“兩說一聯(lián)”便民聯(lián)動(dòng)機(jī)制之時(shí)代意義與發(fā)展方向

劉思敏

[摘 要]陜西省富縣開創(chuàng)了以“群眾說事，法官說法，干部聯(lián)村”為內(nèi)容的“兩說一聯(lián)”便民機(jī)制，并取得了卓越成效。該模式有利于實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化、有利于實(shí)現(xiàn)政府管理與服務(wù)職能的統(tǒng)一，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。然而，它的不足之處則在于，其造成了司法機(jī)關(guān)的巨大壓力、目前不能很好地解決中國(guó)問題。因此，正確看待“兩說一聯(lián)”出現(xiàn)的原因及其意義，研究其未來的發(fā)展方向是有必要的。

[關(guān)鍵詞]兩說一聯(lián)；鄉(xiāng)村治理；時(shí)代意義；治理主體；法治德治

[中圖分類號(hào)]D927 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）12 — 0049 — 03

陜西省富縣開創(chuàng)了一個(gè)新的基層鄉(xiāng)村治理便民機(jī)制“群眾說事，法官說法，干部聯(lián)村”，簡(jiǎn)稱“兩說一聯(lián)”。該機(jī)制創(chuàng)辦至今，已取得卓越成效，陜西省各地區(qū)也大力開展相關(guān)學(xué)習(xí)工作。然其實(shí)施至今，也出現(xiàn)了很多弊端。因而如何正確看待“兩說一聯(lián)”這一便民機(jī)制及探討其未來走向便具有重要意義。

一、“兩說一聯(lián)”提出的背景及其具體措施

富縣政府計(jì)劃在210國(guó)道旁邊修建一個(gè)收費(fèi)站，這就必須占用位于210國(guó)道旁的陜西富縣茶坊鎮(zhèn)馬坊村的土地。當(dāng)?shù)卣Ｍ玫酱迕竦闹С?，但是村民卻集體反對(duì)。政府與村民多次溝通無效，村民群情積憤。當(dāng)?shù)卣猩媸氯罕姡h員與部分干部，大家坐下來協(xié)商此事，最終消除了民憤，也使得政策得以順利落實(shí)。“群眾說事”的雛形便由此形成了。但在與人民群眾的溝通中，干部們發(fā)現(xiàn)群眾的法制意識(shí)非常淡泊，很多依靠簡(jiǎn)單法律就能解決的問題卻成了村民整日煩惱的大事，政府便萌生了“法官說法”這一想法。為了更好地聯(lián)系群眾，政府又推出“干部聯(lián)村”這一措施。經(jīng)政府努力，三種措施逐步落實(shí)，在實(shí)踐中結(jié)合運(yùn)用，使得富縣人民的糾紛少了不少。

富縣“兩說一聯(lián)”具體實(shí)現(xiàn)措施主要分為三方面：

（一）群眾說事：在富縣，群眾向干部反映意見較為便利。富縣政府創(chuàng)建了“說事接待室”及“說事日”制度，并規(guī)定“說事”應(yīng)有一個(gè)明確的議題且其應(yīng)由黨支部書記主持。有關(guān)部門還應(yīng)對(duì)“說事”進(jìn)行登記。政府還將“定期說事”與“隨時(shí)說事”相結(jié)合，保障群眾的意見能夠及時(shí)被領(lǐng)導(dǎo)干部所知曉。

（二）干部聯(lián)村：干部按照“一記、三有、五員”制度，及時(shí)與人民群眾進(jìn)行溝通，主動(dòng)深入群眾，積極聽取群眾意見。到2014年5月，陜西省富縣已經(jīng)形成了一種較為成熟的“干部聯(lián)村”模式。其在隸屬于富縣的各個(gè)村莊及行政區(qū)設(shè)立了三種干部：責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)村蹲點(diǎn)干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部。由三種干部組成的幫扶團(tuán)很大程度上提高了“干部聯(lián)村”的行動(dòng)效率。聯(lián)村干部在村上吃住，其既可以作為村書記助理參與到基層農(nóng)村的管理中去，又可以代表縣鄉(xiāng)黨委落實(shí)黨和國(guó)家政策，極大地提高了農(nóng)村自治的水平。

（三）法官說法：此部分分為三個(gè)階段。首先當(dāng)?shù)卣畬⒎ü俚穆?lián)系方式發(fā)放到村民手中，村民如對(duì)相關(guān)法律有疑問便可向法官求助。其次法官會(huì)下鄉(xiāng)對(duì)村民之間的矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)節(jié)，普及法律知識(shí)。最后，如若村民堅(jiān)持上訴，法官便會(huì)設(shè)立巡回法庭，就地審理案件，讓百姓參與到其中。

二、兩說一聯(lián)的時(shí)代意義

（一）有利于實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化

西部地方政府治理體系現(xiàn)代化要求政府實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，陜西富縣通過“兩說一聯(lián)”機(jī)制使得群眾，法官，基層干部等參與治理，有利于促進(jìn)政府工作進(jìn)一步完善。

賀雪峰教授在他的《新鄉(xiāng)土中國(guó)》中表示在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，農(nóng)村的事務(wù)都是由村干部決定的，村民只能作為決定的被動(dòng)接受者。我國(guó)創(chuàng)建農(nóng)村村民自治制度以后，表面上看來村民具有了參與權(quán)，但在實(shí)際操作中，村民往往很難形成一個(gè)統(tǒng)一決定。這個(gè)時(shí)候，村委干部就起到了很大的作用。善于說理的干部可以說服少部分人，而強(qiáng)硬的干部可以用權(quán)威來震懾那少部分人。在那個(gè)時(shí)期，村委干部在治理過程中起到了決定性的作用，而近些年那些背后有強(qiáng)大宗族勢(shì)力的村干部也能在村莊重大事務(wù)中起作用?？偠灾?，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，村干部是農(nóng)村基層治理的主體。

然而隨著經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步深入，村民自治制度也出現(xiàn)了一些問題。“主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村組織形式較為單一，不利于挖掘與調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村治理資源；組織結(jié)構(gòu)僵化，缺乏靈活高效的組織運(yùn)行機(jī)制” 〔1〕，嚴(yán)峻的現(xiàn)狀迫切要求我們實(shí)現(xiàn)村莊治理主體的多元化。 陜西富縣“兩說一聯(lián)”便民聯(lián)動(dòng)機(jī)制讓人民群眾、法官參與到治理中，這有利與實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化。

（二）有利與實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的統(tǒng)一

在中國(guó)的傳統(tǒng)政治思想中，“管理民眾”的思想一直占有重要地位。上至諸子百家，下至宋明理學(xué)，雖然很多思想家也提出了“民本”思想，但其大都是為維護(hù)封建奴隸主、封建地主的統(tǒng)治而提出的。我國(guó)古代政府在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)只有管理功能。

建國(guó)后，我國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的戶籍管理制度，農(nóng)村與城市被嚴(yán)格隔離開來。改革開放后，農(nóng)村由于實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大量勞動(dòng)力剩余。但政府依然沒有放開人口流動(dòng)政策，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工依然限制種種。雖然限制農(nóng)民進(jìn)城有利于政府管理農(nóng)民，但是對(duì)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展卻有較大不利影響。由此觀之，管理民眾的思想對(duì)新中國(guó)依然影響頗深。

隨著時(shí)代的變化，人們的思想也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在更為強(qiáng)調(diào)政府要實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)兩種職能，做到全心全意為人民服務(wù)。富縣通過干部來聯(lián)系群眾，要求干部積極聯(lián)系群眾，傾聽群眾意見，盡可能為群眾排憂解難，這便能直接體現(xiàn)政府的服務(wù)思想。“法官說法”中法官下鄉(xiāng)展開必要的法律知識(shí)普及講座也使得民眾能夠了解到更多的法律知識(shí)。

（三）有利于建設(shè)和諧社會(huì)

如今我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)矛盾層出不窮。就人民群眾內(nèi)部而言，由于缺少有效的溝通交流機(jī)制，“村民持械互斗”的新聞屢屢出現(xiàn)在公眾的視野中。就人民與政府的關(guān)系而言，近些年出現(xiàn)了不少“民告官”的案例?！吧显L”已經(jīng)成了社會(huì)大眾日益熟悉的一個(gè)詞語。社會(huì)負(fù)能量越積越多，待其達(dá)到臨界點(diǎn)而爆發(fā)時(shí)，會(huì)對(duì)社會(huì)造成致命的傷害。因此政府要積極推動(dòng)“社會(huì)安全閥”的建立，讓社會(huì)壓力得到及時(shí)有效的釋放。

“兩說一聯(lián)”中的法官說法分為多個(gè)步驟。在前期，法官不會(huì)讓百姓直接走進(jìn)法庭，而是會(huì)積極調(diào)解，力求讓百姓和解。即便人民不愿調(diào)解，堅(jiān)持對(duì)簿公堂，通過法律的程序來解決問題也不失為一種文明的方式。因此，“兩說一聯(lián)”有利于釋放社會(huì)壓力，形成和諧社會(huì)。

新時(shí)期，我黨要求“依法治國(guó)”、“依法治黨”，要求各級(jí)部門做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，基層治理也逐步邁向法治化?！皟烧f一聯(lián)”機(jī)制讓法官下鄉(xiāng)面向群眾普及法律知識(shí)，在必要的時(shí)候，為村民提供法律訴訟指導(dǎo)，這有利于培養(yǎng)村民的法律意識(shí)。而法律意識(shí)的培養(yǎng)是依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)人人都信仰法律時(shí)，社會(huì)會(huì)變得更為和諧。

三、“兩說一聯(lián)”的不足之處

“兩說一聯(lián)”雖有上文所述種種重大意義，但是在其實(shí)施過程中，其不足之處也逐漸顯現(xiàn)出來。主要體現(xiàn)為以下兩點(diǎn)。

（一）造成了司法機(jī)關(guān)的巨大壓力

“兩說一聯(lián)”方針政策中雖包含了“群眾說事，干部聯(lián)村，法官說法”三種具體的措施，但是其重頭戲還是在“法官說法”這一個(gè)階段。法官不僅要普法，進(jìn)行必要的調(diào)解，還要進(jìn)行訴訟指導(dǎo)。這樣繁雜的工作造成了當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的壓力。延安大學(xué)的魏苗苗認(rèn)為其表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一.增加法官的工作壓力，二.法官難免會(huì)將主觀情緒帶入案件過程中，造成一定程度上的司法不公。

法官平日里在法院的司法工作量已經(jīng)很大，還要抽出時(shí)間下鄉(xiāng)為民眾普法，這在一定程度上造成了他們工作時(shí)間過長(zhǎng)、工作壓力過大的問題。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)問題層出不窮，官司數(shù)量一直居高不下。以徐州市2013年兩級(jí)法院為例?！?013年，徐州兩級(jí)法院共受理各類案件145442件，審執(zhí)結(jié)121539件，同比分別上升60.5%和39%，收案總數(shù)首次突破十四萬件。其中基層法院受理138163件，同比上升61.2%?！?〔2〕。不難看出，“兩說一聯(lián)”機(jī)制要求法官下鄉(xiāng)普法、調(diào)解更加大了法官的工作壓力。

“司法公正”一直是我國(guó)在司法工作方面強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。在“兩說一聯(lián)”機(jī)制中，審理案件的法官與下鄉(xiāng)普法，參與調(diào)解的法官是同一批人?！胺ü賲⑴c說事說法的訴前調(diào)解，如果調(diào)解不成，進(jìn)入訴訟程序現(xiàn)場(chǎng)辦公可能造成先入為主，影響最終案件結(jié)果的公正。法官的職業(yè)要求法官在判決前保持中立的地位?！?〔3〕且農(nóng)村百姓由于文化素質(zhì)有限，可能會(huì)對(duì)案件事實(shí)描述不準(zhǔn)確，案件審理也容易出現(xiàn)偏差。

（二）不能從根本上解決我國(guó)的農(nóng)村問題

我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，在建國(guó)以前經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建社會(huì)。因此，封建傳統(tǒng)思想在中國(guó)人的心中還有很多余留。而農(nóng)村，由于交通通訊相對(duì)落后，不能及時(shí)接收到最新的時(shí)代信息，封建思想在他們心中更為根深蒂固。我國(guó)歷來強(qiáng)調(diào)血緣關(guān)系，加之經(jīng)驗(yàn)主義思想盛行，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)老者頗為尊重。這種思想在現(xiàn)代的遺留后果就是，村民遇到事情都愿意向老者詢問意見，按照老者的意見來處理事件。

農(nóng)村由于其地域范圍限制，村民共處一地。村民之間幾乎是低頭不見抬頭見。當(dāng)村民有了爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，他們首先想到的往往不是打官司，而是私下和解。“法官說法”雖然培養(yǎng)了他們的法律意識(shí)，可以幫他們解決具體的問題，可是在官司之后，鬧過矛盾的兩個(gè)家庭又是否能和諧相處又是一個(gè)問題。就目前來看，打官司也許不利于建立和諧農(nóng)村。

訴訟從歷史上來講，就需要一定的花費(fèi)。在當(dāng)代社會(huì)，打官司也是一件破費(fèi)錢財(cái)?shù)氖?，賀雪峰教授在他的《新鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中寫到“……打官司成為農(nóng)民陌生也是無奈的選擇”“在當(dāng)前，自上而下的司法系統(tǒng)對(duì)農(nóng)民來說仍是太貴?！?〔4〕

“在傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明并存、法律文化相對(duì)比較薄弱的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，單純依靠剛性的形式化的法治文化，往往很難達(dá)到社會(huì)治理的最佳效果。”〔5〕在法治思想沒有完全在中國(guó)生根發(fā)芽的今天，“德治”依然有很大的作用空間。

由此觀之，“兩說一聯(lián)”機(jī)制除了發(fā)揮“法官說法”的作用以外，還要發(fā)揮德治的作用，利用村里的德高望重的老年人，依托他們?cè)诿癖娧壑械耐帕韺?shí)現(xiàn)真正意義上的民眾糾紛的解決。

四、“兩說一聯(lián)”的未來走向

“兩說一聯(lián)”是時(shí)代的產(chǎn)物。它在中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中具有一定意義，它的發(fā)展方向值得探討。

很多學(xué)者認(rèn)為它會(huì)融合“鄉(xiāng)賢治理”這一新的因素，形成一種新的、融合兩種治理思想的機(jī)制。

“鄉(xiāng)賢治理”在我國(guó)已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史了。我國(guó)自秦朝設(shè)立“郡縣制”以后，政權(quán)便不再下鄉(xiāng)，農(nóng)村的治理主要是靠鄉(xiāng)紳們。在中國(guó)古代鄉(xiāng)村，宗族勢(shì)力在村莊政治文化經(jīng)濟(jì)生活中起著重大作用。

費(fèi)孝通先生在他的《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中明確表示了“鄉(xiāng)土性質(zhì)的三個(gè)維度”。其分別為“社會(huì)主體的非流動(dòng)性”、“社會(huì)空間的地方性”、“社會(huì)關(guān)系的熟悉性”。〔6〕而紹興市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)李建興老師提出了新時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)村在這三個(gè)維度方面的體現(xiàn)。他認(rèn)為雖然現(xiàn)在很多農(nóng)村青年進(jìn)城務(wù)工，但是他們并沒有真正進(jìn)入城市，在城市里他們是被孤立的。由此觀之，“社會(huì)主體的非流動(dòng)性”在當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村還是有所表現(xiàn)的。當(dāng)今社會(huì)，科技高速發(fā)展，交通越來越發(fā)達(dá)，農(nóng)村居民不會(huì)再像以前一樣，終生待在一個(gè)地方。但是現(xiàn)在無處不在的“老鄉(xiāng)會(huì)”，春運(yùn)時(shí)擠滿了返鄉(xiāng)務(wù)工人員的的火車無不說明了“社會(huì)空間的地方性”。再者，農(nóng)村居民雖然不會(huì)認(rèn)識(shí)所有的同村人，但是他們之間的關(guān)系還是很緊密的?！吧鐣?huì)關(guān)系的熟悉性”也沒有丟失?！?〕

鑒于此，“鄉(xiāng)賢治理”在當(dāng)今時(shí)代依然可以發(fā)揮它的作用?，F(xiàn)代鄉(xiāng)賢的定義不同于古代?，F(xiàn)代鄉(xiāng)賢可以指農(nóng)村德高望重的老人，也可以指那些從農(nóng)村走出去的有道德且愿意為家鄉(xiāng)做貢獻(xiàn)的成功商人，學(xué)者及政界人士。

“鄉(xiāng)賢治理”的意義主要有三個(gè)方面：

（一）發(fā)揮其示范作用，培養(yǎng)村民的道德素質(zhì)

雖然對(duì)“鄉(xiāng)賢”的定義有很多種不同的說法，但是品德高尚這一限定詞是繞不開的?！班l(xiāng)賢”可以通過其在村民中的影響力來引導(dǎo)村民成為有德之人。且當(dāng)代中國(guó)不少“鄉(xiāng)賢”都是接受過現(xiàn)代教育的知識(shí)分子，他們可以引領(lǐng)風(fēng)尚，在村子里形成“尊師重教”的良好風(fēng)氣。接受教育的小輩們?cè)谡n堂上不僅學(xué)到科學(xué)知識(shí)，也可受到法治觀念的影響。這樣才能從根本上提高村民的素質(zhì)。

（二）彌補(bǔ)當(dāng)前制度的不足，建立和諧社會(huì)

農(nóng)村村民自治制度是我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的基層制度。但是由于種種原因，村民與村官之間的信任度并不高?！皟烧f一聯(lián)”制度雖然積極讓干部聯(lián)系群眾，但是還是不能排除部分村民不愿向干部?jī)A訴這類情況。因此鄉(xiāng)賢就是民眾與干部之間的一道橋梁，他們既可以向民眾傳達(dá)干部的意見，也可以向干部表明群眾的訴求。且當(dāng)村民之間發(fā)生矛盾找到鄉(xiāng)賢解決的時(shí)候，鄉(xiāng)賢多采取調(diào)解的方法。這樣不僅能夠解決村民的矛盾，也不至于讓他們撕破臉，不能在繼續(xù)相處。相比較之下，法律雖然能客觀公正地解決矛盾，但是卻很難保證村民走向法庭之后還能同處一地。

“鄉(xiāng)賢治理”發(fā)展到今天也有很多不足之處。如鄉(xiāng)賢處理事件易帶濃重的主觀色彩、不能做到完全的客觀公正等。但其還是有很強(qiáng)的時(shí)代意義。

我們從歷史經(jīng)驗(yàn)不難得出，人治是萬萬不可的。所以“兩說一聯(lián)”制度不會(huì)被“鄉(xiāng)賢治理“所取代。兩者將會(huì)結(jié)合在一起，從某種意義上講也是“法治”與“德治”結(jié)合在一起，共同為社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)做貢獻(xiàn)。

五、結(jié)語

社會(huì)在不斷地向前發(fā)展，時(shí)代也向政府提出了更高層次的要求，要求政府實(shí)現(xiàn)“治理體系現(xiàn)代化”。治理體系現(xiàn)代化的具體要求為：治理主體多元化、治理過程要實(shí)現(xiàn)法德統(tǒng)一與管理服務(wù)統(tǒng)一、常規(guī)治理與非常規(guī)治理相結(jié)合。而治理體系現(xiàn)代化的主題是要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

“兩說一聯(lián)”作為全國(guó)的典型范例，其讓百姓積極說事，參與管理，本身就體現(xiàn)了治理主體多元化這一時(shí)代趨勢(shì)；而村干部要主動(dòng)聯(lián)系群眾，詢問群眾的相關(guān)事宜，本身體現(xiàn)了其服務(wù)的思想。其以法來指導(dǎo)干部工作，用法來解決群眾問題，從根本上來講是在為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)奠定基礎(chǔ)。

“兩說一聯(lián)”所面臨的“加大了法官工作量，使司法在一定程度上不公正這一些困境”并不是機(jī)制本身造成的。當(dāng)前我國(guó)法律系統(tǒng)不完善，司法工作者數(shù)量不夠是客觀現(xiàn)實(shí)，即便“兩說一聯(lián)”機(jī)制不被創(chuàng)立，這些困難依然是當(dāng)局要面對(duì)且要設(shè)法解決的。

我國(guó)想要建立法治社會(huì)，從根本上來說還是要培養(yǎng)群眾的法律意識(shí)。而在當(dāng)今中國(guó)，擁有法治意識(shí)的人除卻法律工作者及部分受過高等教育的群眾數(shù)量不多，因此在當(dāng)前，加強(qiáng)法官的工作量，為我國(guó)的法治教育做貢獻(xiàn)也是一種不得已而為之的做法。

因此，筆者認(rèn)為，“兩說一聯(lián)”對(duì)我國(guó)推進(jìn)法治化建設(shè)具有重要意義，它是時(shí)代的產(chǎn)物，所面臨的困境也是時(shí)代造成的，通過繼續(xù)改善推進(jìn)“兩說一聯(lián)”機(jī)制有利于加快我國(guó)法治化的進(jìn)程。在歷史的長(zhǎng)河中，“兩說一聯(lián)”機(jī)制會(huì)漸漸被改變完善，這個(gè)改變完善的過程是和我國(guó)鄉(xiāng)村的法治化一同展開的。它是時(shí)代的產(chǎn)物，更是一個(gè)過渡時(shí)期的產(chǎn)物。它的未來會(huì)同“鄉(xiāng)賢治理”結(jié)合在一起，形成一個(gè)更為完善的機(jī)制，繼續(xù)發(fā)揮它的作用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕馬榮.基層法官飽和工作量實(shí)證研究與司法應(yīng)對(duì)〔N〕.江蘇法制報(bào)，2014-08-14（00A）。

〔3〕魏苗苗.富縣法院“兩說一聯(lián)”便民聯(lián)動(dòng)機(jī)制分析〔J〕.新西部：理論版，2015，（23）：27-28.

〔4〕賀雪峰.新鄉(xiāng)土中國(guó)〔M〕.南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2003：15.

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〔6〕費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)〔M〕.上海：上海人民出版社，2013：43.

〔7〕李建興.鄉(xiāng)村變革與鄉(xiāng)賢治理的回歸〔J〕.浙江社會(huì)科學(xué)，2015，（07）：82-87.

〔責(zé)任編輯：張 港〕