015年修改實施的 《中華人民共和國預(yù)算法》第16條明確“國家實施轉(zhuǎn)移支付制度”，但仍過于寬泛，連“橫向轉(zhuǎn)移支付”的條款都未出現(xiàn)。因此，制定位階更高、內(nèi)容更全面、更能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的《財政轉(zhuǎn)移支付法》就顯得尤為重要?？稍诰植康貐^(qū)（包括主體功能區(qū)）試點，及時總結(jié)、充分論證基礎(chǔ)上，在合適的時候出臺《財政轉(zhuǎn)移支付法》④

稅收方面，要加快環(huán)境保護稅的立法，可賦予地方以稅收立法權(quán)，可針對不同主體功能區(qū)的不同特征開征特定稅種，等稅收政策成熟，稅收征管方面，要對稅基、稅種、稅收征管的程序和管理辦法等及時提升到法律層面，以及時增加強制力。

2.生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)

各主體功能區(qū)之間的利益補償主體部分是生態(tài)補償，特別是“受益區(qū)”與“受損區(qū)”之間的橫向生態(tài)補償，單單依賴區(qū)域之間的民主協(xié)商往往缺少強制力，執(zhí)行力度嚴(yán)重不足，因此，要考慮將生態(tài)補償以法律法規(guī)的形式表現(xiàn)出來。

目前，關(guān)于生態(tài)補償方面的法律規(guī)定僅散見于其他法律法規(guī)中，諸如《環(huán)境保護法》⑤、《森林法實施條例》、《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補償辦法》等。

可以看出，我國當(dāng)前對于生態(tài)補償方面的立法明顯滯后于主體功能區(qū)建設(shè)實踐，在吸取以上立法實踐的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，要加快制定《生態(tài)補償法》，至少要研究制定生態(tài)保護補償條例，以行政法規(guī)的形式明確管理機構(gòu)、方式方法、法律責(zé)任、糾紛解決機制等，鼓勵地方結(jié)合地方特點出臺地方性法規(guī)或規(guī)范性文件；注意《生態(tài)補償法（條例）》與同樣應(yīng)當(dāng)創(chuàng)制的《財政轉(zhuǎn)移法》、《環(huán)境稅收法》等相協(xié)調(diào)，同時修訂《自然保護區(qū)條例》等，全面構(gòu)建生態(tài)補償法律法規(guī)。

（三）主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償機制構(gòu)建——政策與法律互補層面

綜上所述，主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償機制構(gòu)建，政策與法律兩個方面均不可或缺。理想狀態(tài)下當(dāng)以政策構(gòu)建奠定基礎(chǔ)，法律構(gòu)建動態(tài)跟進，實現(xiàn)政策與法律互補的模式。此種模式以主體功能區(qū)之間利益補償實踐為基礎(chǔ)，借鑒國外先進經(jīng)驗，結(jié)合地方試點，及時總結(jié)財稅政策執(zhí)行、市場機制驅(qū)動方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，加強理論研究，等條件成熟、穩(wěn)定時，再創(chuàng)制相關(guān)法律法規(guī)，動態(tài)跟進，構(gòu)建完備的利益補償法律法規(guī)體系。

以生態(tài)補償為例，以國內(nèi)外主體功能區(qū)規(guī)劃實施中利益補償豐富實踐為基礎(chǔ)，及時研究與總結(jié)，調(diào)整政策實施，等條件成熟穩(wěn)定時，動態(tài)跟進法律法規(guī)。當(dāng)前，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā) 〔2016〕31號）政策性文件，下一步研究制定《生態(tài)補償條例》，直至《生態(tài)補償法》的出臺十分緊要。

注釋：

①帕累托改進(Pareto improvement)又稱帕累托改善，是微觀經(jīng)濟學(xué)范疇，其以意大利經(jīng)濟學(xué)家帕累托（Vil-fredo-Pareto）命名的，并基于帕累托最優(yōu)(Pare-Toefficiency)基礎(chǔ)之上。帕累托最優(yōu)是指在不減少一方福利的情況下，就不可能增加另外一方的福利；而帕累托改進是指在不減少一方的福利時，通過改變現(xiàn)有的資源配置而提高另一方的福利。

②外部性是指生產(chǎn)與消費會給不直接參與這種活動的企業(yè)或公民個體帶來有害或有益的影響，其中有益的影響稱為“外部經(jīng)濟”，反之就是“外部不經(jīng)濟”。

③國家發(fā)展改革委 《貫徹落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進主體功能區(qū)建設(shè)若干政策的意見》（發(fā)改規(guī)劃 [2013]1154號）明確規(guī)定：健全生態(tài)補償機制。著力推進國家重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域開展生態(tài)補償，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、下游地區(qū)與上游地區(qū)開展橫向補償。探索建立主要污染物排放權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)志等市場化生態(tài)補償模式。開展碳排放權(quán)交易試點，逐步建立全國碳交易市場。優(yōu)先將重點生態(tài)功能區(qū)的林業(yè)碳匯、可再生能源開發(fā)利用納入碳排放權(quán)交易試點。

④ 有學(xué)者在理論的基礎(chǔ)上加以制度構(gòu)建，已經(jīng)提出《中華人民共和國財政轉(zhuǎn)移支付法（草案專家稿）》參見：徐陽光.財政轉(zhuǎn)移支付制度的法學(xué)解析.北京：北京大學(xué)出版社，2009：242.

⑤2014年4月24日修訂通過、2015年1月1日起施行《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十一條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”。

[1]呂中國.中國主體功能區(qū)規(guī)劃之法律問題研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2014.

[2]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M],北京：人民出版社，1956：82.

[3][美]詹姆斯[M]布坎南．平新喬，莫扶民譯．自由、市場和國家——80年代的政治經(jīng)濟學(xué) [M]．三聯(lián)書店．1989:29-41.

[4]依保中，任莉.論日本的區(qū)域經(jīng)濟政策及其特色[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2003，(5)：18-23.

[5]石風(fēng)光.李宗植.美國、日本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策實踐及啟示[J].國際問題研究.2008，(5)：28-33.

[6]司俊，孫德才.借鑒德國區(qū)域援助政策積極實施西部開發(fā)戰(zhàn)略[J].內(nèi)蒙古財會，2001，(8)：6-8.

[7]李艷.歐盟基金支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗與啟示[J].經(jīng)濟問題探索，2009,(1):173-177.

[8]由文輝，顧笑迎.國外城市典型河道的治理方式及其啟示[J]，城市公用事業(yè)，2008，22（4）：16-19.

[9]危旭芳，鄭志國.在主體功能區(qū)之間構(gòu)建雙重生態(tài)補償機制[J].中國人口資源環(huán)境，2008，18（6）：467-469.

[10]國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見（國辦發(fā) 〔2016〕31號）[EB/OL]（2016-05-13）.http://www. gov.cn/zhengce/content/2016-05/13/content_5073049.htm.

[11]李鵬.推進主體功能區(qū)建設(shè)的政策建議[J].經(jīng)濟研究參考，2008，（54）：12-14.

[12]楊海霞.解讀全國主體功能區(qū)規(guī)劃——專訪國家發(fā)展改革委秘書長楊偉民[J].中國投資，2011,（4）：16-21.

[13]Gunnar Myrdal.Economic Theory and Underdeveloped Regions[M].London；Duckworth,1957.

[14]王社坤.“生態(tài)補償”亟須法律護航[N].人民日報，2012-03-02(009).

編輯：林軍

A Study on the Establishment of the Benefit Compensation Mechanism in the Implementation of the Main Functional Area Planning in China

ZHU Xiaolong1,2，LV Zhongguo3
(1．School of Management，Hefei University of Technology，Hefei Anhui 230009；2．Department of Tourism Management，Anhui Business Vocational College，Hefei Anhui 231131；3.Anhui Communication Vocational&.Technical college，Hefei Anhui 230051)

The main functional area planning in our country has entered the stage of full implementation.As a balancing mechanism,the establishment of the compensation mechanism is very necessary.We can draw lessons from experiences abroad and the existing compensation practices at home.Along the road of“Policy-Law-Policy＆Law”,we establish benefit compensation mechanism in the main functional area planning.“Policy”includes the fiscal and taxation policy and the market mechanism.“Law”mainly covers taxation and ecological compensation laws and regulations and related laws.Only in this way,the main body functional area planning land"on the ground”,our country can achieve the coordinated development of various regions.

the main functional area planning;benefit compensation;mechanism establishment

F015

A

2095-7327（2017）-01-0050-06

朱小龍（1976-），男，安徽合肥人，合肥工業(yè)大學(xué)博士研究生，安徽工商職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟管理等。

呂中國（1973-），男，安徽肥西人，安徽交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)等。

安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項目（AHSKQ2014D46）；安徽省教育廳自然科學(xué)重點項目（KJ2015A366）；安徽省高校振興計劃重大教科研項目（2015zdjy190）。