中國反貧困策略的整合

唐鈞

從社會政策的角度看，任何政策都不可能是十全十美的，就像任何治病的藥都會有副作用一樣。一項政策，即使在剛剛實施時勢頭很好，給人感覺是解決了大問題，但隨著時間的推移，其不足之處乃至負面影響就會慢慢地顯露出來。中國的反貧困政策，主要是社會救助和農(nóng)村扶貧，這兩項政策各有所長，但同時也各有所短。只有把這兩種政策有機地整合到一起，使之成為同一個大系統(tǒng)中的兩個子系統(tǒng)，并且能夠做到功能耦合，才能發(fā)揮出“1+1>2”的整體效應(yīng)來。

社會救助政策的優(yōu)點在于能夠把有限的資金用到最需要的人身上，因為任何人想要得到救助，都必須經(jīng)過法定的“家庭經(jīng)濟調(diào)查”。但是，社會救助政策也有其明顯的缺陷，因為這項制度實際上并不能夠幫助受助者脫貧，因為政策設(shè)計的初衷就只是為了保障受助者最起碼的生活需要。

17世紀(jì)初，英國從“需要”出發(fā)作“國家濟貧”的制度安排時，主要瞄準(zhǔn)的對象是沒有勞動能力的人，并且為此而設(shè)計了一整套行政程序，以確認(rèn)受助者是因為沒有勞動能力而不是因為懶惰。但是在現(xiàn)代社會里，陷入貧困窘境的人，除了因為沒有勞動能力，還有可能是因為沒有工作機會，譬如失業(yè)，而且后者的數(shù)量可能遠遠大于前者。在這樣的社會背景下，一味地從“需要”出發(fā)給予救助，對受助者個人及其家庭可能并不利。與此同時，對社會的整體利益來說，可能更加不利。于是，從20世紀(jì)80年代以來，國際上對于貧困治理，出現(xiàn)了許多新政策，譬如“積極的勞動力市場政策” ，譬如“減貧”和“千年目標(biāo)”，譬如“工作福利”，等等，無不強調(diào)挖掘貧困群體自身的潛力，讓他們盡可能地自食其力。

無獨有偶，中國的扶貧政策也在20世紀(jì)80年代不約而同地同步誕生。1982年，民政部首創(chuàng)“農(nóng)村扶貧”，試圖改“被動的救濟”為“主動的扶貧”，改消極的“輸血功能”為積極的“造血功能”。由于扶貧政策在農(nóng)村發(fā)揮了積極的影響，取得了很好的社會經(jīng)濟效益，1985年，中國政府設(shè)“國務(wù)院扶貧辦公室”，專門管理農(nóng)村扶貧工作。

改革開放之初，中國的貧困人口達2.5億之多，約占中國10億人口的1/4。80年代以“大包干”為核心的富民政策將農(nóng)民的積極性充分調(diào)動起來了，到80年代中期，中國農(nóng)村的貧困人口就減少了一半。1986年，中國政府開始有組織、有計劃地在農(nóng)村大規(guī)模推行經(jīng)濟開發(fā)性扶貧，國家財政向貧困地區(qū)增加轉(zhuǎn)移支付并撥出扶貧?？?。中國的農(nóng)村貧困人口80年代平均每年減少1350萬，到80年代末，中國農(nóng)村的貧困人口減少到3000多萬。1994年，國家實施“八七扶貧攻堅計劃”，將農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到625元，貧困人口也相應(yīng)增加到8000多萬。經(jīng)過7年的奮斗，每年投入100～200億元。90年代農(nóng)村貧困人口平均每年減少530萬，到上世紀(jì)末，中國的貧困人口再次減少到3000萬。

然而。進入新世紀(jì)，中國社會被連續(xù)幾年“扶貧效果不佳”所困擾：2001年到2005年平均每年只減少112萬。尤其是2003年，由于受到“非典”和自然災(zāi)害的影響，貧困人口不降反升，比前一年還多出了80萬。

經(jīng)過開發(fā)性扶貧，中國的貧困人口在80年代末和90年代末都還“剩下”3000萬的事實發(fā)人深?。弘y道這僅是一種偶然的巧合？其中會不會蘊含著某種客觀規(guī)律。醫(yī)學(xué)上對近視眼有“真性近視”和“假性近視”之分，借用這個說法，是否可以把貧困也分為“真性貧困”和“假性貧困”?！凹傩载毨А蹦耸钦呤М?dāng)所致，一旦政策改變，走上正途，農(nóng)民的積極性被調(diào)動起來，扶貧的效率和效果都非常好。另一方面，經(jīng)過屢屢扶持仍不得脫貧的3000萬人則屬于“真性貧困”，其中可能還有“高度真性貧困”。因而沿用經(jīng)濟開發(fā)的老辦法，效果總是不盡人意。

經(jīng)過研究，中國的“真性貧困”群體，大概涉及到3個農(nóng)村困難群體：其一，農(nóng)村中的鰥寡孤獨；其二，生活在“一方土地養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的困難群體；其三，生活在自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的農(nóng)村地區(qū)的困難群體。很明顯，這些困難群體是難以通過“開發(fā)性扶貧”的方式擺脫貧困的。

無論國際國內(nèi)，常常會聽到一種意見：扶貧就要扶持“最貧困”的個人或社會群體。但是，“開發(fā)式扶貧”也不是萬能的，實際上，“最貧困”的這一部分人可能是扶不起來的。于是，在2007年前后，由此而產(chǎn)生了一個新的政策思路：即以開發(fā)式扶貧去扶持“可以扶持”的貧困群體；而以農(nóng)村低保去救助實際上“難以扶持”的貧困群體。

與此同時，囿于種種原因，農(nóng)村低保制度的建設(shè)曾經(jīng)一度推進緩慢。最主要的原因是當(dāng)時有個認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為農(nóng)村有了扶貧，就不需要低保了。2006年以后，扶貧和救助分工的思路逐漸明確，加上地方政府高漲的積極性形成了一種“倒逼”機制，促成農(nóng)村低保在2007年迅速實現(xiàn)了“全覆蓋”。在2010年發(fā)表的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》白皮書中，寫到了農(nóng)村低保：“2007年，國家決定在全國農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，將家庭年人均純收入低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題。”

此后，農(nóng)村扶貧的方式發(fā)生了變化，從對農(nóng)村貧困戶的扶持變?yōu)椤罢逋七M”。2008-2010年，扶貧工作開始實行“整村推進”的策略，要在2010年底實現(xiàn)對少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)的“三個確?！?。2011年，新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到人均純收入2300元。2012年，國務(wù)院扶貧辦啟動了11個連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，首次實現(xiàn)了對592個國家重點縣全覆蓋。2013年分三個層次全面實施了新的十年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略：第一個層次，是14個集中連片特困地區(qū)，覆蓋680個縣；第二個層次，是592個國家重點縣，其中在集中連片特困地區(qū)內(nèi)的重點縣是440個，區(qū)外的是152個；第三個層次，是實施3萬個村的整村推進。

在2007年以來的這段時間內(nèi)，農(nóng)村扶貧基本已經(jīng)告別了之前扶貧到戶的傳統(tǒng)工作方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾膮^(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)。于是，所有的貧困人口和貧困家庭都逐漸聚集到農(nóng)村低保和社會救助的保護傘下。這就導(dǎo)致了2007年以來，農(nóng)村低保對象人數(shù)持續(xù)增加， 2013年比2007年增加了1822萬人，增加的幅度超過了50%。以上的事實說明，在中國的反貧困政策中，扶貧和救助位置的擺放還不夠妥當(dāng)。大原則雖然定下，但在工作實踐中，還需要繼續(xù)磨合。

以上討論的是農(nóng)村的扶貧與救助，實際上，城市的反貧困政策應(yīng)該也一樣。在20世紀(jì)90年代，中國政府和社會都把建設(shè)城市居民的最低生活保障制度放在第一位，這是因為當(dāng)時中國社會還沒有這項制度。同時，中國的失業(yè)浪潮和就業(yè)形勢給整個社會帶來了太大的壓力，社會保險網(wǎng)又是漏洞百出而且不能在短時間內(nèi)修補完善。于是，唯一的選擇是抓緊時間，編織一道“最后的安全網(wǎng)”，先保證所有的城市居民在遭遇收入中斷或喪失的危機時，不至于處于貧困無助的境地。

如今，社會救助這張“最后的安全網(wǎng)”已經(jīng)織就，10多年來已經(jīng)使2000～2300萬城市貧困人口最起碼的生活需求得到了保障。在此基礎(chǔ)上，城市反貧困政策就要繼續(xù)前進，用城市扶貧來使一部分有能力、有潛力的城市貧困人口最終走出困境。

城市扶貧的含義應(yīng)該也是政府和社會用政策、資金和其他必要的手段，幫助城市中有勞動能力的貧困群體改變和重建他們的生產(chǎn)方式與生活方式，以創(chuàng)造更多的工作機會，從而使他們與他們的家庭獲得可持續(xù)的生計。

“可持續(xù)生計”是20世紀(jì)90年代在國際上流行開來的一個概念，在1995年社會發(fā)展峰會上通過的《哥本哈根宣言》中是這樣表述的：“使所有男人和婦女通過自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)和工作，獲得可靠和穩(wěn)定的生計”。結(jié)合以上兩個概念，提出以下的政策建議：

第一，政府和全社會都應(yīng)該以積極的眼光看待城市中的貧困群體，絕對不要把他們看成是社會的負擔(dān)，而是依然要把他們看作是寶貴的人力資源，相信他們能夠通過自己的努力去創(chuàng)造適合自己的就業(yè)崗位，從而獲得可持續(xù)的生計。

第二，中國需要造就一大批以“養(yǎng)人”為目的但又有自我生存和發(fā)展能力的“飯碗型”的小型經(jīng)營實體。這可能是有中國特色的城市居民中的“可持續(xù)生計”的概念。中國的服務(wù)市場尚有太多空白有待填補，只要肯動腦筋，就會有收獲。

第三，在城市扶貧中要重視社區(qū)的作用，社區(qū)建設(shè)應(yīng)該與解決當(dāng)前中國最迫切需要解決的問題聯(lián)系起來。有一些貧困人士，有勞動能力但是較弱，在其他方面的能力更是欠缺，這些人可能應(yīng)該主要由社區(qū)把他們組織起來，在提供社會服務(wù)方面找到出路。

第四，應(yīng)該注意的是，面對貧困，國際上的口號是“減貧”，而不是消滅貧困。這可能是人類對于貧困問題認(rèn)識的升華。在20世紀(jì)，英國于40年代末建立“福利國家”后，美國于60年代建立“偉大社會”后，都曾經(jīng)豪邁地宣布——貧困被消滅了。但是到了20世紀(jì)80年代以后，受到全球化的影響，全世界都出現(xiàn)了“新貧困”現(xiàn)象。此后，國際社會對反貧困的結(jié)果和效果采取了更為謹(jǐn)慎的態(tài)度?？梢哉f，貧困令世間絕大多數(shù)人厭惡而惟恐避之不及，但是貧困又形影不離地伴隨人類社會直至今天。但是，反貧困戰(zhàn)略和策略不能以不變應(yīng)萬變，而應(yīng)該隨著社會、經(jīng)濟環(huán)境和扶貧對象本身的變化，更有效、更明智地采取更富有彈性的社會政策措施。

最后，社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者對社會救助和扶貧工作的主動介入和干預(yù)是非常重要的。社會工作是“助人自助”和“科學(xué)助人”的專業(yè)和職業(yè)。從歷史上看，社會救助制度是從慈善事業(yè)發(fā)展而來，而社會工作也同樣是從慈善事業(yè)發(fā)展而來。從這個意義上說，社會救助和社會工作可謂同根同源。到當(dāng)代社會，可以說是社會工作與社會救助的結(jié)合導(dǎo)致了“扶貧”概念的誕生。用社會工作者對扶貧對象和救助對象進行個案管理，并輔之以小組工作和社區(qū)工作，這也是社會救助和扶貧工作的國際慣例。

譬如在臺灣和香港地區(qū)，與社會救助和扶貧相關(guān)的事務(wù)都是由社會工作者來承擔(dān)。社會工作者每人負責(zé)若干個案，從接案開始，就要從物質(zhì)上、精神上全面地幫助案主（貧困家庭和個人）。救助對象生活上有任何問題和困難，都可以找社工幫忙解決。在明確規(guī)定的社會工作者職責(zé)范圍內(nèi)的問題，社工馬上依法處理；超越社工職權(quán)范圍的，則立即實行轉(zhuǎn)介，即移交給負有責(zé)任的其他政府部門。同時，社工還要對救助對象的生活狀況進行追蹤調(diào)查。更有社工以“資產(chǎn)建設(shè)”的理念進行扶貧，幫助貧困家庭創(chuàng)業(yè)，做個小生意、小買賣，爭取從根本上擺脫貧困，擺脫對政府和社會的依賴。近年來，在上海和廣東（廣州、深圳和東莞），在這方面也有很多成功的經(jīng)驗，應(yīng)該向全國推廣，使之發(fā)揚光大。

（作者為中國社科院社會學(xué)研究所研究員）