通過大學(xué)章程引導(dǎo)中外合作辦學(xué)

鄭子森

（山東管理學(xué)院 國際交流學(xué)院,山東 濟南 250357）

通過大學(xué)章程引導(dǎo)中外合作辦學(xué)

鄭子森

（山東管理學(xué)院 國際交流學(xué)院,山東 濟南 250357）

法律賦予高校對外合作辦學(xué)的自主權(quán)，但由于其涉及國家教育主權(quán)等特殊性，教育行政部門又加強了管理。教育行政部門既要參與大學(xué)章程的制定、審批，也要遵守大學(xué)章程，尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)。作為大學(xué)“憲法”的章程應(yīng)規(guī)定外事委員會、中外合作辦學(xué)內(nèi)部管理模式的選擇和調(diào)整、辦學(xué)結(jié)余等事項。通過大學(xué)章程引導(dǎo)中外合作辦學(xué)，可以調(diào)和行政管理權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)的矛盾，有助于各高校的中外合作辦學(xué)形成特色。

大學(xué)章程；中外合作辦學(xué)；自主權(quán)；上位法

中外合作辦學(xué)雖成績巨大，但也問題多多，如部分合作者辦學(xué)水平不高、專業(yè)設(shè)置和學(xué)科建設(shè)偏離學(xué)校優(yōu)勢，未能回應(yīng)市場需求，導(dǎo)致合作辦學(xué)項目壽命短、質(zhì)量不高。從合作的學(xué)科專業(yè)來看，主要集中于一些投入少收益大、對硬件設(shè)施要求比較低的專業(yè)，如外語、經(jīng)濟、管理類專業(yè)，國內(nèi)急需而國外領(lǐng)先的學(xué)科專業(yè)卻很少。部分高校把中外合作辦學(xué)作為提高學(xué)校學(xué)費收入的一個途徑，引進發(fā)達國家優(yōu)質(zhì)教育資源和先進管理理念與做法淪為空談。從整體來看, 區(qū)域發(fā)展不平衡，專業(yè)設(shè)置低水平重復(fù)。這說明中外合作辦學(xué)帶有明顯的零散性和隨意性，只注重對單個合作項目的可行性分析和審批,但缺乏整體把握和預(yù)期規(guī)劃，缺乏有效的宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)，很難真正實現(xiàn)其辦學(xué)宗旨。

一、中外合作辦學(xué)的困境：行政管理權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)的矛盾

《中外合作辦學(xué)條例》以及其他一系列規(guī)范性文件，旨在加強中外合作辦學(xué)的管理，全面統(tǒng)籌，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)。2016年10月14日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，鼓勵在理工農(nóng)醫(yī)、國家急需的交叉前沿和薄弱空白等領(lǐng)域開展中外合作辦學(xué)。鑒于中外合作辦學(xué)的特殊性，這些政策、指示要求對中外合作辦學(xué)加強頂層設(shè)計，健全審批機制，嚴把資源引進入口關(guān)，維護教育主權(quán)。

但另一方面，高等學(xué)校作為獨立法人，根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定,享有財產(chǎn)自主、辦學(xué)自主(專業(yè)設(shè)置自主、教學(xué)自主、科研和社會服務(wù)自主、對外交流合作自主等)、管理自主(機構(gòu)設(shè)置與人事管理自主、內(nèi)部管理具體規(guī)章制度制定自主、教師學(xué)生管理自主等)多項內(nèi)容[3]。

根據(jù)《關(guān)于推進管辦評分離提高教育治理水平的若干意見》（教政法[2015]5號），教育部要求進一步簡政放權(quán)。加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，推動所有高校完成章程制定工作，實現(xiàn)一校一章程；加強學(xué)校章程執(zhí)行情況的督促檢查。章程能夠界分政府的行政管理權(quán)和高校的自主辦學(xué)權(quán)，既落實了教育行政部門對中外合作辦學(xué)的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，又保證了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

二、理順外部關(guān)系：政府和高等學(xué)校的關(guān)系是大學(xué)章程的重要內(nèi)容

正確處理學(xué)校與外部的關(guān)系是學(xué)校自主辦學(xué)、正常運行的關(guān)鍵。根據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，學(xué)校舉辦者或者主管部門應(yīng)該積極參與制定大學(xué)章程。通過章程明確學(xué)校舉辦者或者主管部門與高校在中外合作辦學(xué)方面的權(quán)利和義務(wù),學(xué)校舉辦者或者主管部門依據(jù)章程對高校進行管理和監(jiān)督,高校依據(jù)章程自主開展合作辦學(xué)。核準后的章程相當于高校與主管教育行政部門(代表政府)簽訂的“行政合同”，政府不能任意對高校的辦學(xué)和管理活動進行干預(yù)，應(yīng)按照章程的界定來行使自己的權(quán)力[4]。

2006年7月31日，在江蘇省政府推動下，江蘇省15所本科院校與印度國家信息技術(shù)學(xué)院 (NIIT)整體簽署了合作培養(yǎng)軟件人才的協(xié)議。將 NIIT的課程模塊嵌入到相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)方案中。由NIIT培訓(xùn)合作高校專業(yè)課教師，按照NIIT 提供的方案進行學(xué)生考試。與高校單打獨斗地同外方談判相比，學(xué)校舉辦者或者主管部門牽頭組織多所高校聯(lián)合引入國外優(yōu)質(zhì)教育資源，能夠切實提高談判能力，降低引入成本，對地方高校而言尤其如此。但學(xué)校的舉辦者或者主管教育行政部門應(yīng)當尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)，遵守政校分開、管辦分離的原則，不能越俎代庖。

教育行政管理部門積極參與章程的制定，通過章程引導(dǎo)高校對合作辦學(xué)合理定位，分類發(fā)展。國內(nèi)重點大學(xué)必須與世界知名大學(xué)和科研機構(gòu)合作,重點開展基礎(chǔ)學(xué)科和前沿學(xué)科的合作辦學(xué)。地方本科院校和高職高專學(xué)校，根據(jù)自身辦學(xué)特點和地方經(jīng)濟發(fā)展需要，可以與美國、加拿大的州立大學(xué)、德國的技術(shù)學(xué)院、日本的短期大學(xué)、澳大利亞的公立技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院（TAFE）等開展合作，培養(yǎng)應(yīng)用型、技能型人才[5]。

中外合作辦學(xué)機構(gòu)或項目的舉辦必須經(jīng)過主管部門的審批，主管部門參與章程制定和審批，對中外合作辦學(xué)進行事前的整體規(guī)劃，效率更高，又能保證高校辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展需要，結(jié)合優(yōu)勢學(xué)科專業(yè)，有針對性地引入國外優(yōu)質(zhì)資源，避免學(xué)科專業(yè)的重復(fù)建設(shè)，提高中外合作辦學(xué)的質(zhì)量。

截至 2015 年底，我國大學(xué)“一校一章程”的建設(shè)目標基本完成。就已公布的大學(xué)章程而言，大多數(shù)大學(xué)章程僅象征性提及中外合作辦學(xué)，如“學(xué)校通過中外合作辦學(xué)等多渠道開展國際教育合作，推進學(xué)校國際化發(fā)展”。關(guān)于章程必須載明的“中外合作辦學(xué)的性質(zhì)、目的、要求”，表述過于抽象、空洞,基本是《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的翻版；內(nèi)容趨同，根本未體現(xiàn)出特色與個性，僅僅是句式或表達方式的不同；可操作性不強，對于行政管理部門如何參與中外合作辦學(xué)管理只字未提，甚至對外部法律關(guān)系根本不涉及。

發(fā)動機在無起停情況下,優(yōu)化前與優(yōu)化后的發(fā)動機耗油量如圖4所示;發(fā)動機在有起停情況下,優(yōu)化前與優(yōu)化后的發(fā)動機耗油量如圖5所示.

三、承上啟下：大學(xué)章程將法律規(guī)章內(nèi)化為學(xué)校制度

大學(xué)章程上承法律規(guī)章，下啟大學(xué)內(nèi)部管理制度。《教育部辦公廳關(guān)于加快推進高等學(xué)校章程制定、核準與實施工作的通知》（教政法廳〔2014〕2 號，下稱《核準通知》）指出：“各級教育行政部門要帶頭尊重大學(xué)章程，對章程已確定由學(xué)校自主管理的內(nèi)容，不得任意干預(yù)，除規(guī)章以上層級的規(guī)范性文件外，其他文件要求與經(jīng)核準的章程不一致的，優(yōu)先執(zhí)行章程的規(guī)定?！睋?jù)此，大學(xué)章程“上位法”體系包含法律、行政法規(guī)、規(guī)章。大學(xué)章程是法律、行政法規(guī)、規(guī)章在一所大學(xué)的具體化和個性化。

2006年，《教育部關(guān)于當前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》規(guī)定了中外合作辦學(xué)的評估指標和評估程序。如“雙校園”模式合作教育教學(xué)過程中應(yīng)當滿足“四個三分之一”以上。針對一些學(xué)校對中外合作辦學(xué)基本辦學(xué)條件保障不夠、保障不力的情況，教育部近期就不具有法人資格中外合作辦學(xué)機構(gòu)（二級學(xué)院）提出了保障“三個相對獨立”的要求，即“財務(wù)相對獨立” “人事相對獨立”“教學(xué)設(shè)施和辦學(xué)條件相對獨立”。根據(jù)前述大學(xué)章程的“上位法”體系，這些文件屬于規(guī)章以下層級的規(guī)范性文件，章程的規(guī)定優(yōu)先于這些文件的要求。但章程必須經(jīng)過主管部門的核準，若章程的規(guī)定背離這些文件的要求，則難以通過核準。各高等學(xué)?？梢詫⑦@些指標要求體現(xiàn)在章程中，結(jié)合自身情況在法律規(guī)章的授權(quán)范圍內(nèi)提出自己的要求，將外部規(guī)范內(nèi)化為學(xué)校制度，切實增強法律規(guī)章的認同感，提高遵章守法的主動性和自覺性。制度的內(nèi)生性既有利于確保中外合作辦學(xué)依法照章辦出特色，也有助于教育行政管理部門減少直接具體的行政管理，貫徹簡政放權(quán)的大政方針。

四、有所必為：大學(xué)章程應(yīng)予規(guī)定的事項

大學(xué)章程作為規(guī)制學(xué)校各項工作的“憲章”，和學(xué)校其他規(guī)章制度相比，要求在比較長一段時間內(nèi)發(fā)揮學(xué)校根本制度的長期性、穩(wěn)定性和普適性作用[6]。章程可就下列重要事項做出規(guī)定：

（一）章程規(guī)定外事委員會或類似組織，為規(guī)范內(nèi)部關(guān)系、強化自我約束、防止權(quán)力任性提供組織保障

《高等教育法》第28條規(guī)定,高等學(xué)校的章程應(yīng)當規(guī)定學(xué)校內(nèi)部管理體制，如設(shè)立外事委員會。據(jù)統(tǒng)計，80%以上高校設(shè)有國際化工作委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組等組織或部門，負責(zé)國際化發(fā)展規(guī)劃的制定、實施與保障，這是保證國際化發(fā)展戰(zhàn)略得以落實的第一步[7]。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當將外事委員會或者國際化工作委員會納入章程。

中外合作辦學(xué)具有特殊性，涉及學(xué)校的多個部門，外事委員會能夠為管理工作提供組織保障，方便協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部相關(guān)部門，加強合作。外專外教的聘用、管理，離不開人力資源部門、教務(wù)部門、外事部門的通力合作。相關(guān)院系的中方教師積極參與外教的教育教學(xué)活動，才能更好地消化吸收先進的教學(xué)理念。財務(wù)部門要對中外合作辦學(xué)進行財務(wù)可行性論證、成本核算，解決外匯、納稅問題?？蒲胁块T長遠部署，建立與保持同外專外教的學(xué)術(shù)科研關(guān)系，即使在外專外教回國后，也能發(fā)揮后期效用，實現(xiàn)國外優(yōu)質(zhì)資源的可持續(xù)利用。

（二）科學(xué)規(guī)定辦學(xué)結(jié)余的提取比例

我國《教育法》規(guī)定教育不得以營利為目的。國外教育機構(gòu)進入中國教育市場，主要目的是營利。教育的公益性與資本的逐利性之間的矛盾，是高等教育中外合作辦學(xué)領(lǐng)域必須正視的問題。中外合作辦學(xué)不得以贏利為目的的規(guī)定與教育作為服務(wù)貿(mào)易的性質(zhì)相左[8]。

既然已經(jīng)允許營利性民辦學(xué)校存在，可以在民辦高校先行試驗中外合作辦學(xué)的營利性。中外合作辦學(xué)機構(gòu)的章程應(yīng)當規(guī)定“中外合作辦學(xué)者是否要求取得合理回報”，高等學(xué)?？少Y借鑒，對中外合作辦學(xué)項目的辦學(xué)結(jié)余做出相應(yīng)規(guī)定。

在上位法確認中外合作辦學(xué)營利性的合法地位之前，由章程科學(xué)規(guī)定辦學(xué)結(jié)余的提取比例，章程經(jīng)政府審批后公開執(zhí)行，在部分高校先行先試，既可以彌補法律的滯后性，又可以為修訂立法提供經(jīng)驗。堅持中外合作辦學(xué)公益性的原則，防止一味追求投資回報而影響中外合作辦學(xué)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，統(tǒng)籌安排辦學(xué)結(jié)余的再投入，避免資金浪費或設(shè)備閑置。

（三）中外合作辦學(xué)內(nèi)部管理模式的調(diào)整

中外合作辦學(xué)機構(gòu)或項目在獲批后，實際如何運行是高等學(xué)校的內(nèi)部管理事務(wù)，機構(gòu)和項目的管理和調(diào)整具有很大的隨意性。中外合作辦學(xué)教學(xué)管理模式的不穩(wěn)定極大地影響了中外合作辦學(xué)的發(fā)展。

目前高校中外合作辦學(xué)項目的內(nèi)部管理運行模式主要分為集中管理模式、分散管理模式和學(xué)生集中但教師分散管理模式三種。集中管理模式是指項目的外事、教師和學(xué)生等工作集中由國際交流學(xué)院管理。分散管理模式是指項目按學(xué)科專業(yè)歸屬劃分到母體高校的普通專業(yè)院系進行管理。學(xué)生集中但教師分散管理模式是指學(xué)生由國際交流學(xué)院集中管理，教學(xué)由母體高校相關(guān)院系承擔(dān)[9]。這三種管理模式各有優(yōu)劣，不管采取哪種模式，都應(yīng)采取措施克服其缺點。集中管理模式師資配備壓力大，存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，不利于發(fā)揮優(yōu)質(zhì)資源的輻射作用。分散管理模式容易使中外合作辦學(xué)專業(yè)同化成普通專業(yè)。學(xué)生集中但教師分散管理模式容易造成工作脫節(jié)，專業(yè)教師的課外輔導(dǎo)缺失。

如果確需調(diào)整內(nèi)部管理模式，則必須經(jīng)過充分的論證，遵守嚴格的程序，防止因權(quán)力的獨斷專行而造成的任意調(diào)整。內(nèi)部管理模式調(diào)整的任意性會涉及到中外合作辦學(xué)教師、學(xué)生的根本權(quán)益，甚至造成項目的終止或退出。如果并非因為中外合作辦學(xué)項目本身的原因，而僅僅是因為機構(gòu)人事的任意調(diào)整而影響合作辦學(xué)協(xié)議的履行，將嚴重影響高校在國際交流與合作中的形象。

五、有所不為：大學(xué)章程不應(yīng)規(guī)定的事項

（一）服從“上位法”的既有規(guī)定，無需簡單重復(fù)

2014年3月1日施行的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》，強調(diào)了在中外合作辦學(xué)決策時學(xué)術(shù)權(quán)力對行政權(quán)力的制約。學(xué)術(shù)委員會對國外優(yōu)質(zhì)教育資源、外國教育機構(gòu)的教育教學(xué)質(zhì)量、國內(nèi)新興和原有的學(xué)科專業(yè)、與本校教育資源的匹配度等問題提出咨詢意見，選擇能夠為我所用的優(yōu)質(zhì)教育資源進行合作。要求學(xué)校做出關(guān)于開展中外合作辦學(xué)決策前，應(yīng)當咨詢學(xué)術(shù)委員會。如果學(xué)術(shù)委員會提出明確不同意見，學(xué)校應(yīng)當做出說明、重新協(xié)商研究或者暫緩執(zhí)行。對這些規(guī)定，章程無需照抄照搬。

（二）細化規(guī)定留給校內(nèi)規(guī)章制度

章程作為綱領(lǐng)性文件,不能事無巨細、包羅萬象，中外合作辦學(xué)的具體事項必須通過校內(nèi)規(guī)章制度來規(guī)范。例如，授權(quán)外事委員會規(guī)定外方合作辦學(xué)者從外方教育機構(gòu)中選派教師的數(shù)量和質(zhì)量，保證引入優(yōu)質(zhì)資源，防止“標簽型”的合作辦學(xué)。

章程有助于學(xué)校決策的科學(xué)化、民主化，克服管理隨意性，有助于保持中外合作辦學(xué)制度的相對穩(wěn)定性。辦學(xué)制度的相對穩(wěn)定性符合人才培養(yǎng)的周期性特征。這樣才能消化吸收國外優(yōu)質(zhì)資源，并發(fā)揮輻射帶動作用。章程具有對外公開性，便于社會監(jiān)督中外合作辦學(xué)事宜的落實，保障中外合作辦學(xué)利害關(guān)系人的知情權(quán)，便于學(xué)生作出學(xué)業(yè)和職業(yè)規(guī)劃。

六、結(jié)語

高等學(xué)校結(jié)合自己的特色和優(yōu)勢，通過章程規(guī)定外事委員會、內(nèi)部管理模式的選擇和調(diào)整、辦學(xué)結(jié)余，依照章程自主開展中外合作辦學(xué)，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。這有利于合作辦學(xué)辦出特色，避免一哄而上，重復(fù)引進，千校一面。

大學(xué)章程須經(jīng)過教育行政主管部門核準，但政府也應(yīng)當遵守大學(xué)章程，依據(jù)章程進行管理，理順政府與高校的關(guān)系，不能超越大學(xué)章程而直接對高校自主辦學(xué)的事項進行干預(yù)。行政管理應(yīng)從由隨意性很大的“人治”向高度穩(wěn)定性的“法治”轉(zhuǎn)變[10]。高等教育的整體效率體現(xiàn)并不在于政府政策本身的效率取向，而在于政府是否能夠確立一個相對穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)，為具體的高等教育活動實施主體在提供一定的確定性的同時，釋放出足夠的自主空間。一個社會的整體效率往往是源自基層的自主創(chuàng)新和探索而未必是政府過多的政策和制度創(chuàng)新[11]。通過大學(xué)章程引導(dǎo)中外合作辦學(xué)，可以調(diào)和行政管理權(quán)和辦學(xué)自主的矛盾，有助于各高校的中外合作辦學(xué)形成特色。

[1]宮玲琳.大學(xué)章程中學(xué)生事務(wù)管理規(guī)定的審視與完善[J].思想理論教育，2016，(7):92-96.

[2]張海濱, 董維春.中國高水平大學(xué)教育國際化表達現(xiàn)狀研究——基于84所教育部核準的大學(xué)章程文本分析[J].中國高教研究，2016，(4):85-89.

[3]湛中樂,徐靖.通過章程的現(xiàn)代大學(xué)治理[J].法制與社會發(fā)展，2010，(3)：106-124.

[4]郝建山，王庚華.大學(xué)章程制定與高校辦學(xué)自主權(quán)的落實 [J].吉林省教育學(xué)院學(xué)報,2015，(2)：132-133.

[5]陳紅進.創(chuàng)建應(yīng)用型本科高校經(jīng)管類中外合作辦學(xué)品牌的路徑分析[J]. 長春師范學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)版），2013 ，(1)：171-172.

[6]馬躍榮，楊靜，李濤，馬繼福.大學(xué)章程建設(shè)與中醫(yī)藥院校改革的進程——以成都中醫(yī)藥大學(xué)為例[J].成都中醫(yī)藥大學(xué)學(xué)報( 教育科學(xué)版)，2014，(3) ：1-4.

[7]中國教育國際交流協(xié)會.中國高等教育國際化發(fā)展狀況調(diào)查報告 [EB/OL].http://survey.ceaie.edu.cn/ download/2015年中國高等教育國際化發(fā)展狀況調(diào)查報告.pdf.

[8]胡焰初.WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》與中外合作辦學(xué)的立法[J]. 武漢大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2002，(2)：140-144.

[9]孫瑋,楊潔.中外合作辦學(xué)項目教學(xué)管理問題探究——以中原工學(xué)院國際教育學(xué)院為例[J].中國管理信息化，2016，(10)：221-222.

[10]楊學(xué)義,李茂林.中國大學(xué)章程百年——兼論章程對落實高校辦學(xué)自主權(quán)的作用與措施[J].北京教育（高教），2014，(11)：20-22.

[11]閻光才.高等教育改革頂層設(shè)計的邏輯[J].中國高教研究，2014，(1)：5-8.

（責(zé)任編輯：韓清恩）

本文系山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“山東企業(yè)投資英國的法律風(fēng)險防控研究——以英國公司法為視角”(項目編號：15CFXJ32)的研究成果之一；本研究成果得到山東省青年教師成長計劃經(jīng)費資助。

G647

A

2095-7416(2017)04-0105-04

2017-04-10

鄭子森（1976-），男，山東高密人，法律碩士，山東管理學(xué)院國際交流學(xué)院副教授。